地下管線工程檔案管理現(xiàn)狀研究

吳誤

摘要：隨著社會經濟的迅速發(fā)展，各城市對地下管線工程檔案的管理工作要求也隨之提高。但是相對于建筑及其他行業(yè)的檔案管理，各城市對地下管線工程檔案管理工作的重視還不夠。該文以北京市地下管線工程檔案管理工作為例，闡述了當前地下管線工程檔案管理中存在的問題，同時從法制建設、信息化管理、擴大普查范圍以及提高歸檔率等方面進行思考并提出相應建議，以期為今后地下管線工程檔案的管理和研究工作提供參考。

關鍵詞：檔案管理 地下管線 工程檔案

近年來，城市市政基礎設施建設飛速發(fā)展，地下管線工程數(shù)量、種類也越來越多，涵蓋新建、改建、擴建各類管線工程，因此產生了大量的地下管線工程檔案。它們是城市建設及管理的真實記錄，是城市運行的“血脈”和“生命線”，在城市運行管理中扮演著至關重要的角色。這里所謂的地下管線工程檔案是指地下管線工程項目在立項審批、勘察設計、生產準備、施工、監(jiān)理、驗收等工程建設及工程管理過程中形成并應歸檔保存的文字、表格、聲像、圖紙等各種載體的資料。隨著城市功能不斷增加，地下管線工程檔案管理工作的內容變得愈加復雜，管理難度也在日益增大。只有做到真正意義上的加強地下管線工程檔案管理，實現(xiàn)地下管線資料的動態(tài)更新，才可以適應城市發(fā)展趨勢，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力。

一、地下管線工程檔案管理的重要性

（一）地下管線工程檔案體現(xiàn)著城市的整體管理水平

地下管線工程檔案是城市地下管線管理的基礎和核心，其完整性和準確性直接制約著城市精細化管理水平。地下管線工程檔案本身來源于城市的建設與發(fā)展過程中，是城市管理的“概括總結”，同時也是城市管理的“風向標”與“防火墻”。更好地加強地下管線工程檔案的管理，可以為城市未來發(fā)展出謀劃策；全面掌握地下管線現(xiàn)狀情況，可以為城市的規(guī)劃決策、建設施工、運行管理提供科學輔助，推動城市整體管理水平不斷提高。

（二）地下管線工程檔案是進行施工建設的重要信息保障

地下管線工程檔案提供的地下管線方面的精準、具體的信息能夠保證施工質量。基于此，每個市政管線工程建設相關部門在開工前都應掌握其區(qū)域地下管線的信息情況，包括管線走向、位置等信息，從而避免管線遭到破壞的事故發(fā)生，減少施工決策失誤。北京曾有新聞報道同日內接連發(fā)生兩起施工外力破壞燃氣地下管線事故，導致燃氣管線被破壞，造成燃氣泄漏，給民眾生活帶來極大不便。究其原因，皆為施工單位在未查明地下管線工程檔案信息的情況下進行挖掘導致的。

（三）地下管線工程檔案為城市應急處理提供數(shù)據(jù)支撐

突發(fā)公共事件往往會給廣大人民群眾造成人身危害及財產損失，隨著各省市不斷地推進城鎮(zhèn)化進程，城市中突發(fā)災難、社會安全事件等愈發(fā)凸顯，這便給政府和應急管理部門帶來了不小的考驗并提出了更高的要求。其中由于市政管線的復雜性與多樣性，其成為公共事件的“頻發(fā)之地”。因此，地下管線工程檔案信息的管理就成為城市應急處理與設施維護工作的很重要的一部分內容。每當?shù)叵鹿芫€事故發(fā)生后，各部門需要第一時間立即啟動應急機制，通過地下管線工程檔案信息對事故進行精準搶修與設備維護。所以，只有真正管理好地下管線工程檔案，加強信息統(tǒng)籌，才可以為城市日常工程建設、安全維護、應急指揮工作，提供數(shù)據(jù)支撐與資料依據(jù)，提高決策效率，實施科學治理。

