社會保障助力鄉村振興的功能發揮與政策調適

張夢迪　劉素姣

摘 要：社會保障政策與鄉村振興戰略在目標取向上具有一致性。社會保障政策的發展性功能在脫貧攻堅中已經得到了實踐檢驗，今后仍將在助推鄉村振興的過程中發揮獨特作用。目前農村社會面臨著人、財、物不足的三重困境，鄉村振興目標的實現有賴于社會保障這一政策路徑。應根據農村社會現實發展需求，擴大農村社會保障政策覆蓋面、提高農村社會保障能力、促進農村社會保障發展，促使社會保障政策在農村社會可持續發展中有效發揮其功能作用。

關鍵詞：社會保障政策；鄉村振興；農村

習近平總書記曾指出，沒有農業現代化，沒有農村繁榮富強，沒有農民安居樂業，國家現代化是不完整、不全面、不牢固的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持將社會保障政策融入鄉村建設和發展的全過程。鄉村振興目標的實現依賴于社會保障這一政策路徑既有合理性也有必然性。合理性在于社會保障政策與鄉村振興戰略在目標取向上的一致性，即增進人民福祉，降低貧富分化程度；必然性在于農村社會保障體系是實施鄉村振興戰略的穩定器，隨著我國在不同方面加大了公共服務的投入力度，社會保障對鄉村振興的積極效應更加顯現。完善與鄉村振興有效銜接的社會保障政策是全面推進鄉村振興與鄉村治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

一、社會保障助力鄉村振興的功能發揮

（一）經濟功能：推動農村相對貧困治理

社會保障政策能夠推動農村相對貧困治理，在更高層面上助力鄉村振興，承擔起“農民富”的歷史使命。在中國共產黨的帶領下，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，消除了絕對貧困。但部分農村地區還存在著脫貧質量不高、脫貧基礎不牢、易返貧等風險，且貧困內涵不斷延伸，貧困問題仍未退場。消除絕對貧困解決的是生存問題，強調單向度的物質貧困，而相對貧困具有多維性，消除相對貧困主要解決發展問題和共享問題。作為一種減貧政策工具，社會保障在推動農村相對貧困治理、促進共同富裕中發揮著重要的經濟功能。一是社會保險基金統籌可以縮小城鄉居民生活水平差距，使農村居民共享社會發展成果，為社會發展提供一個穩定的風險化解機制。二是社會救助的經濟補償效應可以免除國民的生存危機，使脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，防范返貧風險。提高貧困群體在教育、醫療、住房等方面的支付能力，降低因學致貧、因病致貧、因老致貧等問題發生的概率。三是社會福利制度能為農村“三留守”人員等困難群體提供津貼支持，充分保障農村弱勢群體的基本生存條件及發展權。

（二）社會功能：維護農村社會穩定

實施鄉村振興戰略以來，農村自身的脆弱性及其短板也在不斷凸顯。通過社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫等社會保障政策，能夠對居民基本生活需要、勞動力市場、社會穩定等產生正向作用。一方面，分散和抵御了社會風險，極大減緩了風險沖擊；另一方面，增強了農村居民的風險意識，在一定程度上起到濟貧和防貧雙重作用。同時，也間接地提高了農村社會治理水平，完善了鄉村治理機制。鄉村振興過程可視為鄉村風險的復雜性治理過程，而社會保障政策則在其中扮演著中介和工具的角色。由于缺乏人才、資本、技術、基礎設施等生產要素，農村內在優勢相對不足、資源稟賦條件較差，具有天然的脆弱性和較弱的抗逆力。社會保障政策是農村社會的穩定器，為鄉村振興奠定了良好的社會基礎，也有助于增強農村居民對國家政權的認同感。

