《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》的主要內容、實踐意義及相關問題探討

摘要：本文介紹了《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》（檔發字〔1997〕15號）的主要內容，分析了其主要特點和實踐意義，并對如何進一步修改和完善該部門規章提出了相關建議。

關鍵詞：檔案登記 項目檔案管理登記 國家重點建設項目 行政確認 部門規章

Abstract：This paper introduces the main con？ tents of the Measures for Archival Management and Registration of National Key Construction Proj？ ects （No. 15， 1997）， analyzes its main characteris？ tics and practical significance， and puts forward rele？ vant suggestions on how to further modify and per？ fect the regulations of this department.

Keywords：Registration of archives；Project ar？ chives management registration； National key con？ struction projects； Administrative confirmation；De？ partmental Regulations

1997年8月19日，國家檔案局、國家計委聯合發布了《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》（檔發字〔1997〕15號），并于發布之日起施行。國家重點建設項目是指納入國務院、省級、縣級以上人民政府審批計劃和重點管理的項目。這類項目往往具有項目投資大、涉及面廣、周期長，建成后對國民經濟和社會發展影響較大等特點。因此，國家檔案主管部門和國家發改委非常重視這類項目檔案管理的整體質量，以保證其在投入使用后的安全運行和有效管理。本文將在介紹《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》（以下簡稱《辦法》）主要內容的基礎上，進一步探討《辦法》的主要特點和實踐意義，并對一些相關問題提出改進性建議。

一、《辦法》的主要內容

《辦法》的內容結構包括正文8條和3個附表。

《辦法》的第一條明確了開展國家重點建設項目檔案管理登記的目的和主要法律法規依據。國家檔案主管部門開展重點建設項目檔案管理登記包括兩個主要目的，一是為了做好“國家重點建設項目檔案工作”，二是為了“確保重點建設項目檔案的完整、準確、系統和有效利用”。制定《辦法》的法律法規依據是《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）及有關法規。這里所說的“有關法規”，應指《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國審計法》等法律及《中華人民共和國檔案法實施辦法》《建筑工程文件歸檔范圍》《電子文件歸檔與電子檔案規范》等規范標準。

《辦法》的第二條明確了重點建設項目檔案的本質及其重要價值，規定了國家檔案主管部門建立國家重點建設項目檔案管理登記制度的工作目標和實施時間?！掇k法》揭示了國家重點建設項目檔案的本質是“重點建設項目的歷史記錄”，指出了建設項目檔案的重要價值在于：它是“項目投產后運行、維修、管理、改擴建和技改等工作的重要依據”。國內外無數項目檔案或稱“項目資料”管理的經驗表明，如果沒有完整、準確、系統的項目檔案作為支撐和保障條件，項目建成后常常會缺乏必要的、連續的檔案憑證和檔案內容數據和信息，不僅會給項目的投資主體、業主單位、建設單位及承擔項目建設工作的勘探、設計、施工、監理、驗收等相關方埋下“風險的禍根”和隱患，而且還會使項目投產后運行、維修、管理、改擴建和技改等工作無法正常進行。正是基于歷史的經驗教訓，國家檔案主管部門才會非常重視開展重點建設項目檔案的登記和監管工作，以實現有效促進國家重點建設項目檔案整體質量提升的目標。依據《辦法》的規定，從1997年開始，國家檔案局開始依法建立國家重點建設項目檔案管理的登記制度。

《辦法》的第三條明確規定了國家檔案主管部門組織開展重點建設項目檔案管理登記工作的組織工作職責和具體行動安排。主要內容包括：

（1）國家檔案主管部門的登記工作組織職責：每年轉發國家計委發布的國家重點建設項目名單并統一部署對國家重點建設項目檔案的登記工作；于每年12月底匯總國家重點建設項目檔案管理登記情況，并及時向全國公布；對未按規定進行登記的單位予以通報，并限期登記。

（2）各項目主管部門的檔案機構和項目所在地的省級檔案主管部門的登記工作組織職責：做好對本部門和本地區國家重點建設項目檔案管理登記工作的組織、指導和監督工作。

（3）國務院行業主管部門的檔案機構的登記工作組織職責：負責組織填寫新建、在建、收尾和竣工試生產的國家重點建設項目的“國家重點建設檔案管理登記表”，同時抄送項目所在地省級檔案主管部門，便于相互配合，監督指導。