二、當前地下管線工程檔案管理中尚存在的問題

（一）法規(guī)制度不夠健全

目前，國家層面專門針對地下管線方面的法規(guī)主要是2005年發(fā)布的《城市地下管線工程檔案管理辦法》（建設部令136號）。盡管該管理辦法對地下管線工程檔案的管理起到了一定的指導作用，但不同城市之間因機構設置不一、發(fā)展程度各異，地下管線工程檔案管理存在一定差異。此外，由于相關法律法規(guī)位階較低、貫徹落實不充分等原因，導致該管理辦法發(fā)揮作用有限，實施效果不及預期。與此同時，因為缺乏有效的法規(guī)落實與行政制約，導致現(xiàn)階段不按規(guī)定移交地下管線工程檔案的參建單位未能受到應有的處罰。各地急需進一步的立法、立規(guī)以規(guī)范城市地下管線工程檔案的管理工作。

（二）檔案信息化管理尚未能普及

隨著檔案信息化的發(fā)展，以及《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出的檔案管理數(shù)字化、智能化的要求，當前全國大部分地區(qū)城市城建檔案館已經建立了城建檔案管理系統(tǒng)，對館藏的地下管線工程檔案進行信息化管理，但是多數(shù)僅實現(xiàn)了案卷級目錄以及文件級目錄的信息化管理，真正能夠完全實現(xiàn)檔案信息化管理的很少。北京市同樣存在此類情況，地下管線工程檔案的載體形式主要為紙質檔案，利用不方便，而且重復利用還會對原件造成損毀，最終導致信息共享困難。另外，現(xiàn)有的竣工檔案存在著質量參差不齊的情況，導致規(guī)劃部門在設計和審批過程中只能依靠實地管線測繪圖紙開展工作，無法發(fā)揮地下管線工程檔案的重要利用價值。

（三）底數(shù)不清，部分地下空間工程檔案資料缺失

以北京市為例，雖然北京市城六區(qū)及各郊區(qū)已分別進行了管線信息普查工作，但目前僅局限于各市政道路管線，并未能做到普查信息的全覆蓋，如小區(qū)、學校、工廠、軌道交通等一系列地下空間皆存在著底數(shù)不清的問題。尤其一些沒有物業(yè)統(tǒng)一管理的老舊小區(qū)，事故頻發(fā)，隱患較大。就北京市而言，市政道路上的地下管線工程檔案已初步形成完整的移交流程，但各住宅小區(qū)內的地下管線資料并未能集中歸檔保管，除去隨建筑建設工程檔案移交城建檔案館的一套室外工程竣工圖外，其余地下管線資料并未實現(xiàn)整合管理，導致地下管線的更新和維護存在相當大的困難。

（四）多頭管理，權屬關系冗雜

城市地下管線工程檔案的管理不僅關系水務、燃氣、電力電信、廣播電視等多個權屬機構，還涉及城管、規(guī)劃、建設、城建檔案館等多個政府部門。管理工作涉及機構廣泛卻并無一個專門綜合協(xié)調監(jiān)管的部門，造成檔案行政管理機構與地方城建檔案館無法對地下管線檔案進行規(guī)范統(tǒng)一管理。據(jù)北京市城市管理委員會統(tǒng)計，北京市地下管線總長度約18萬千米，數(shù)據(jù)信息分屬于多個管線權屬部門管理，還有眾多管線尚未明確權屬。按照現(xiàn)有地方標準規(guī)定，目前投資單位、建設單位、管理單位、運營單位、各施工單位都有保存地下管線工程建設檔案的義務，且內容重疊性較高。此外，管線權屬單位也是各自為政，缺乏統(tǒng)一的管理，這進一步加大了各單位的管理難度和成本。同時，像北京市自來水集團、燃氣集團這種管線權屬公司都會有各自的工程檔案管理機制，雖然它們有著自己的內部系統(tǒng)建設，但是相互之間有時會存在標準不一、水平不一、互通困難的問題。

