公路事業單位“資不抵債”的成因與對策

胡秀清

【摘 要】 文章從財務管理的主要活動“籌資、投資、運營”出發，分析了由全公費改制為半自費的H省公路管理局的“資不抵債”問題。研究發現：H省公路管理局“資不抵債”的成因是籌資方式不科學、投資渠道不通暢和運營流程不健全；因此，應選擇科學的籌資方式、開辟有效的投資渠道以及建立健全的運營流程，從“籌資、投資、運營”三方面共同解決“資不抵債”問題。研究對解決我國公路事業單位遇到的財務困境，提升公路行業的運營成效，乃至貫徹落實黨的二十大提出的“建設交通強國”戰略決策，都具有重要的借鑒意義。

【關鍵詞】 公路管理； 事業單位； “資不抵債”； 財務管理

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）11-0107-07

一、引言

近年來，國家出臺了一系列政策法規，對公路建設的招投標、勘察、清理等業務進行了全面規定。黨的二十大提出“加快建設交通強國”。2023年3月，交通運輸部等五部門聯合印發《加快建設交通強國五年行動計劃（2023—2027年）》，提出“構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系，實現交通運輸質的有效提升和量的合理增長，奮力加快建設交通強國，努力當好中國式現代化的開路先鋒，為全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興提供堅強有力的交通運輸服務保障”。加強非經營性公路的建設養護，不僅符合我國的政策法規，而且有助于貫徹黨的二十大“建設交通強國”的精神。

公路建設養護由公路事業單位負責，養護成效的高低取決于公路事業單位的運營管理。然而，近年來不少公路事業單位因為自籌經費不力，無法償還到期貸款，面臨“資不抵債”困境，嚴重影響了單位自身的運營成效和所轄公路的建設養護。同時，現有公路管理研究主要聚焦公路項目的收費權、運輸經濟、時空分布和公路上市公司的財務風險與價值評估，較少關注公路事業單位的財務管理問題[ 1-4 ]。因此，為豐富現有研究，落實黨的二十大提出的“建設交通強國”戰略，解決公路事業單位面臨的“資不抵債”困境，本文以由財政撥付經費改制為半自籌經費的H省公路管理局為例，從財務管理的主要活動“籌資、投資、運營”出發，分析H省公路管理局“資不抵債”的問題并提出相應的建議，為解決公路事業單位的財務困境提供參考借鑒。

二、文獻綜述

本文首先使用CiteSpace對收錄于知網數據庫的核心期刊發表的公路管理類文獻進行年度發文量統計，如圖1所示。自1993年來，公路管理每年均有發文，這說明公路管理持續受到學者的關注，該領域的研究具有重要價值。其次，使用CiteSpace對收錄于知網數據庫的核心期刊公路管理類文獻進行關鍵詞統計，如圖2所示。公路管理的高頻關鍵詞主要有“財務危機”“財務風險”“財務評價”“公路項目”等，這說明財務管理是公路管理的研究重點。

在此基礎上，本文進一步梳理了公路財務管理類文獻的發展脈絡。公路財務管理研究起源于20世紀90年代，最早為公路理論研究，即從理論層面綜述公路財務管理的相關概念和問題。周國光[ 2 ]闡述了公路項目的特許經營權、收入管理、股權評價等概念；高振福[ 5 ]在此基礎上探討了高速公路施工企業的財務管理問題；李瓊[ 6 ]進一步討論了這些問題的對策和解法。隨著可持續發展和財務共享等新概念的提出，研究者陸續將這些概念引入公路財務管理，探討公路財務管理的新問題。有學者探討了公路施工的網絡化財務管理，并在此基礎上討論了財務共享服務平臺的建設問題；范旭濤[ 7 ]基于公共財政視角，分析總結了公共財政框架下的高速公路管理問題；王芳等[ 8 ]和黃晞[ 9 ]從收費統計和應對財務危機的角度出發，提出了財務視角下的公路費率優化方法。