（4）省級檔案主管部門的登記工作組織職責：負責組織填寫屬于地方的新建、在建、收尾和竣工試生產的國家重點建設項目的“國家重點建設項目檔案管理登記表”。

（5）規定了“國家重點建設項目檔案管理登記表”的填寫和報送時間。登記表共分三種，表一（項目及項目檔案和資料情況動態表）、表二（項目檔案預驗收情況表）和表三（項目檔案正式驗收情況表）分別于項目開工后6個月內、項目檔案預驗收后1個月內和項目正式竣工驗收后1個月內填寫，并逐級報至國家檔案局中央檔案館經濟科技司（原“國家檔案局經濟科技檔案業務指導司”）。

《辦法》的第四條明確提出了各相關主體開展國家重點建設項目檔案管理登記工作的要求。其中包括：

（1）互通情況、合作配合。項目主管部門檔案機構應與地方檔案主管部門互通情況，互相合作，做好國家重點建設項目的檔案管理登記工作。

（2）及時組織、有效監督。項目主管部門檔案機構和省級檔案主管部門對于新建項目，應按本規定《辦法》第三條第2款的規定，及時組織和監督建設單位（或項目法人）做好檔案管理登記，建立檔案工作；對于未進行竣工驗收的國家重點建設項目，每年填寫“項目及項目檔案和資料情況動態表”報送，以便及時了解項目及項目檔案工作的進展和變化情況。

（3）同步實施、主動聯系、把控節點。《辦法》要求應保證項目檔案工作與項目建設同步進行，特別要認真做好項目檔案的預驗收工作；國務院各行業主管部門檔案機構應主動與項目建設部門加強聯系，根據項目計劃工期和進度，及時對登記的項目提出檔案驗收要求，并會同或委托項目所在地省級檔案主管部門組織預驗收；隸屬于地方的項目，省級檔案主管部門應根據相應的工作要求，及時對登記的項目組織預驗收；預驗收結束后，驗收組織單位不論本年度是否已報送過“項目及項目檔案和資料情況動態表”，應按《辦法》第三條要求，及時填寫并報送“項目檔案預驗收情況表”。

（4）項目竣工、及時填報、不定期抽查。《辦法》要求，在項目竣工驗收后，應按本規定第三條第3款規定，將項目檔案驗收情況填寫表三（項目檔案正式驗收情況表）并報送。國家檔案局根據填表情況，不定期地對項目檔案進行抽查。

《辦法》的第五條明確規定了在國家重點建設項目檔案管理登記工作中的禁止事項。其中包括：任何部門和單位不得向國家重點建設項目和省級重點建設項目收取任何名目的工程檔案保證金和任何形式的檔案管理登記費用。違反規定的屬亂收費行為主體，由各級價格檢查機構（如國家發改委價格監督檢查司、物價局、物價檢查所等）依法查處。

《辦法》的第六條明確規定了可以參照執行的情形。例如，重大技改項目和一般基本建設大中型項目的檔案管理登記工作，可參照《辦法》執行或制定具體的實施辦法。

《辦法》的第七條、第八條明確規定了該文件的解釋權和實施日期?！掇k法》的解釋權歸國家檔案局和國家發改委?！掇k法》自1997年8月19日發布之日起執行。

二、《辦法》的主要特點

《辦法》的主要特點，可以概括為以下幾個方面：

（一）突出的問題導向性

針對《辦法》發布前，我國有關項目檔案主管部門通過制定地方規范性文件或行業規范性文件等措施，向項目建設單位收取“城市建設項目工程檔案保證金”等增加項目建設單位投資負擔的問題，《辦法》首次明文規定了“任何部門和單位不得向國家重點建設項目和省級重點建設項目收取任何名目的工程檔案保證金和任何形式的檔案管理登記費用”，并規定了違反者由物價檢查機構依法查處。