（三）文化功能：培育農村文明鄉風

社會保障政策不僅在物質層面為人民的基本生活提供了保障，也在文化層面影響著鄉村的精神內核，為建設鄉村積累社會資本，助力鄉村振興。一是社會保障體現尊重和保障人權的理念，尤其是生存權和發展權；以促進人的全面發展為目標，關注“三留守”人員等弱勢群體的精神需求，提高農村居民的思想文化素質。二是社會保障堅持公平正義共享的核心價值理念，強化群眾的責任意識和互助意識，其價值整合功能維系著鄉村秩序，促進鄉村社會和諧穩定。三是社會保障順應人民對于美好生活的期待，在教育、醫療、住房、養老、育幼等方面意義匪淺，有利于形成孝老愛親、積極向上的文明鄉風。通過社會保障政策的實施實現社會道德水平的提高是社會保障的道德目標所在，也有利于形成“三治融合”的鄉村治理體系。

二、社會保障助力鄉村振興的現實困境

（一）農村社會保障政策仍需完善

社會保障政策的不盡完善影響了農村居民需求的最大化滿足，掣肘鄉村振興目標的實現。一方面，尚未健全新型職業農民政策扶持體系，新型職業農民處于社會支持的邊緣化狀態。另一方面，專門針對女性的福利制度不夠完善，重點針對失能老年人的長期照護保險尚未在農村普及。缺失與城鎮女性職工相同的生育保險項目，且生育醫療費用報銷比例低于城鎮女性職工。部分農村女性在社會權利和福利待遇方面存在著被排斥現象，無法享受生育津貼、產假補貼等待遇。后工業時代，女性在就業市場參與率的提高、人口老齡化、農村青壯年勞動力遷移的規模化等社會變化使得社會風險更多地針對婦女、老年人等弱勢群體，對弱勢群體的重點關注是有效實現鄉村社會治理、塑造文明鄉風的應然要求。

（二）農村社會保障能力有待提高

從我國高質量發展的目標來看，現行標準下的農村社會保障能力有限。一是養老保障能力有待提高。物質層面，農村養老金較低且漲幅有限，無法全面滿足老年人的生活需求。服務層面，農村養老服務基礎設施不足，智慧養老服務、醫養結合養老服務資源欠缺。二是新農合統籌層次較低，保障水平不高。一方面，農村醫療水平低下，優質醫療資源與高素質醫護人員較為匱乏；另一方面，就醫費用增長速度快于醫保報銷比例增長速度，自付費用提高，易出現“因病返貧”，影響鄉村振興目標的實現。三是低保制度發揮的作用有限，雖然隨著貧困治理轉型低保標準逐步提升，但可行能力匱乏群體的生活水平仍然不高。四是農村基礎設施建設不夠完善，信息化水平不高，政策實施效率受限。

（三）農村社會保障的前瞻性不夠

長期以來，我國農村社會保障傾向于事后干預，預防性保障措施不足。對于風險發生前的上游干預的重視程度不夠，在提高社會成員自身保障能力方面作用有限。從保障層次來看，基本保障水平仍有較大提升空間，補充保障發展乏力。養老保險制度不夠完善，政策激勵性不夠強。從參保待遇來看，居民選擇參保繳費的檔次越低，其財政補貼率越高，由此居民的參保繳費行為存在“逆向選擇”問題。對農村剩余勞動力的技能投入重視程度不夠，尚未將農村勞動力的培訓即積累人力資本的理念融入實踐，不能有效利用農村人力資源，造成人員流失困境。此外，農民由于保障意識薄弱、缺乏主動性、信息獲取滯后等在社會保障事業發展中處于邊緣狀態，主體作用難以有效發揮。

三、社會保障助力鄉村振興的政策調適

（一）擴大農村社會保障政策覆蓋面，激發鄉村振興活力

在鄉村振興戰略背景下，加強頂層設計是農村社會保障事業高質量、可持續發展的重中之重。健全覆蓋全民的社會保障體系是確保共同富裕道路上“一個都不掉隊”的基石。擴大政策覆蓋面的本質在于實現共享和發展雙重目標，保障社會脆弱群體生活條件的改善和社會保障制度的優化完善應在鄉村振興和共同富裕的道路上齊頭并進。首先，新型職業農民是鄉村振興的強大推動力，能夠有力帶動鄉村產業振興、人才振興。可以為新型職業農民提供參與城鎮職工社會保險的平等機會，采取津貼補助、稅費減免等措施，為發展現代農業培育專業型、技能型人才。其次，重視農村女性的特殊發展需求，建立普惠性生育津貼制度，通過完善生育保障制度更好地保障農村女性的權益。為農村女性提供就業培訓指導，針對貧困婦女開展就業救助，增加其生計策略選擇。最后，農村空巢老人、失能老人較多，其醫療護理費用支付能力較低，發展居家養老、互助養老等養老模式是普及長護險制度較好的過渡方式。