近年來，隨著研究技術的發展以及公路領域數據可獲得性的增強，公路理論研究逐漸發展為公路項目研究和公路數據研究。一方面，部分學者以公路管理項目為對象，用案例分析法研究公路項目的內部控制、預算管理和核算實踐。例如：王曉水[ 10 ]以公路項目核算為研究對象，提出針對公路項目的復式核算方法；高屾[ 11 ]以工程實例為對象，發現“營改增”可以顯著改善公路項目的財務評價和經營業績。另一方面，部分學者以公路管理數據為對象，用計量分析法研究公路財務的指標體系、價值評估和空間格局。例如：劉杉和謝輝[ 12 ]使用粗糙理論，用粗糙模擬技術構建高速公路的財務指標評價體系；顏如意[ 1 ]選取一系列指標，使用因子分析法構建公路財務管理的綜合性評價框架；郝德強[ 13 ]基于期權模型，提出了基于復合實物期權的高速公路項目價值評估模型。此外，王姣娥等[ 3 ]和劉媛媛等[ 4 ]還將公路管理與地理學結合，研究我國收費公路的空間格局和時空演進，發現我國收費公路空間格局的不平衡以及與梯度經濟格局的不協調，一定程度上實現了公路管理與其他學科的交叉融合。

綜上，公路財務管理方面的核心研究主要聚焦于公路項目和公路上市公司，從理論、案例、數據等層面探討公路項目的收費權、運輸經濟、區域差異、時空分布和公路上市公司的財務風險與價值評估，主要關注公路項目和上市公司的盈利性，較少關注公路事業單位的財務管理。因此，本文以H省公路管理局為例，全面系統地研究公路管理局面臨的“資不抵債”問題。

三、案例分析

（一）案例簡介

H省公路管理局前身為H省公路養護質量監督中心，是H省交通運輸廳的下級行政事業單位，主要負責H省公路養護、管理、規劃并指導相關路政工作，具體情況如下：

1.機構設置

H省公路管理局為正處級單位，科室設置如下：

如圖3所示，H省公路管理局內部設置辦公室、人事科（工會、團委）、財務與審計科、資產管理科、公路養護科、工程規劃管理與質量監督科、路政法制科、安全生產監督科共8個科級機構，有編制130余名。

2.資金來源

H省公路管理局的相關人事編制、業務指導隸屬H省，財務預算管理和執行隸屬省一級管理，經費來源為財政資金和自籌經費結合。其中財政資金占比約為70%，自籌經費占比約為30%，自籌資金的來源多為銀團貸款，利率比同期銀行利率高出3%左右。單位內各職能部門均依據2012年頒布的《事業單位會計制度》執行獨立核算。

3.資產構成

H省公路管理局全省通車里程為40 163.295公里，其中國省干線65條（4 818.962公里），其余為農村公路（35 344.333公里）。全省境內又有公路橋梁337座，隧道13座，各類建設、養護、應急、搶險機械設備1 331臺（套）。在全省公路中，瀝青路2 899.94公里（占比約7.2%），水泥路36 823.63公里（占比約91.7%），簡易鋪裝路面65.577公里（占比約0.16%），其余為未鋪裝路面（占比不足0.1%）。

（二）問題提出

如上所述，H省公路管理局機構設置完善，會計制度規范，所轄公路寬廣，在財務上本不應出現嚴重問題。然而，2006年，國家對H省公路管理局進行改制，將其由資金完全依賴財政撥付的公費單位改為帶有自籌經費性質的半自費單位，單位開始用銀團貸款進行融資。2022年底，銀團貸款到期，H省公路管理局無法償還所有貸款，面臨“資不抵債”困境，一度只能依賴上級補助還款。H省公路管理局面臨的“資不抵債”問題，是諸多公路事業單位可能共同面臨的問題，因此深入研究此問題具有重要意義。

（三）成因分析

前人研究表明，籌資方式的不恰當、投資渠道的不通暢和運營流程的不健全均會增加單位的運行成本和償債壓力，導致“資不抵債”。運營流程貫穿單位方方面面，與單位結合最為緊密，是造成“資不抵債”的最重要原因[ 14-15 ]。因此，本文在已有研究[ 16-17 ]基礎上，按照“籌資、投資、運營”的邏輯，對H省公路管理局“資不抵債”進行成因分析。結果發現：不科學的籌資方式導致財務負擔過重，是單位“資不抵債”的前提；不通暢的投資渠道導致資金盤活失效，加劇單位的償債壓力；運營流程不健全則導致單位出現大量的成本重疊，是H省公路管理局“資不抵債”的主要原因。基于此，本文將H省公路管理局“資不抵債”的成因歸納提煉為籌資方式不科學、投資渠道不通暢和運營流程不健全三大方面，具體如圖4所示。