（二）突出的目的性

《辦法》對開展國家重點建設項目檔案管理登記的目的性，進行了較為明確的說明，同時還為國家檔案主管部門建立“國家重點建設項目檔案管理登記制度”，提供了部門規章依據。國家重點建設項目檔案管理登記是一種行政確認性的登記行為。制定和實施《辦法》的直接目的是為了讓國家檔案主管部門及有關部門“及時掌握國家重點建設項目檔案工作情況”“加強監督和指導”；根本目的是“為做好國家重點建設項目檔案工作，確保重點建設項目檔案的完整、準確、系統和有效利用”。

（三）突出的措施保障性

《辦法》為達成所確定的國家重點建設項目管理登記所確定的目的，對各級登記主體的職責、登記相對人的配合義務、登記關鍵環節、登記需要解決的主要問題等，均做出了較為明確的規定。同時，為了保證登記工作的順利進行，《辦法》還規定了每年12月底向全國公布由國家檔案主管部門匯總的國家重點建設項目檔案管理登記情況，對“未按規定進行登記的單位予以通報，并限期登記”。這些措施的實行，可以有效防止項目的相對人不配合登記的行為發生。

（四）突出的政策導向性

《辦法》發布實施后，基本上制止了國家重點建設項目檔案管理實踐中“亂收費”的不良現象，為我國項目檔案管理及項目登記工作確立了可以“對標”的行為規范。

為切實減輕企業負擔，2016年國務院辦公廳制發了《關于清理規范工程建設領域保證金的通知》（國辦發〔2016〕49號），財政部、住房和城鄉建設部制發了《關于切實做好清理規范工程建設領域保證金有關工作的通知》（建市〔2016〕149號），決定對城建檔案保證金進行清退。據此，我國各級檔案主管部門和有關主管部門陸續取消了其他非重點建設項目的“保證金”等種類的收費，并通過發布“公告”的方式，及時公布了清退對象清單及相關手續要求?？梢哉f，《辦法》的實施對國務院和有關主管部門制定相關政策，起到了較為突出的政策導向作用。

三、《辦法》的實踐意義

自《辦法》發布實施以來，國家各級檔案主管部門和相關主管部門的檔案機構以《辦法》為抓手，為做好國家重點建設項目檔案工作，促進項目檔案管理的規范化、制度化和標準化，確保重點建設項目檔案的完整、準確、系統和有效利用，做了大量的工作，并取得了良好的工作業績。《辦法》實施的實踐意義主要表現在如下幾個方面：

第一，各相關管理主體通過開展國家重點建設項目檔案管理登記工作，進一步提升了對重點建設項目檔案管理重要性和價值的認識水平，也為我國檔案治理體系和檔案治理能力的現代化目標的實現創造了更為有利的條件。各相關主體通過開展國家重點建設項目檔案管理登記工作，更加深入地了解了重點建設項目檔案管理對保證我國國民經濟和社會的高質量發展所具有的關鍵性作用和價值。國家重點建設項目檔案不僅是項目建設全生命周期的歷史記錄，也是國家的重要檔案資產和寶貴的數據與信息資源；不僅是項目立項、投資、建設、施工、竣工驗收的必要憑證和維護相關方合法權益的關鍵性證據，而且是項目建成后管理、審計、監督、評估、運維、改建、擴建、技改、維權的主要證據和依據；不僅是積累和梳理項目建設活動經驗、發現項目建設工作規律、總結成功的項目實踐模式的重要信息資源，而且是追溯項目運維階段出現問題產生根源、制定有效解決問題方案的至關重要的證據。通過開展的國家重點建設項目檔案管理登記工作，一方面有效提升了各級檔案主管部門及相關主管部門的檔案機構和檔案人員的項目檔案監管能力，另一方面也有效提升了各項目建設主體及參建單位的綜合檔案意識水平?？梢哉f，《辦法》的實施，使社會各相關組織單位更加明確地認識到了國家重點建設項目檔案管理工作的重要性，從而進一步強化了對事關國民經濟和社會發展的重點產業項目、基礎設施項目、社會事業項目、民生工程、環境保護和生態建設項目等檔案管理重要價值的認識。