（五）歸檔率低，參建各方對檔案重視程度有待提高

在市政管線工程建設過程中，工程建設耗時長，涉及環(huán)節(jié)較多，工程資料的完整記錄就成為保證工程質量的重要參考點。然而在建設過程中各參建單位多數(shù)會將重心放在工程進度和質量上，存在著工程資料的形成和施工進度不同步的現(xiàn)象，這不僅影響了歸檔率，還影響了后續(xù)的工程檔案驗收與移交的進度。此外，由于各類管線工程多存在前期手續(xù)不齊全、檔案收集不完整、權屬單位等各方人員缺乏檔案移交意識等現(xiàn)象，造成了竣工后未能及時向城建檔案館移交檔案的問題，從而導致地下管線工程檔案歸檔率低，以及資料缺失、不完整的情況。

三、做好地下管線工程檔案管理的對策和建議

（一）加強法制建設，使地下管線工程檔案管理有法可依

隨著地下管線工程檔案管理中各種問題凸顯，地下管線工程檔案的法制化和規(guī)范化建設勢在必行。為了更好地推動地下管線工程檔案管理法規(guī)建設工作的開展，各地應盡快確立地下管線的管理體系和執(zhí)法主體，進一步明確地下管線竣工測量匯交工作與報送城建檔案機構進行檔案驗收等規(guī)定，真正做到依法治檔。當前，我國各城市對地下管線的重視程度也在不斷提高，已有長沙市、青島市等地出臺了各自的城市地下管線管理條例，其中管線檔案和信息的管理工作作為獨立章節(jié)來撰寫用以指導地下管線工程檔案工作的開展，值得其他城市學習。

（二）實現(xiàn)地下管線工程檔案信息化管理，建立長效動態(tài)更新機制

地下管線工程檔案接收的主要目的在于更好地適應社會的發(fā)展需要，服務于社會，為下一階段的城市建設提供必要的數(shù)據(jù)信息。要達到這一目的就需要建立起專業(yè)的地下管線工程檔案信息共享應用系統(tǒng)，實現(xiàn)管線定位查詢、管線統(tǒng)計等功能。同時城市建設是一個動態(tài)的過程，城市道路網和管線網不斷地新建改建，舊的管線不斷地被淘汰或更新，所以必須要對城市地下管線信息進行動態(tài)維護和更新，強化市政基礎設施建設流程，實現(xiàn)地下管線建設的立項、審批、施工、歸檔、更新、廢棄全生命周期管理，做到時用時新。實現(xiàn)地下管線工程檔案信息化管理，能達到“一個部門建設，多個部門應用”的效果，避免政府部門重復投資，保證政府投資效益最大化。

（三）擴大普查范圍，實現(xiàn)地下管線資料全覆蓋

管線普查數(shù)據(jù)可以精準地為城市建設提供地下管線準確位置，因此做好地下管線普查工作是地下管線檔案管理工作的關鍵。根據(jù)北京城市總體規(guī)劃要求，要建立地下市政管線數(shù)據(jù)實時測繪機制，建立全市地下空間數(shù)據(jù)庫，北京市2020年軌道交通里程提高到1000公里左右，2035年不低于2500公里。目前還不能完全統(tǒng)籌掌握地下軌道的準確位置，這也是下一步通過擴大普查范圍進行補充的地方（包括進行住宅小區(qū)的地下管線普查），做到地下全覆蓋并將管線普查資料按時交至市城建檔案館統(tǒng)一保存。