1.籌資方式不科學

不科學的籌資方式導致財務負擔過重，是H省公路管理局“資不抵債”的成因。H省公路管理局自2006年改制以來，自有資金大部分依賴銀團貸款。較之發行債券，銀團貸款雖易于審批卻利率較高，會加重單位的財務負擔。長期使用銀團貸款，導致H省公路管理局資金收支“赤字”嚴重。為順利還債，H省公路管理局提高了養路費的收取比例，以期用養路費作為還債來源。然而，自2009年“費改稅”以來，養路費已全面取消，單位僅能依靠自有資金和政府補助還債，至2022年仍有巨額貸款未償還。管理層在籌資時未通盤考量單位的財務狀況，導致H省公路管理局籌資決策失誤，埋下了“資不抵債”的隱患。

2.投資渠道不通暢

投資渠道不通暢導致資金盤活失效，加劇了H省公路管理局的償債壓力。H省公路管理局面臨較大的償債壓力，日常資金除了還債和維持運營外，缺少諸如基金、工程、期權等有效投資渠道，投資效率低，無法有效盤活資金。這跟H省地處西南，資本市場欠發達，居民投資意愿不強有關，也從側面反映出H省公路管理局投資意識的薄弱和職工投資技能的缺乏。這些都會導致單位無法開辟有效的投資渠道，無法用投資獲取充足的現金流，最終導致“資不抵債”。

3.運營流程不健全

除籌資方式不科學和投資渠道不通暢外，運營流程不健全帶來成本重疊，是導致H省公路管理局“資不抵債”的主要原因。運營包括職能設置、預算、采購、管理、核算、審計等具體業務，主要表現為職能設置不合理、預算審批漏洞大、采購管理成本高、會計核算錯漏多、審計監督機制弱和信息溝通不及時。

（1）職能設置不合理，主要表現為權責劃分不清晰、績效考核不科學和風控機制不完善。第一，權責劃分不清晰。H省公路管理局將核算與審計職能統一設置在財務審計科，工程規劃管理與質量監督職能統一設置在工程規劃管理與質量監督科，沒有分開設置核算、管理與監督職能，違背了“不相容職務相分離”原則。這會加大舞弊風險，引發自我評價、侵占資產等后果。第二，績效考核不科學。H省公路管理局遵循所有員工“吃大鍋飯”的機制，導致員工產生消極思想，單位管理成本重疊，加大了財務負擔。第三，風控機制不完善。如圖5所示，H省公路管理局雖設立了“應急管理”欄目，卻沒有設立專門的風險管理部門，僅將風險管理作為安全質量監督科的一項子職能。同時，H省公路管理局既沒有招聘專門的風險管理人員，也未讓職工樹立有效的風險管理意識。因此，當單位“資不抵債”時，管理層無法制定科學的籌資決策，職工無法協助單位找到合理的償還途徑，也缺乏具有專門職能的風險控制與管理部門，只能任由收支赤字不斷擴大。權責劃分不清晰、績效考核不合理與風控機制不完善導致成本重疊和管控失效，最終造成“資不抵債”。

（2）預算審批漏洞大，主要表現為預算撥付不嚴格、預算審批不規范和預算監管不到位。第一，預算撥付不嚴格。單位缺乏科學的預算制定方法，沒有嚴格執行事業單位預算制度，預算根據管理層的需要撥付，年初預算撥付大多未能落實到位。第二，預算審批不規范。單位越權和跨職責審批現象嚴重，報銷審批以人情為主，許多程序未按規定要求審批，“隨意報銷”多。第三，預算監管不到位。單位預算、資產、采購、合同等控制普遍低效，決算審核和經濟責任監管弱，缺少必要的質量監督復核。預算審批的漏洞會引發舞弊，造成單位內部成本虛增和資源浪費，最終造成“資不抵債”。

