各地政府引導基金加速擴容

張舸

2023年經濟弱復蘇格局下，地方政府如何“拼經濟”？作為政策創新工具，政府引導基金具有財政放大效應，不僅能有效帶動社會資本，投向重點產業，以資本招商盤活地方經濟；而且作為國有資本的一部分，如果經營得當，也能改善地方財政壓力，用股權財政彌補土地財政缺口。

近年來，各地引導基金布局持續擴容，安徽、江西兩地表現亮眼。《財經》記者調研中也發現，引導基金火熱的同時，投向同質化、返投要求設置不合理、問責機制有待創新等問題亦時常出現。那么，該如何提高財政資金使用效率，實現區域經濟發展的目標？

各地打響創投較量

“拼經濟”成為2023年各地政府的工作重心。以政府引導基金為代表的資本招商也儼然成了一些地方盤活產業結構、促進地方經濟的新鑰匙。

“政府引導基金”是指由政府出資引導、彌補資金缺口，市場化運作投資方向，兼具“政策導向”與“市場運作”雙重屬性的政策性基金，引導基金成立初衷是利用政府“有形之手”發揮財政引導和放大作用，克服初創與高新技術領域股權融資“市場失靈”問題，實行科學的運營管理、收益分配、利益讓渡等機制，提高財政資金的使用效益。

表：2022年新設立的政府引導基金數量排序

資料來源：《財經》記者根據清科研究中心、Wind等機構數據整理。制表：張玲

與一般的私募股權基金不同，政府引導基金的布局往往在引導區域產業發展、激活區域經濟上“落子”。各地引導基金的投入與布局對當地的經濟起到一定的前導作用，更影響著區域內教育、投資、就業等方面的機會。

除了拼經濟，政府引導基金作為國有資本的一種，如果發揮得當，還可以改善地方財政收入。過去三年，受疫情、地產行業下行等壓力疊加影響，土地財政逐漸出現缺口。根據財政部數據，2022年國有土地使用權出讓收入66854億元，同比下降23.3%。全國多地財政收入下滑，甚至個別地方政府出現財政困難。

中泰證券首席經濟學家李迅雷表示，國企資產是當前政府部門除了國有土地資產之外的最大一塊資產，通過提質增效，基本可以彌補土地財政消減帶來的收入缺口。股權財政應運而生。

2002年，中國第一支真正意義上的政府引導基金——中關村創業引導基金正式設立，此后政府引導基金逐步走向規范化。根據清科研究中心數據，截至2022年，中國累計設立2107只政府引導基金，目標規模約12.84萬億元，已認繳規模約6.51萬億元。

《財經》區域經濟與產業研究院根據政府與研究機構發布的公開數據，梳理了2022年新設立的政府引導基金數量排序，前16名的省份見下表。

2022年，江蘇、江西、安徽三地政府新設立引導基金數量最多，分別為14只、13只和12只。同時，認繳規模方面，江蘇、安徽、福建三地集資最多，分別為447.61億元、389.50億元、360.00億元。如論其中的代表區域，當屬“排頭兵”安徽與“黑馬”江西。

2022年7月28日，位于安徽合肥的京東方顯示技術有限公司智能工廠內，全球首條最高世代線——10.5代生產線正在運轉。圖/視覺中國

“合肥模式”能否復制

爭當享譽全球的科創名城，這是安徽省第十一次黨代會為合肥定下的目標。通過建設國家實驗室、綜合性國家科學中心，合肥市積極促進科技成果轉化，圍繞戰略性新興產業，推動經濟增長與區域轉型。根據合肥市財政局公布的數據，2022年，科技支出攀升至245.7億元，較上年增長41.1%。

然而，科創名城的建設，不能光憑財政支出支持。構建“基金叢林”，充分發揮財政資金引導放大的作用，吸引更多社會資本一同推動科技成果轉化，正是合肥推動區域產業升級的常用方法。根據合肥市政府數據，截至2023年2月底，合肥市政府母基金管委會批準設立參股基金47只，主要投向新能源、半導體、信息技術、生物醫藥等戰略性新興產業，在市政府引導母基金公司成立不到一年時間里，總規模已達1546億元，其中母基金出資247億元，占比16.1%，資金放大6.2倍。

