國外相對貧困治理實踐對我國的啟示

摘要：貧困問題是阻礙中國社會發(fā)展的重要因素，在鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅兩大戰(zhàn)略基礎上緩解相對貧困已經成為新時代貧困治理問題的核心，也是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在訴求。當下中國的貧困治理問題已經由絕對貧困問題轉向相對貧困問題，持續(xù)推進相對貧困治理體系與治理能力現(xiàn)代化顯得尤為重要。通過引入國外的相對貧困治理實踐，使其與中國的開發(fā)式扶貧進行比較，探尋國外相對貧困治理經驗及可行性，對我國相對貧困治理實踐具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

關鍵詞：相對貧困；貧困治理；長效機制

在脫貧攻堅過程中，“可持續(xù)脫貧”“培育可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)”理論提出因地制宜地發(fā)展有效路子，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下相對貧困治理工作提供了戰(zhàn)略的目標導向[1]。我國相對貧困治理進程跟國外相比還缺乏經驗積累，長效機制的構建需要借鑒國外的治理經驗，避免出現(xiàn)相關共性問題，從而推動我國反貧困實踐進程。

一、中國相對貧困的研究現(xiàn)狀

隨著對相對貧困研究的不斷深入，我國學者在反貧困實踐中逐漸擺脫了國外傳統(tǒng)的研究方法。在分布上，相對貧困問題從農村延伸到城市，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)交織的分散式狀態(tài)[2]。相對貧困不僅僅體現(xiàn)在經濟貧困上，它重點關注的是區(qū)域差異、社會結構、精神文化等多種因素對貧困人口的影響[3]。從過程論的角度看，相對貧困治理就是一個“發(fā)現(xiàn)差異—縮小差異—再發(fā)現(xiàn)差異”的循環(huán)過程，其實質就是追求差異化公平的過程[4]。在中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，相對貧困是發(fā)展型貧困，但仍缺乏統(tǒng)一明確的衡量標準體系，在消除絕對貧困過程中缺乏與緩解相對貧困銜接問題的研究，對邊緣群體重視程度不夠，人文關懷方面缺乏針對性措施。

相對貧困的多元化特點也決定了相對貧困治理中要具有針對性。在我國的反貧困實踐中呈現(xiàn)出相對貧困人口基數(shù)大、貧困維度范圍廣、致貧風險高等特點。我國相對貧困包含的貧困人口比我國絕對貧困的人口數(shù)量和比例都大得多，在絕對貧困治理中，對貧困的致因歸納廣泛，相對貧困與絕對貧困的治理具有重合性特點，在相對貧困治理中其他維度治理的任務繁重，要特別注重多維度貧困的治理。導致相對貧困的因素主要包括制度、人力資本、貧困文化和環(huán)境四個方面[5]。我國相對貧困治理是長期性的、需要持續(xù)進行的，而相對貧困的多元化導致其致貧風險也相應提高，治理難度加大。致貧風險多元且涉及范圍廣，對于相對貧困群體來說，致貧風險的客觀性與主觀性交互作用、經濟性與非經濟性相互影響、結構性和周期性交替構建，這些為相對貧困治理增加了更多挑戰(zhàn)。

二、英國相對貧困的反貧實踐

工業(yè)革命帶來的城市化問題，如住房緊張，環(huán)境惡化，公共健康威脅等使英國政府將關注點開始聚焦到民生問題上。20世紀40年代，英國建立了世界第一個福利國家實施的貧困救助政策，相對貧困理論率先在英國的反貧困治理中得到了實踐。20世紀70年代，英國工業(yè)化進程加快，隨著經濟、政治、社會、文化各方面綜合發(fā)展，英國的社會保障支出也大幅增漲，英國絕對貧困人口基數(shù)也得到了大規(guī)模消減。20世紀80年代，英國政府開始采納相對貧困理論，關注社會中出現(xiàn)的相對貧困問題。20世紀90年代，英國將相對貧困治理的關注重點集中在兒童這一弱勢群體上，將兒童作為家庭貧困狀態(tài)判斷的主要考察對象，給貧困家庭兒童發(fā)放兒童補貼。人口老齡化意味著人們勞動力的逐漸減退和消失，英國從14世紀起便開始把從社會征收的濟貧稅的大部分用來扶助老年貧困群體。在養(yǎng)老金的基礎上，英國還實施了團體年金政策，將養(yǎng)老金制度與個人行為規(guī)范更加緊密地聯(lián)系在一起。在21世紀后，英國將相對貧困治理理論在老齡人口中有了更進一步的實踐[6]。社會保障體系的完善和發(fā)展對緩解相對貧困治理有治標治本的意義，英國社會保障體系對中國社會福利制度的完善和發(fā)展具有不可或缺的借鑒意義。