（3）采購管理成本高，主要表現為采購施工成本高和管理模式較復雜。第一，采購施工成本高。近年來，公路大修頻率增加，平均造價、養護費、修理費等持續走高，造成公路材料采購價格和建筑施工成本虛增，加重了單位的采購負擔，但公路通行費卻沒有隨之上漲，導致單位收支進一步失衡。第二，管理模式較復雜。現今我國收費公路多采用“一路一公司”獨立管理的模式，H省公路管理局因為所轄地區地勢復雜，擁有干線較多，無法進行統一管理，故按照地域人為地將高速公路網分割至不同站點，交由不同分局和主體進行管理。這種落后于時代的管理模式引發成本重疊，增加不必要的成本支出，與較高的采購施工成本一同增加了單位的財政負擔，最終導致“資不抵債”。

（4）會計核算錯漏多，主要表現為會計系統不健全，核算范圍不正確和計量方法不科學。第一，會計系統不健全。H省公路管理局因技術落后，很多做賬流程仍然停留在手工階段，無法建立起統管全局的會計信息系統，這降低了單位的運營效率，增加了很多不必要的成本支出，也給管理層提供了舞弊空間。第二，核算范圍不正確。出于簡化核算的需求，H省公路管理局將所轄公路占用的土地資源、路基、路面、隧道照明和通風系統、公路行道樹，一起確認為公共基礎設施，而不考慮公路行道樹作為生物資產和土地資源作為無形資產的特殊性，也未考慮隧道照明和通風系統的所有權是否歸屬于管理局、是否應作為管理局資產、資產的價值是否滿足固定資產的核算標準，違背了會計準則的“實質重于形式”原則。第三，計量方法不科學。H省公路管理局將所有資產都以歷史成本計量，對管養的線路等資產未設置明細科目，也未按照要求計提折舊和減值，無法反映其凈值。會計系統的不健全、核算范圍的不正確和計量方法不科學，會拉低單位整體的運營效率，給管理層提供了舞弊操縱成本的空間，引起企業成本虛增和不必要的資源浪費，最終導致“資不抵債”。

（5）審計監督機制弱，主要表現為監管機制不完善、信息披露不規范和資產保管欠監督。第一，監管機制不完善。H省公路管理局對領導干部以“自查”為主，往往在領導干部離任時才主動進行經濟責任審計；內部監督范圍狹窄，缺乏對內部控制、環節缺陷、舞弊情況等的監督評價。同時，公眾監督、媒體監督效力弱，缺乏有效的外部監督機制。第二，信息披露不規范。目前H省公路管理局仍按照政府會計準則，使用資金平衡表披露信息。與企業所用的資產負債表相比，資金平衡表可讀性不強，未能科學明晰地反映單位的財務狀況，導致信息披露不規范。第三，資產保管欠監督。單位未構建嚴格的資產保管制度，拖延資產盤點、侵占公共資產的現象時有發生。監管制度的不完善、信息披露的不規范和資產保管不科學監督，均會增加管理層的舞弊空間，導致資源浪費和“資不抵債”。

（6）信息溝通不及時，主要表現為信息技術欠發達、部門之間溝通難和反饋機制不完善。第一，信息技術欠發達。H省公路管理局信息化程度較低，管理層和職工對信息化的認知及掌握均不足，無法建立起統管全局的信息共享平臺，降低了信息獲取的效率。第二，部門之間溝通難。由于信息技術欠發達，部門之間信息溝通不暢，存在較多的“業務壁壘”和“數據煙囪”，員工大局意識薄弱，“推諉扯皮”現象嚴重，管理層無法從總體上有效統籌各部門形成合力。第三，反饋機制不完善。H省公路管理局缺乏有效的監督反饋機制，各部門運行情況無法反映至管理層，管理層也無法通過監督反饋監控單位的實時運行，尤其是現金流的運行。信息溝通的不及時會降低單位的運行效率，在導致“資不抵債”的同時，妨礙單位的長期發展。

綜上，H省公路管理局的“資不抵債”并非單一原因形成，而是“籌資、投資、運營”三方面共同作用的結果。因此，要解決H省公路管理局“資不抵債”的問題，就要從“籌資、投資、運營”三方面共同采取措施。