除了合肥這一區域典型，據《財經》記者了解，近年來，安徽的省級層面也加快了引導基金的布局。不難看出其試圖在省域內進一步復制“合肥模式”，舉全省國資、政策舉措之力，拉動省內各新興產業的跨越式發展。

那么，安徽這套打法能否真正奏效？首先回到起點“合肥模式”。

中信證券發布報告認為，“合肥模式”是通過地方政府“國資領投”，以政府基金為主導，以產業招商為先導的產業投資方式，充分發揮產業政策的支持并準確把握投資機會，通過投資專業化能力較強的團隊，深耕產業鏈，投資了包括京東方、蔚來等眾多知名的戰略新興企業，并帶動配套企業入駐合肥。

與傳統的企業招商不同，“合肥模式”更注重產業鏈、產業集群的發展。中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員楊其靜告訴《財經》記者，“合肥模式”的核心體現在投資行業龍頭，并通過龍頭企業帶動整個產業鏈的發展。“在這個過程中，政府發現產業鏈哪里有短板，就出資去補哪塊短板。”他說。

關于“合肥模式”為何能行之有效，采訪的多位專家認為，得益于其股權投資方向與當地產業稟賦有機結合上。據《財經》記者了解，合肥市財政局下設母基金投資審定小組，聚焦重點產業鏈及細分領域，確保參股基金高度契合合肥市產業發展方向，保證財政資金的使用效率。

以家電產業為例，早在上世紀80年代，青島、佛山、合肥即被稱為中國三大家電制造基地，而家電離不開液晶顯示面板。楊其靜分析，合肥家電市場蘊含的巨大需求，亦是吸引做面板生意的京東方落戶合肥的重要原因之一。“包括蔚來汽車與合肥市政府的合作，也有此前江淮汽車打下的產業基礎。”

圓點智匯高級顧問、中國人民大學財政金融學院副教授胡波告訴《財經》記者，合肥地處長三角，在產業承接上具備一定區位優越性，更易形成相對完整的產業體系；加之其域內設有中科大（中國科學技術大學）等高校、科研院所，具備將科教優勢轉化成經濟優勢的基礎條件。合肥市發改委副主任曾介紹，過去十年，合肥拿出140億元經費與21所高校院所合作共建協同創新平臺32個，旨在推動科技成果從“實驗室”走向“應用場”。

“當前合肥關注的重點行業里，很多都是中科大的優勢領域，比如語音識別領域比較突出的科大訊飛，就是中科大團隊做的。”楊其靜表示。

此外，政府引導基金在政策目標和資本目標之間的分寸把握，亦是合肥政府在創投領域實現良性循環的原因。據《財經》記者了解，創投圈對合肥市政府在引導基金方面的工作評價較高。

“近兩年，趕往安徽募資的PE/VC（私募股權投資基金）不在少數，特別是去合肥的。”寶維資本合伙人田洪港告訴《財經》記者。他表示，業內普遍認為合肥政府在創投領域的專業度較高，主要體現在政府端只做投資方向的把關，不會過多干涉基金的具體投資行為，對于基金的考核要求制定也較為合理。

據了解，從2005年到現在，合肥的發展思路和投資策略一直沒變。對此，楊其靜指出，合肥政府的可貴之處正是在于“一任接著一任干，一張藍圖繪到底”，其領導班子在產業引導基金相關工作上的魄力和定力值得肯定。

“在過往的接觸中，可以感受到合肥政府負責招商的工作人員非常真誠，對產業移植過程中的配套問題也都非常上心，而不是一味要求政策目標實現，忽略當地的現實條件。”FOF WEEKLY合伙人周瑞智亦對《財經》記者表示。

那么，安徽省域內的其他地區能否順利復制“合肥模式”，進一步擴大政府引導基金版圖？

上市公司通常被認為是可帶動產業發展的頭部企業，根據天眼查數據，截至2022年底，安徽省擁有A股上市公司161家，在31個省份中排名第九，總市值達18967億元，在31個省份中排名第十。可見，當前安徽的經濟活力與資本發達程度似乎已達到一定水平。