第二，《辦法》為各相關管理主體依法依規開展國家重點建設項目檔案管理登記工作，提升我國相關管理主體的整體監督檢查指導工作質量，提供了有效保障。針對《辦法》實施前我國各相關主管部門在實踐中出現的“亂收費”問題，《辦法》明文規定了相關的禁止事項。在《辦法》發布前，各地出現的收取國家重點建設項目和省級重點建設項目“工程檔案保證金”和各種名目的“檔案管理登記費”等行為，《辦法》中明令禁止?！掇k法》還對違反規定的亂收費行為，提出了由各級價格檢查機構依法予以查處的要求。這對于保證全國范圍內的重點建設項目檔案管理登記的正常工作秩序，及時糾正違法違規行為，促進各相關登記實施主體的監督檢查及指導服務責任的落實，均起到了積極的規范作用。同時，也有效維護了國家重點建設項目的建設單位的合法權益，增強了建設單位的協助配合做好項目檔案管理登記工作的意識，扭轉了“一切向錢看”的不良風氣。

第三，《辦法》的實施，在一定程度上推動了各個重點建設項目承擔單位的建檔工作的開展。通過填報“三表”，各相關方對重點項目檔案和資料的動態管理、預驗收、終驗等情況的關注度和重視程度，都得到了有效提高。各相關登記主體為做好重點建設項目檔案管理登記工作，通過理清項目基數，編制項目清單，并對照清單進行分類指導、系統整理，有效促進了重點項目檔案工作的開展。承擔項目檔案管理登記責任的檔案主管部門和檔案機構，進一步明確了項目檔案管理登記工作的職責和目標，并通過主動聯系項目建設單位和相關主管部門的主要領導，宣傳做好重點建設項目檔案管理登記工作的必要性和重要意義，落實“項目主管領導首責制”，不斷提高各項目檔案管理的綜合治理能力。

第四，《辦法》的實施，有效促進了檔案主管部門及相關主管部門檔案機構的項目檔案管理全程監督和服務意識與能力的提升，增強了“問題導向”意識和解決問題的能力。自《辦法》發布實施以后，通過近26年的實踐，各級檔案主管部門的協同協作意識和能力與項目全程監督和服務意識和能力，都得到了有效提升。各級檔案主管部門依據《辦法》的規定要求，主動與各類項目主管部門、項目建設單位加強了橫向溝通與合作，對項目檔案管理登記工作中發現的問題及建設性改進意見提供了有效的信息反饋路徑。通過項目檔案管理登記工作實踐，檔案主管部門不僅對重點建設項目檔案管理整體情況的了解和掌握更為及時、全面、系統、準確，而且在答復各相關方提出問題的過程中，也增強了全程監督和服務的意識和業務能力，掌握了各類重點建設項目檔案形成的特點和基本規律，知曉了項目建設的基本流程和需要提醒項目建設單位注意管控好的項目文件材料形成、積累、保存、歸檔的薄弱環節、關鍵節點，從“治標”走向了“治本”，為從根本上保證國家重點建設項目檔案登記工作的質量，使“三表”中各項數據和事項的填寫符合《辦法》要求，創造了良好的業務能力條件。

四、《辦法》的改進建議

《辦法》經過25年的實施，其所面臨的相關法律環境和檔案治理環境已經發生了一定的變化。如何依據2017年12月22日《國務院關于修改〈規章制定程序條例〉的決定》規定，進一步完善《辦法》的內容，是我國國家檔案主管部門應當思考和解決的一個現實問題。為此，本文提出如下建議，供國家檔案主管部門參考：

（一）《辦法》中的一些用語的表達需要依據新《檔案法》進一步規范

新《檔案法》依據“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”和我國檔案管理體制的改革要求，充分考慮到“檔案行政管理”職能劃入各級黨委（黨組）的實際情況，已將“檔案行政管理機構”（即各級檔案局）改為“檔案主管部門”。這不只是簡單的稱謂改變，而是反映了承擔檔案行政管理職能的主體的變化，各級黨委（黨組）的辦公廳、辦公室才是真正意義上的檔案行政職能的承擔主體。如果仍然依據傳統的慣性思維來安排“新主體”的業務工作職責，不僅會加重“新主體”的工作負擔，而且受限于檔案專職干部（公務員）配置數量，也會造成許多工作無法正常開展。因此，必須變革以往的工作思路，充分發揮各級黨委（黨組）的辦公廳及辦公室的組織、指揮、指導和協調等綜合職能優勢，從“我來做”轉變為“我組織相關單位或機構來做”，即通過授權和委托等方式，實現對國家重大項目進行檔案管理登記等工作的目標。