四、對策建議

如前所述，H省公路管理局的“籌資、投資、運營”均存在問題，表現為籌資決策失誤導致的財務負擔過重，投資渠道狹窄導致的資金盤活失效和運營流程不當導致的經營成本重疊。因此，單位需要從“籌資、投資、運營”三方面共同采取措施，全面地解決“資不抵債”的問題。

（一）制定科學的籌資決策，減輕財務負擔

要從根源上解決H省公路管理局“資不抵債”的問題，就需要制定科學的籌資決策，避免使用銀團貸款等高利息方式籌資。管理層要根據單位的財務狀況和償債能力，選擇符合單位實際狀況的，例如發行政府債券、政府購買服務、政府采購工程等籌資方式，從根源上杜絕“資不抵債”。

籌資決策不科學也反映出H省公路管理局的體制架構存在問題。H省公路管理局為改制而成，“家長制”思維烙印明顯。“家長制”思維是將決策權歸于一把手，讓一把手統管全局，這樣雖可以提高運營效率，但易使單位運行過度依賴個人素質，容易導致決策失誤，采用銀團貸款方式融資就是“家長制”下決策失誤的體現。同時，現代社會職工之間更強調個性，追求“自我實現”，這一切都要求組織采用更靈活的架構。在此背景下，H省公路管理局仍沿用陳舊的“家長制”，必然會因過分強調服從而無法發揮新進職工的個性和專業技能，最終因決策失誤而“資不抵債”。

因此，除了采用科學的籌資方式外，H省公路管理局還應當改進體制，使體制架構滿足職工“自我實現”的需要。例如，可以使用矩陣制等新型組織架構完善現有的體制架構，運用新體制發揮人才專長，幫助實現單位籌資的科學化；再運用技能考核等招聘機制引入專業人才，利用團隊建設提高人才的歸屬感；在改進體制與留住人才的基礎上，利用人才專長幫助開辟有效的籌資渠道，從人才保障的根本層面化解籌資方式不科學的問題。

（二）開辟有效的投資渠道，擴大資金來源

造成H省公路管理局“資不抵債”的另一原因是缺少有效的投資渠道。因此，H省公路管理局應當選取科學合理的投資方式，努力開辟投資渠道，增強“輸血”能力，盡力盤活單位資金，形成源源不斷的現金流，幫助單位進行還款。而單位投資渠道狹窄的根源是管理層對投資活動的不重視和職工缺乏專門的投資技能，這就需要單位從組織文化和人才制度兩方面采取措施。

本文進一步調查投資問題，發現除了H省地處偏遠、資本市場欠發達外，缺少強有力的組織文化支撐和完善的技能培訓機制也是H省公路管理局投資渠道狹窄的重要原因。一方面，在組織文化上，H省公路管理局雖重視“廉政建設、質量監督、清廉公路”等，卻并不重視組織文化建設。整個單位缺少強有力的文化支撐，職工缺乏認知新概念、學習新技能、領悟新方法的動力與熱情，尤其是開辟投資渠道，盤活現有資金，幫助實現單位長期可持續發展的熱情。同時，職工對投資的認知仍停留在“購房買地”等傳統層面，缺乏學習新概念和新技術的動力，對金融投資、價值投資等投資新概念和新技術認知不足。另一方面，在技能培訓上，單位雖將正式編制的人事招聘納入全市事業單位公開招聘考試體系，但職工培訓多采用“以老帶新、口耳相傳”的模式，缺乏正規的、針對新概念和新技術，尤其是專業投融資技能的培訓，也缺少招聘專門的金融、投資類人才。這就導致單位缺少專業人才和專有技術來開辟投資渠道，也是導致單位“資不抵債”的重要原因。

因此，除了開辟有效的投資渠道外，單位還需要加強組織文化建設和專業技能培訓。一方面，H省公路管理局需要建設強有力的組織文化，提升整個單位學習新技術、新概念的熱情，尤其是投融資類新概念的熱情。單位可以定期開展投融資、金融風險、財務管理等新知識和新技術的培訓，營造“學習型”的工作氛圍，激發員工學習新技術和提升自我的積極性，使員工積極運用新技術幫助單位開辟投資渠道。另一方面，單位需要定期組織培訓，提高員工對新技術、新知識的認知，使員工學習掌握更多的投融資技能。此外，單位還可以通過團隊建設等活動提高員工的歸屬感，培養員工從長期、全局的角度幫助單位解決投融資問題。