楊其靜強調，得益于合肥的成功實踐，安徽省在產業引導基金方面具備一定的優勢。但仍需注意，無論是潛力產業，還是龍頭企業，數量都是有限的，產業發展良機往往先到先得；另外，區域經濟發展時產生的虹吸效應，會導致企業、人才資源從中小城市單向轉移至中心城市，這意味著，安徽省內的其他城市在發展產業引導基金時將不再占優。

母基金研究中心研究部主編王爽則認為，基于此前合肥的經驗積累，安徽具備一定條件在省域內推廣引導基金的發展，但由于不同地區的經濟發展情況和產業特點不一樣，各區域應著力探索適合當地發展現狀的模式。

引導基金的核心是因地制宜，要注意結合當地的產業要素和發展階段，在找準定位的基礎上做好配套，成功的概率就會很大。“不要單純地復制‘合肥模式，創投這件事情，還是需要創新多一點。”周瑞智說。

江西力爭政府引導基金省級排十強

2023年3月，中國人民銀行南昌中心支行、江西銀保監局、江西證監局印發《關于進一步加大金融支持實體經濟力度鞏固提升江西經濟回穩向好態勢的若干措施》，強調發揮資本市場樞紐作用，做大做優全省股權投資，全面提升產融對接服務質效，推動私募基金更好服務實體經濟發展。

相較一線梯隊，二線、三線梯隊的省市更能認識到股權投資對于招商引資的重要性，往往會提供更多的政策支持與資金支持。多位受訪的業界人士指出，正是由于經濟發展水平在全國31個省市中“存在感”不強，在這幾年的大環境下，江西省的“思變”十分合理。

“從去年全國引導基金設立情況來看，無論是從基金數量、規模還是落地速度，江西都位居前列。”周瑞智表示。根據清科研究中心數據，僅過去一年內，江西省新設立的引導基金數量同比上升85.7%。

早在2019年，江西省政府即將發展重心置于產業培育，并出臺了《江西省“2+6+N”產業高質量跨越式發展行動計劃》，提出有色金屬、電子信息2個重點產業主營業務收入邁上萬億級，另外6個產業的營業收入邁入五千億級，N個戰略新興產業邁入千億級。

至于產業投資的形式，江西省推出“大平臺+大基金”模式。其中大平臺以江西國控平臺為基礎，大基金則以江西省現代產業引導基金為基礎，采取母子基金相結合的方式運作，通過引領帶動作用，最終實現基金目標總規模3000億元。

王爽告訴《財經》記者，江西省現代產業引導基金注冊資本600億元，以“上接天線，下接地氣”為發展理念，“上接天線”指融入國家戰略級基金產業目錄，“下接地氣”指對江西省的11個地市實現全覆蓋、全啟動。當前已經布置完成七個地區的二級母基金架構。

產業引導方向上，江西省根據的是“合肥模式”下的產業發展邏輯，聚焦其已有的產業稟賦——豐富的鋰礦資源，主攻鋰電新能源產業。楊其靜表示，過去幾年在互聯網時代幾近“隱身”的江西，在新能源時代迎來了機會。

江西省下轄的地級市宜春，坐擁全球最大的多金屬伴生鋰云母礦，被譽為“亞洲鋰都”，在新能源、新材料等戰略新興領域具備天然優勢。經過多年培育發展，省內現已形成宜春、新余、贛州三個鋰電產業集群，吸引了寧德時代、比亞迪、國軒高科等鋰電行業的頭部企業落戶江西。2022年，宜春亦成為新能源投資人的熱門出差地。

2022年10月，江西省印發《關于做優做強我省鋰電新能源產業的若干政策措施》，其中提到，支持鋰電企業科技創新，對鋰電池關鍵材料及高性能動力型、儲能型鋰離子電池生產企業，通過省重點創新產業化升級工程項目，采用股權質押等方式擇優予以重點支持。