（四）確定地下管線綜合管理部門，完善統(tǒng)一管理體系

面對各權屬單位各自為政的情況，建議各城市成立專門的機構對地下管線規(guī)劃、設計、建設工作進行統(tǒng)籌，專門從事地下管線和地下空間的信息管理工作，整合專業(yè)管線單位信息，負責地下空間和管線法規(guī)方面的落實、制定與研究，組織開展地下管線普查和動態(tài)更新，強化地下管線工程資料歸檔機制等工作，做到地下管線工程的全周期監(jiān)督管理。一旦確立地下管線綜合管理部門，各單位對地下管線工程檔案的重視程度便會相應加強，就會進一步規(guī)范檔案的收集、開發(fā)、利用等工作。目前一些地下管線管理較好的城市，已經成立了相關的管理機構，以促進該行政區(qū)內地下管線工作的開展，為其他城市提供了寶貴的借鑒經驗。

（五）實施容缺接收機制，提高地下管線工程檔案歸檔率

針對地下管線工程項目存在著手續(xù)不齊全、檔案無法順利移交的情況，應積極探索建立容缺接收機制，實行告知承諾制，破解因欠缺手續(xù)檔案無法入館的問題。建議在地下管線工程檔案基本齊全完整的前提下，經過專業(yè)人員檢查評估的檔案可以進行容缺接收，以使地線管線工程檔案應入盡入，防止管線數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀脫節(jié)。針對地下管線工程項目，檔案人員應結合項目預期竣工時間合理安排檔案業(yè)務指導，主動與建設單位聯(lián)系，深入施工項目，做到全過程監(jiān)管，使檔案驗收、移交事項辦理依法合規(guī)、便民高效。以北京市為例，可以在北京市域內積極開展城建檔案普法宣傳活動，深入各工地及社區(qū)，增強建設單位與施工單位歸檔意識，提高對地下管線工程檔案的重視程度。加強參建各方檔案移交意識的同時，作為約束各單位的手段，誠信體系的建設隨著社會的發(fā)展順應而出。隨著北京市優(yōu)化營商環(huán)境改革和簡政放權的不斷深入推進，政府大力推進告知承諾制，通過告知承諾制縮短辦事時長，簡化辦事流程，節(jié)約行政服務成本。但當前工程建設行業(yè)信用懲戒體系仍不健全，違反承諾的單位或個人并未付出應有的代價。建議建立完善行業(yè)綜合信用平臺，建立對工程建設行業(yè)失信單位、人員的懲戒機制，細化懲戒規(guī)則，讓未履行承諾如期報送地下管線工程檔案的單位或個人受到應有的懲罰，以此倒逼地下管線工程檔案歸檔率的提高。

城市的發(fā)展與進步離不開市政基礎設施的建設與更新，加強地下管線工程檔案的管理有助于解決“馬路拉鏈”以及“空中蜘蛛網”等城市頑疾，為人民群眾帶來更優(yōu)質、更便捷、更高效的服務。對于地下管線工程檔案管理工作中所遇到的問題，需要相關工作者合力作為，切實地采取相應對策進行解決。只有我們充分給予重視，科學管理地下管線各類信息，才能讓地下管線工程檔案在城市未來發(fā)展中發(fā)揮重要作用，實現(xiàn)城市“生命線”的健康運轉。

參考文獻：

[1]中華人民共和國中央人民政府.國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見[EB/OL].（2014-06- 14）[2023- 02- 06].http：//www.gov.cn/zhengce/con？ tent/2014-06/14/content_8883.htm？trs=1.

[2]城市地下管線工程檔案管理辦法[EB/OL].（2023-01-04）[ 2023-02-06]. https ： // wenku.baidu.com/view/ 2857a82d2af90242a895e55f.html？fr=sogou.

[3]遲炳章.淺析管線普查后時代數(shù)據(jù)的管理[J].城建檔案，2016（5）：46-47.

[4]陰子芬.強化城市地下管線工程檔案收集和管理工作的幾點思考[J].城建檔案，2017（11）：30-32.

[5]呂向榮.營商環(huán)境改革下工程檔案驗收方式研究——以北京市為例[J].未來城市與運營，2022（3）：72-75.

作者單位：北京市城市建設檔案館