三、美國相對貧困的反貧實踐

美國作為一個經濟發(fā)達國家，與其他大多數(shù)國家不同，它對低于特定年收入金額的貧困者實行兜底政策，因此，相對貧困在美國才是反貧困的治理重點。美國的扶貧政策受到傳統(tǒng)思想中社會等級、社會秩序維護和工作倫理思想的影響，對貧困問題的分析角度也逐漸從個體差異角度轉變?yōu)閷ι鐣Y構、政治、經濟體制等各方面的分析[7]。美國相對貧困線的劃分也與世界上其他國家做法不同，不是將全體居民收入的中位數(shù)占比進行測定，而是通過對全體家庭居民收入進行順序排列，在絕對收入的基礎上選取中位數(shù)或眾數(shù)相對固定的比例數(shù)值，再結合家庭結構類型與收入分布特征對每個家庭進行不同的數(shù)值調整。

在20世紀30年代至60年代之間，美國相對貧困人口大規(guī)模下降，近1500萬人脫貧，且全體居民收入的貧困率下降了12.3個百分點。在20世紀80年代和90年代，因美國經濟滯脹、政府助貧資金開支削減，福利支出大幅下降導致美國的貧困問題在這個時期出現(xiàn)反彈。在此背景下，美國對社會救助政策進行了調整，加入了靠現(xiàn)金援助維持正常收入的補充，保障收入計劃與貧困家庭臨時受助計劃。克林頓時期這一做法的目的是為了激勵勞動者就業(yè)，用現(xiàn)金福利直接瞄準就業(yè)問題，使貧困得到了緩解。美國農村相對貧困治理重點主要集中在三個方面：一是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，解決城鄉(xiāng)信息不對稱的問題，縮小公共服務之間的差距。二是通過間接干預，增加農民收入，優(yōu)化配置扶貧資源。三是發(fā)揮金融扶貧功能，認識到金融在相對貧困中的作用[8]。美國建立了多維度的相對貧困指標體系，以此來確保評估的全面和準確。我國可以借鑒美國的相對貧困標準，結合國內實際情況，設計出符合我國國情的相對貧困界定標準，這對促進相對貧困群體的精準識別與評估具有重要作用。

四、日本相對貧困的反貧實踐

在第二次世界大戰(zhàn)中， 日本經濟受到重創(chuàng)，貧困問題明顯。20世紀50年代到70年代，農業(yè)就業(yè)人數(shù)減少，農業(yè)人口大幅度縮減，區(qū)域貧困現(xiàn)象突出，農村地區(qū)貧困率較高。20世紀中后期，金融危機導致失業(yè)率較高，失業(yè)導致貧困問題極其嚴重。20世紀90年代后， 日本國內經濟滯脹，導致社會貧富兩極分化，相對貧困占據(jù)社會主導地位，單身婦女貧困率較高，貧困代際相傳現(xiàn)象愈加突出。

日本在農業(yè)、就業(yè)鼓勵、社會保障與貧困地區(qū)開發(fā)、失業(yè)救濟等多個方面實施了反貧困舉措，并取得了顯著成效[9]。在農業(yè)方面，出臺了《農業(yè)基本法》和《農促法》，大力支持農民個人及公司發(fā)展新型農業(yè)經營體，擴大農業(yè)生產規(guī)模，增加收益。1970年， 日本又頒發(fā)了《農地法》鼓勵土地流轉和租賃。1980年， 出臺了《農地利用增進法》推動土地流轉，后續(xù)又完善了農業(yè)保險制度，促進農業(yè)生產有序運行，大力發(fā)展精準農業(yè)，保護環(huán)境，提高農業(yè)經濟效益。在就業(yè)方面，根據(jù)日本女人比男人貧困的國情，強力實施就業(yè)幫扶政策。2006年修訂了《男女雇傭機會均等法》，大力消除社會性別不公現(xiàn)象，促進女性就業(yè)。在社會保障方面，1941年實施勞動者年金保險法，20世紀70年代至80年代普及公共年金，對國民實行差別保障，不斷完善社會保障體系和機制。 日本的養(yǎng)老保險體系主要包括三大層：第一層是國民年金，為社會提供最基礎的養(yǎng)老保障；第二層根據(jù)不同的就業(yè)類型實施不同的養(yǎng)老保障；第三層是企業(yè)年金和公務員加算的共濟年金。除此之外， 日本還大力完善養(yǎng)老保險制度，提高對貧困家庭學生的資助，為失業(yè)人員提供勞動保障和收入保障。

