“一帶一路”十年新契機

顧賓

2019年4月27日，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京舉行圓桌峰會。圖/法新

“無代表權的納稅”（taxation without representation），是引爆18世紀美國獨立戰爭的重要起因。今日，國際社會廣泛存在一種類似的不公平現象，可以稱為“無代表權的貢獻”（contribution without representation），這讓中國和其他新興市場國家不滿：它們在為全球經濟增長作出巨大貢獻的同時，在全球經濟治理中卻長期不能享有相應的地位。幸運的是，這種不公平引爆的是改革訴求，而非革命。

全球經濟治理變革的呼聲由來已久，但是美式霸權阻礙了這一進程，新興市場國家對此深感沮喪。具體而言，在全球經濟治理的三駕馬車中，世貿組織（WTO）的談判功能和爭端解決功能幾近癱瘓，世界銀行的增資計劃得不到落實，國際貨幣基金組織（IMF）改革份額公式以體現國際變局的訴求得不到支持。

既然改革老機構阻力重重，中國決定走出一條新的多邊主義之路，即建立真正保障大多數成員話語權、體現它們利益訴求的新機制。為此，中國自2013年起先后倡議“一帶一路”、亞投行、新開發銀行以及最近的多邊開發融資合作中心（MCDF）。這些機制有一個共同特點，全都聚焦基礎設施互聯互通，反映了中國分享其發展經驗的意愿——“要想富，先修路”。

高標準實踐

令人欣慰的是，這些新機制都支持高標準、高質量和最佳實踐。2019年舉辦的第二屆“一帶一路”峰會的最大亮點是“高質量”，公報誓言對腐敗零容忍。與此同時，中國財政部發布《“一帶一路”債務可持續性分析框架》，這個框架基于IMF和世行的債務可持續性分析框架，但避開后者的反投資偏誤，強調長期主義視角。

中國政府也于2022年出臺正式文件，禁止投資新的海外煤電項目。2022年底亞投行頒布新的能源政策，禁止投資煤炭開采和火電項目；事實上，亞投行自2016年開業以來從來沒有投資過煤電項目。可見，中國引領的這些新機制，把“廉潔”和“綠色”視為自己的生命。

一段時間以來，一些人對亞投行參與“一帶一路”諱莫如深。“一帶一路”被污蔑為低標準，諸如污染環境、侵犯人權、搞債務陷阱、新殖民主義，總之被扣了一堆帽子。這些人因此主張，參與“一帶一路”會影響亞投行聲譽，企圖推動亞投行和“一帶一路”脫鉤。

這件事在法律上怎么看？反對者認為，既然亞投行法律沒有明確授權支持“一帶一路”，亞投行就不應參與“一帶一路”。支持者認為，“一帶一路”搞“五通”，包括設施聯通、資金融通，正符合《亞投行協定》第1.1條規定的銀行宗旨，即“改善基礎設施互聯互通”。支持“一帶一路”符合亞投行法定宗旨，也與具體條款不相抵觸，因此亞投行應理直氣壯投資“一帶一路”。事實上，亞投行迄今投資的200多個項目幾乎都分布在“一帶一路”沿線國家，可以說它們都是“一帶一路”項目。亞投行也與世界銀行等諸多機構簽署支持“一帶一路”的備忘錄。

亞投行不僅參與“一帶一路”，還引領“一帶一路”高質量發展。一個典型案例就是中國進出口銀行項目。中國進出口銀行（下稱“口行”）是金融支持“一帶一路”的領先機構，至2019年第二屆“一帶一路”峰會時已經為“一帶一路”提供融資達1萬億元人民幣。口行于2022年完成其融資業務標準修訂，制定新的《環境社會框架》，向國際金融機構的通行標準看齊。這次修訂，得到亞投行和MCDF的鼎力支持。事情的緣起如下：在一個金融中介項目中，亞投行批準貸款2億美元等值人民幣給口行，口行再轉投資于中國境內的綠色項目。由于亞投行貸款的要求是符合亞投行標準，就給了口行一個提升自己標準的機會。提升標準的辦法是，發揮MCDF的功能，由MCDF提供配套贈款71.4萬美元（其中5%交給亞投行作為管理費），聘請國際頂級專家幫助口行對標對表公認的“國際金融機構”（標準。事實上，口行新的《環境社會框架》直接納入了亞投行和世行的諸多高標準。

中國銀行業監管部門表示，把口行這個項目作為試點，如果做好了，將向全行業推廣。該項目意義重大，影響深遠，可視為“一帶一路”高質量發展的里程碑式案例。亞投行和“一帶一路”不只是做一個個項目，而且幫助中國“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”，也即以開放促改革、國際標準國內化。

踐行多邊主義

中央外辦主任王毅曾說，“中國并沒有另起爐灶，沒有另搞一套，而是努力在現有國際秩序和體系中發揮更多作用。”換句話說，中國式多邊主義與美式多邊主義的關系是“基于美式，補正美式”。所謂“基于美式”，首先要承認美式多邊主義的歷史貢獻。自1944年以來，美式多邊主義長期主導國際經濟合作，客觀上推動了經濟全球化、貿易投資自由化，保障了二戰后總體的、長期的和平與發展。所謂“補正美式”，是因為在多邊主義長期實踐中，美國逐漸偏離多邊主義“初心”，美式霸權愈發濫用，因此新興市場和發展中國家的利益訴求得不到有效反映。