圖：2022年以來安徽省政府引導基金相關重要政策梳理

資料來源：《財經》記者根據公開信息整理。制圖：張玲

江西省咨詢投資集團有限公司經營管理部部長揭曉東告訴《財經》記者，當前江西省在發展產業的同時，還希望起到引導產業的作用。“現在全省上上下下都在優化、轉型，特別是在營商環境方面，無論是推進企業上市的‘映山紅計劃，還是走私募股權路線的產業引導基金矩陣，首先要走市場化的路線。”

值得注意的是，江西省管理層高度關注股權投資在經濟發展中的作用。根據母基金研究中心此前發布的文章，去年剛履新江西省委書記的尹弘，一直以來都對招商引資極為重視。在其任職河南省省長期間，曾多次提出“要積極探索資本招商，以政府產業基金入股參股方式進行股權投資，提高招商項目的優質性”。業界人士由此推斷，江西省在政府引導基金方面仍將持續發力。

據《財經》記者了解，江西此前提出，力爭到2025年，引導基金實繳到位規模不低于300億元，引導放大總規模突破1500億元，累計投資項目數達到500個，累計帶動投資不少于6000億元，進入全國省級政府引導基金排名十強。

對于這個目標能否實現，多位受訪的業界人士對《財經》記者表示，還需根據江西省政府引導基金的后續動向及市場反饋再做判斷。業內更關注引導基金的實繳資本而非注冊資本，二者之間往往存在一定差距。“個別政府引導基金設立只是為了出政績，百億甚至千億規模，更多只是口號或目標。”一位不愿具名的投資界人士評價。

從產業角度出發，在現代經濟的條件下，資源大省如果僅僅提供資源、不具備深加工技術，通常只占據產業鏈中的一小環，發展優勢整體有限。楊其靜分析，以鋰礦為例，事實上全球的鋰資源總量并不稀缺，只是由于資源分布不均，短期內價格堅挺，一旦開采技術成熟，加工成本下降，鋰資源的價格也會隨之下降。

“江西當務之急是要在產業鏈所需硬核技術方面實現突破，僅通過資源優勢謀求產業做大做強的紅利期已經過去。”楊其靜說。

引導基金熱背后的冷思考

在火熱的政府引導基金大潮下，各地表現出拼經濟的迫切心情。然而，在引導基金的投資方向、考核目標與投后問責等方面仍有待進一步完善。

首先，引導基金投向同質化。根據清科研究中心發布的《2022年中國政府引導基金系列研究報告》，因缺少統籌規劃，個別區域的引導基金數量和規模已趨于飽和，同一區域內的引導基金出現了“功能定位重復”“定位與當地產業格局匹配度低”等問題，致使財政資金使用效率不及預期。

“所以引導基金一定要多元化、差異化發展。”楊其靜解釋，“舉例來說，各地都想投資新能源產業，在投資過程中就會出現產業重復建設，重復產業之間的競爭，給被淘汰地區造成的經濟損失是巨大的。尤其是一些財力不夠、本身沒有產業基礎的區域，盲目跟風投資不適合的產業，最終導致財政資源、發展機會浪費，也勢必會加劇區域間的發展不平衡。”

值得注意的是，越來越多地方政府逐漸認識到，并嘗試通過引導基金的體系化發展解決“同質化”問題。自2018年起，全國已有超20個區域陸續進行政府引導基金整合的嘗試與探索，近四成發生在2022年，存量基金整合提速。較具代表性的比如：湖北省長江產業集團正式整合設立500億元母基金，由100億元的長江創投基金（培育高新技術領域的中小企業）以及400億元的長江產投基金（培育重大項目的招引和龍頭企業發展壯大）重組擴容而成，統籌之下，二者投向各有分工。

其次，返投要求設置不合理。多位受訪人士均對《財經》記者表示，近年來，部分引導基金提出的返投要求設置并不合理。所謂返投，指的是地方政府引導基金出資到子基金后，子基金按引導基金的要求將一定的金額投入本地。可以理解為引導基金對基金管理人的考核目標。王爽舉例稱，有的引導基金在設置地域返投要求的基礎上，在執行層面還增加了“前置返投”的要求，即要求子基金管理人在申請的時候就帶著當地的儲備項目來申請。