五、國外相對貧困治理實踐對我國的啟示

在國外相對貧困治理的實踐經驗總結中發(fā)現(xiàn)我國相對貧困治理存在很多不足，可持續(xù)脫貧并非僅包含收入的一維概念，而是綜合復雜的多維模式和要經歷從低級到高級不斷融合的發(fā)展階段。我國相對貧困治理目前只以收入作為重點研究對象，受社會經濟發(fā)展狀況的影響而處于低級階段，但隨著2020年后絕對貧困的消除，相對貧困治理將在多維領域進一步發(fā)揮其減貧功能。我國相對貧困治理要著重借鑒英國完善的社會保障體系、美國相對貧困標準的劃分以及日本在應對老齡化和農業(yè)方面的實踐，運用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢完善家庭、社會、經濟、文化等多方面的資料為相對貧困治理提供數(shù)據(jù)基礎，同時也要汲取國外教訓，警惕“社會懶人”和“福利依賴”，注重勞動者能力的培養(yǎng)。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對相對貧困治理進行更加深入的探索，可以在借鑒國外相對貧困治理實踐經驗的基礎上，通過梳理其先進經驗帶來一些啟示，這對我國建立更加高質量的減貧長效機制具有重要作用。

第一，轉變認知觀念。隨著絕對貧困問題轉型成相對貧困問題，反貧困問題也將轉型成社會資源配置不均、社會權利缺失、社會機會被剝奪等潛在的社會政治性問題。要大力將相對貧困群體對社會公平觀的心理認知引導納入相對貧困治理的常態(tài)考量之中，以最大限度實現(xiàn)效率與公平，拔掉貧困文化之根，防止心理貧困和精神貧困的發(fā)生，在社會各層面的作用下引導相對貧困群體對相對貧困治理的全面透徹理解，為相對貧困治理長效機制的建立打下群眾意識基礎。

第二，加強倫理關懷。社會排斥的存在使相對貧困人口因公共資源分配不公、不均而導致個人機會和能力的缺失，從而被排斥在社會發(fā)展成果共享的主流之外，這在一定程度上意味著分配體系正義的失衡。相對貧困治理過程中加強對人的關注，堅持以人為本，提高相對貧困群體的發(fā)展水平，給予真正現(xiàn)實性的倫理關懷。增強弱勢群體對倫理關懷的心理信心，關懷行為主體要將義務性、臨時性的關懷轉化成自覺性、長期性的關懷，將對弱勢群體的倫理關懷納入相對貧困治理的常態(tài)化之中。

第三，完善社會保障制度。從國外反貧困實踐經驗來看，進一步改革社會保障體系，切實提高社會保障對貧困人口的救助作用，建立行之有效的社會保障制度是非常重要的。重視對弱勢群體相關權利的維護，做好困難群體的相關需求調查，針對不同需求設計或增加貧困群體的福利，精準服務，讓扶貧措施惠及貧困群體，發(fā)揮社會各項保障制度對相關群體的救助作用。在完善社會制度方面，可以借鑒國外分類救助的工作福利制度，完善低保和社會保障救助制度，促進經濟和社會協(xié)調發(fā)展。

第四，制定相對貧困治理戰(zhàn)略。2020年后貧困治理模式的轉型要求相對貧困的治理戰(zhàn)略也要與時俱進，改變過去長期執(zhí)行的扶貧戰(zhàn)略，向“防助結合、以防為主”的新減貧治理戰(zhàn)略轉變，將可持續(xù)性作為根本抓手引入相對貧困治理的實踐中，將收入分配、公共服務均等化問題和社會機會、社會資源保障作為考核貧困治理績效的重要衡量內容和指標。以共同富裕為目標，以經濟能力為核心變量，形成根據(jù)不同勞動能力群體的分層銜接治理策略，構建增能型治理、賦權型治理、兜底型治理和銜接型治理的四維相對貧困治理模式。

第五，構建相對貧困治理長效機制。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要大力推進相對貧困治理與防止返貧機制相結合，要在相對貧困治理客觀需要的基礎上總結我國扶貧開發(fā)的歷史實踐經驗，加快建立和完善符合我國國情的相對貧困治理法侓法規(guī)。同時，要制定出相對貧困治理需要遵守的基本原則和總體思路，明確治理主體及其法定職責、主要任務、方法途徑，完善相應的保障機制、監(jiān)督責任機制及考核獎懲機制，構建相對貧困治理長效機制。

結語

本文對相對貧困治理進行了更加深入的探索，在國外相對貧困治理經驗的借鑒上結合中國反貧實踐進行了對比和可行性分析。國外學者對相對貧困的研究側重于從縱向上隨著歷史的演進不斷完善和發(fā)展，由于國情不同，針對相對貧困的治理也不盡相同，但總體方向是一致的。在我國脫貧攻堅戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，貧困的轉型使相對貧困問題更加凸顯，但是相對貧困治理無法與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略相割裂。相對貧困治理是一個長期性、常態(tài)化、持續(xù)性的工作，要調動社會多元主體力量，形成解決相對貧困問題的社會力量，構建相對貧困的長效治理機制，走符合中國特色的相對貧困治理之路。

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作者簡介：丁會艷（1998-），女，河南安陽人，碩士在讀，研究方向：社區(qū)治理。

（責任編輯 董國珍）