伴隨中國的崛起，有人擔憂中國會不會像歷史上的英國和今日的美國，對外推行霸權？確實，20世紀40年代英美權力交接時，英國拒絕放棄“日不落帝國”地位，力圖維持與殖民地之間的特殊關系。戰后80年的歷史，美國對于后面的追趕者——前有德國和日本，今有中國——都毫不猶豫采取“踹梯子”策略。

應當澄清，實力不等于霸權，實力也不必然導致霸權。觀察中國歷史，中國長期是世界大國，但沒有采取征服或侵略的做法，而是以“修文德”的方式贏得外國的尊重和崇拜。這與西方傳教士文化不同，傳教士們強加自己的信仰、價值觀給別人；在處理國際關系時，毫無顧忌地干涉別國內政、顛覆外國政權。

如今，美國已經走到了多邊主義的對立面。2022年頒布的《芯片法案》和《通脹削減法案》，把給予補貼的條件限定為美國本土生產的半導體和新能源汽車，并把與中國做生意的企業排除在外，迫使企業在中美之間選邊站隊。今年2月福特和寧德時代宣布在美合作建設動力電池工廠；為了獲得《通脹削減法案》規定的補貼，雙方商定由寧德時代提供技術許可，而不是合資建廠，構成美版“強制技術轉讓”。美國的做法，從特朗普到拜登政府都是一致的：他們都在摧毀其先輩主導建立的多邊主義。

進一步提升治理水平

值此“一帶一路”倡議提出十周年之際，應推動高質量共建“一帶一路”走深走實。著眼于補正和優化現有國際秩序，需要對“一帶一路”治理水平提出更高要求。

首先，深化與現行國際秩序的兼容互濟關系。國際上有一種提法，認為中國有意借助“一帶一路”構建中心輻射型（hub-and-spoke）國際關系，與美西方主導的傳統國際秩序分庭抗禮，并對后者構成威脅甚至顛覆。但是事實正好相反。“一帶一路”公報文件主張與現有國際秩序的兼容關系，舉例為證：第一，明確支持二戰后建立的傳統國際秩序，尊重《聯合國憲章》宗旨原則和國際法。第二，明確要求基于現行國際秩序發展“一帶一路”，不另起爐灶。第三，明確把 “維護和促進既有的雙邊合作機制及雙方共同參與的多邊機制”列入合作原則，要求“一帶一路”不應影響雙方“在其他條約項下或作為有關國際組織成員所承擔的權利與義務”。不僅如此，“一帶一路”還賦予傳統國際秩序新的內涵。例如把中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平臺；把亞投行和其他多邊開發銀行作為助力共建“一帶一路”的重要多邊平臺。此外還在一些專門領域形成固定合作機制，包括中歐班列運輸聯合工作組、 “一帶一路”稅收征管合作機制、“一帶一路”綠色發展國際聯盟等。

其次，推動“一帶一路”符合高且可行的標準。“高”是指符合國際最佳實踐；“可行”是指兼顧發展中國家實際情況、差異化需求和有限的能力。“高且可行”標準，在哲學上遵循普遍真理與具體實際相結合原則，在發展實踐上符合構建人類命運共同體理念。推行高且可行的標準是中國式多邊主義（Chinese Multilateralism）的重要創新。近年來，筆者在反思美式多邊主義時提出“中國式多邊主義”概念，認為“中國式多邊主義”是對美式多邊主義的揚棄。也即，發揚后者“規則導向，倡導最佳實踐”的優點，同時拋棄后者“無視發展中國家實際情況、差異化需求和有限能力”的不足。高標準必須能落地、可執行，為此一要避免機構官僚化，防止資源浪費和繁文縟節；二要避免過度程序化，防止無限期拖延和效率低下；三要避免一刀切，防止所有項目適用一套做法。

最后，探索“一帶一路”多邊機構化。在中國“一帶一路”領導小組統籌下，共建“一帶一路”依托現有多邊機制開展工作。“一帶一路”高峰論壇作為專門的多邊合作平臺，尚無專門的秘書處，一定程度上阻礙了“一帶一路”機制化發展。目前，國家發改委設有“一帶一路”領導小組辦公室，外交部設有“一帶一路”高峰論壇聯絡辦公室。應考慮整合兩個辦公室資源，升級為運營更為獨立、職能更為全面的“一帶一路”秘書處，增強“一帶一路”國際屬性。秘書處以基礎設施互聯互通工作為抓手，推動成員國輪流申辦“一帶一路”高峰論壇。秘書處作為一個多邊開發組織，應當是成員驅動型的，類似世貿組織秘書處。各成員在秘書處框架下商討決策，有效淡化現有工作機制的中方控制色彩。秘書處還可設立多元化糾紛解決機制，廣泛處理涉“一帶一路”的條約解釋爭端（政府之間）、投資仲裁（投資者與東道國之間）和商事爭端（企業之間）。

在全球化遭遇逆流的時代背景下，“一帶一路”不可避免地受到沖擊。有人問， “一帶一路”還有全球化前景嗎？回答這個問題，首先要了解全球化的動力。科技和資本是推動全球化的根本動力，這是人類千年發展史證明了的。因此，任何人為力量都無法否定和逆轉全球化。個別國家試圖搞科技新冷戰、價值觀貿易，甚至制裁、脫鉤，都只能暫時阻滯全球化，不能根本改變它。世界潮流，浩浩蕩蕩。“一帶一路”治理體系作為具有上層建筑性質的制度框架，不僅順應全球化大勢，而且極具包容性。在后疫情時代，借力共商共建共享這一“黃金法則”，“一帶一路”有望促成全球治理變革的新的標志性成果。

（編輯：郝洲）