“面對限制條件過多、過高的返投要求，有選擇權的頭部基金管理人不愿意拿‘戴著枷鎖的錢，另一部分想和政府引導基金合作的基金管理人對于過高的返投要求‘有心無力，也發生過不少基金管理人為了政府的出資答應了很多要求，但最終做不到的情況。”王爽說。

而返投要求的設置，則涉及到政府引導基金的政策屬性，決定其既要“改善區域內創新創業、產業發展升級”，又要“按照市場原則運行獲得一定收益”，這兩項訴求之間天然存在“政策導向”與“市場運作”的矛盾。

對于政府和市場的邊界怎么擬定？胡波認為，引導基金始終是一個投資行為，依然要堅持市場化原則，政府不要在投資的實操層面管太多。可以通過績效激勵的手段去解決二者之間的矛盾，將政策目標的實現內化到對基金市場主體的考核指標中去。

據了解，一般來說，私募基金管理人按照“管理費+超額投資收益”的模式收取費用。但由于引導基金所帶的國資性質，過去數年中，很少有地方政府會為基金管理人設計超額的激勵機制。

周瑞智表示，激勵不夠的話，政府引導基金很難招到一流的基金管理人，那么投出來的項目效果肯定也不盡如人意。對此，他建議，引導基金在設定返投要求的同時，也應允許一定的激勵手段，通過市場化手段對政策目標的完成進行定價。比如，建立或明確讓利對象、讓利依據及方式等原則，以完成返投、政策目標等為前提，實施分檔讓渡超額收益、讓利退出等。

再次，問責機制待創新。除了以上問題，政府引導基金的問責機制亦有待調整。王爽告訴《財經》記者，一些客觀情況下，基金管理人未完成地方政府設立的返投比例、跟投資金等指標要求，但由于盡職免責條款的缺失，基金管理人最終無法足額拿到管理費。這在一定程度上，也會影響市場參與引導基金的積極性。

市場化的投資本身即存在風險，在二級市場炒股的風險都很大，一級市場中非公開交易的股權投資所攜帶的風險必然更高。周瑞智認為，“投資講究過程合規，如果過程沒問題，其實不應該過多地區分結果。發展創新驅動型經濟，一定程度上要鼓勵探索、鼓勵承擔風險。”

事實上，早在2019年1月，國務院在《關于推廣第二批創新相關改革舉措的通知中》即指出，要建立“以地方立法形式建立推動改革創新的容錯機制”“推動政府股權基金投向種子期、初創期企業的容錯機制”。

現在市場上很多人都在呼吁盡快建立“盡職免責”的機制，但究竟要如何執行？胡波指出，怎樣有效區分“先行先試”和“瀆職失職”目前尚無統一定論，可以由一些具有公信力的行業組織或中介機構參與制定一套適合評價引導基金的行業標準。“要盡快推出政府引導基金領域的基礎設施。”他說。

當前，一些地市的引導基金在有關方面進行了嘗試，如廈門市科技創新創業引導基金直投項目投資損失率以累計投資規模的40%為界，采取不同處理機制；浙江、濟南出臺相關盡職免責工作指引或實施細則，明確政策界限、適用對象及免責范圍、情形和程序等。但更多的實操細節及機制推廣，還有待持續的深化探索。

談及政府引導基金未來的發展，多位受訪者認為，積極參與的同時，也需要冷靜的思考，避免盲目跟風。當前多地財政承壓，緊平衡或成常態，股權財政能載舟亦能覆舟。鼓勵地方政府招商創新的同時，亦要警惕因低效、無效投資導致的隱性債務增加。

政府設立投資引導基金的目的，在于充分放大財政資金的杠桿效應，有效引導及帶動社會資本向產業重點領域和薄弱環節投資，推進經濟發展。王爽等專家提醒，“財政資金能夠在多大程度上釋放引導、放大效應，能夠多大程度上實現政府初衷，除堅守正確的定位之外，更取決于投資引導基金是否能夠真正實現市場化運作。”