（二）提高農村社會保障能力，削弱鄉村振興阻力

提高農村社會保障能力是保證廣大農村家庭在遭遇各種不利情況時不至于危及家庭內部穩定，為鄉村振興提供良好的社會環境的應然要求。具體而言，一是重視農村養老問題。通過技能培訓、勞務補助、就業支持等激勵措施培育高層次養老護理人員，滿足老年人基本生活照料、醫療、保健、心理慰藉等需求。根據當地老齡人口結構、收入水平、地方價值觀等，發展特色社會化養老模式，推動養老產業發展。二是鼓勵醫保定點醫院為農村居民提供遠程診療服務。適當降低醫保起付線，減輕農村居民的支付壓力。三是采取傾向性的財政補貼措施，財政支出向經濟欠發達農村地區傾斜。一方面，適當提高低保標準和養老金水平，提高農村居民的抗逆力。同時，堅持低保的底線救助原則，通過福利松綁解決低保泛福利化困境，避免救助對象產生福利依賴。另一方面，加大居民養老保險繳費補貼，引導居民選擇較高檔次繳費。四是加強信息化基礎設施建設，建立健全信息公開和監督機制，確保受益對象的精確瞄準和政策實施的公平性。利用互聯網等技術工具做到信息動態更新，明確特惠性政策的過渡期限和退出機制，提高基層組織辦事效率。

（三）促進農村社會保障發展，增添鄉村振興動力

社會保障政策不僅要關注人的生存問題，還要關注人的發展問題。首先，強化主動預防理念，注重人力資本投資。一是將低保邊緣群體納入專項救助范圍和監測體系，降低其滑入低保戶行列的可能性。對于已認定低保人員，定期尋訪核查關懷，將物質扶貧與精神扶貧相結合。二是健全多層次社會保障體系，通過稅收優惠政策鼓勵農村中高收入人群參與商業保險，以獲得更加充分可靠的保障。三是將有勞動能力但無業的農民統一納入培訓制度體系，加強農村勞動力技能培訓機制建設，為農民提供發展個體能力的資源。其次，以縮小城鄉基本公共服務水平差距作為推進鄉村振興的突破口，促進農村教育質量、公共衛生、醫療水平、養老服務、就業服務等基本公共服務內容與城市銜接。最后，激發農村居民參與社會保障政策建設及志愿服務的積極性，助力實現社會保障精準發力和鄉村治理有效的雙重目標。此外，還可以建立完善的政策宣傳機制和需求反饋機制，突破信息壁壘，減少信息不對稱，實現政策信息有效傳達。

四、結語

黨的二十大報告指出，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。絕對貧困的消除和小康社會的建成已為我國積累了豐裕的物質財富，現階段我們比任何時候都更加接近共同富裕的目標。作為實現共同富裕重要制度安排的社會保障政策應堅持從生存型到發展型再到生活質量型保障的目標。鄉村振興是實現共同富裕不可或缺的一環，社會保障政策的有效實施影響著作為鄉村振興主體的人的發展和人力資本的積累。鄉村振興既是“做大蛋糕”亦是“分好蛋糕”的過程，實現廣大人民共享發展成果是通過社會保障振興鄉村、富裕農民的必然要求。

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[責任編輯：王芳玲]

作者簡介：張夢迪（1999—），女，河南郟縣人，碩士研究生，研究方向：社會保障。

通信作者：劉素姣（1977—），女，河南滑縣人，副教授，博士，研究方向：公共政策。