（三）建立健全的運營流程，控制運營成本

運營流程不健全導致的成本重疊是H省公路管理局“資不抵債”的主要原因。單位需要從職能設置、預算審批、采購管理、會計核算、審計監督和信息溝通等具體運營流程層面共同采取措施。

1.職能設置層面

（1）明晰權責劃分，將財務與審計、管理與監督職能分開設置，避免因不相容職務不分離導致舞弊。（2）參照企業單位建立有效的績效考核制度，將員工績效與業績掛鉤，提升員工的奮斗動力。（3）加強風險管理，變事后應對為事前預防，幫助員工樹立從總體上應對風險和處理風險的意識，提高單位整體的風險導向意識和風險應對能力。同時，將風險管理部門從安全質量監督科獨立出來，實現部門權責的分離和專門化，完善風險應對與防范機制。

2.預算審批層面

（1）制定科學的預算方法，嚴格執行事業單位會計制度，避免隨意撥付。（2）健全預算審批制度，避免因“人情”和舞弊產生漏洞。（3）加強預算監管，尤其是對預算、資產、采購、合同等低效缺位預算的監管，落實預算審查，避免單位因預算審批不科學造成“資不抵債”。

3.采購管理層面

（1）做好市場調查，精細化采購流程，盡量選用物美價廉的原材料，避免因采購舞弊造成資源浪費。同時，控制施工成本，加強對公路工程的監管。（2）簡化公路管理模式，采取統一收費的現代化公路管理模式，避免因公路管理繁瑣重疊造成成本虛增。

4.會計核算層面

（1）建立覆蓋全局的會計信息系統，提高會計核算的效率。（2）采用正確的計量方法，根據公路行道樹、路面、隧道照明和通風系統的經濟實質進行科學計量，避免資產價值計量失誤。（3）完善資產的折舊和減值等會計政策，使相關會計政策能反映資產的真實價值，避免虛增開發成本。

5.審計監督層面

（1）建立有效的內外部監督管理體系，加強經濟責任審計和其他專項審計，避免因監督體系不完善造成單位運行失效。（2）參照企業會計制度，改資金平衡表為資產負債表，規范信息披露。（3）完善資產保管制度，加強資產管理，避免拖延資產盤點、侵占公共資產等行為。

6.信息溝通層面

（1）加強信息技術建設，構建覆蓋全單位的信息共享平臺，以信息技術提升運行效率。（2）通過信息共享平臺培養管理層掌控全局的意識，加強不同部門的溝通交流，促進“業財融合”，避免各部門之間因溝通不暢形成“數據煙囪”。（3）運用信息化技術提高整個單位的反饋運營效率，加強對運營流程，尤其是資金運營的監督反饋。

五、結語

H省公路管理局承擔著本省公路養護的重要職責，然而卻出現“資不抵債”，這也是公路事業單位面臨的共同問題。因此，本文從財務管理的主要活動“籌資、投資、運營”出發，分析H省公路管理局“資不抵債”的成因，發現其“資不抵債”的原因是籌資方式不科學、投資渠道不通暢和運營流程不健全，具體表現為銀團貸款負擔重、投資渠道效率低、職能設置不合理、預算審批漏洞大、采購管理成本高、會計核算錯漏多、審計監督機制弱和信息溝通不及時。為此，單位應當從“籌資、投資、運營”三方面共同采取措施，做到以下幾點：第一，選擇科學的籌資方式，減輕財務負擔；第二，開辟有效的投資渠道，擴大資金來源；第三，建立健全的運營流程，控制運行成本。本文的研究在一定程度上有利于解決H省公路管理局“資不抵債”的問題，并且對解決公路事業單位的“資不抵債”問題，完善公路事業單位財務管理制度乃至提升整個公路行業的運營成效，都具有重要的借鑒意義。

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