（二）增加《辦法》中相關術語的界定

在目前《辦法》中，執行者還無法明確了解什么是“國家重點建設項目檔案登記”這一最基本的概念，因此需要在今后的修改中予以明確。從理論上說，重大項目檔案登記，是指承擔國家重點建設項目檔案登記職責的主體及相對人按規定向檔案主管部門和國家發改委注冊說明重要項目檔案的形成及管理狀況的行為。它既是檔案主管部門及相關主管部門的檔案管理機構依法履行監督檢查職責，為加強重點建設項目檔案管理而采取的一項監管措施，又是承擔國家重點建設項目檔案管理的各種相對人依法主動配合完成的行為。所以，國家重點建設項目檔案登記的主體應包含檔案主管部門和相關主管部門檔案管理機構與相對人雙方，這也是國家重點建設項目檔案登記的主要特征。正是由于國家重點建設項目檔案登記的這一行為特征，才決定了該工作行為與一般的行政行為不同。國家重點建設項目檔案登記的不作為，并不能簡單歸咎于檔案主管部門及項目主管部門的檔案機構或人員，而可以發生于登記主體的任何一方，甚至主要是由于相對人不作為才會使國家重點建設項目檔案登記的目標落空。國家重點建設項目檔案登記的目的主要是及時了解和掌握重點建設項目檔案及其管理的實際狀況，以便使各主體能夠有效開展重點建設項目檔案管理工作，及時整改工作中發現的問題，并為制定相關的政策規定提供依據。國家重點建設項目檔案登記雖然也具有行政監管性質，但它不同于一般行政管理意義上的登記行為，這是因為它不涉及行政方面的審批事項，不構成對法律禁止的解除，也不會改變檔案法律事務中的相關主體的法定權利和義務，所以才未被列入行政審批范疇。國家重點建設項目檔案登記是在特定對象范圍內開展的一種監管活動，具有限制性特征，這是由此種檔案登記的目的決定的。項目檔案來源廣泛、種類繁多、數量龐大、內容繁復、價值差異大，檔案行政監管只有抓住重點項目，“以點帶面”，才能很好地實現監管目標。因此，國家重點建設項目檔案登記不是一種普遍性行為，而是針對特定項目對象開展的一種行政監管行為。

（三）制定規章的依據應避免模糊性

《辦法》在說明其制定依據的時候，目前僅清楚地列出了《檔案法》，而對“有關法規”卻未做說明，這對執行者進一步理解該行政規章的制定依據是不利的。因此，建議在日后對《辦法》進行修改時，應當增加《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國檔案法實施條例》等法律法規。這對《辦法》的執行將起到良好的支撐作用，也符合《國務院關于修改〈規章制定程序條例〉的決定》的要求。這方面的修改，也可以使國家檔案主管部門在賦予有關機關開展國家重點項目檔案登記職權時，對登記主體行使職權的條件、程序和應承擔的責任，做出更有依據性的規定。

（四）增加檔案主管部門授權性的規定條款

《辦法》制定的歷史背景，決定了其在當時環境條件下各項規定事項的合理性。但是，就已經變化的環境條件而言，依然按照以往的思路來賦予檔案主管部門同樣的工作職責，又缺乏必要的組織方面的授權，就會不可避免地造成檔案主管部門的人手少與任務重之間的矛盾。因此，為了更好地讓檔案主管部門與相關主管部門的檔案機構能夠更好地行使職權，應在對《辦法》修改時增加授權性的規定條款。這種授權性的規定條款應體現如下指導思想：

第一，有利于進一步做好國家重點建設項目檔案登記工作，有利于確保重點建設項目檔案的完整、準確、系統和有效利用。

第二，有利于檔案主管部門及相關執行主體和相對人更好地履行重點建設項目檔案登記工作職責。

第三，有利于為履行國家重點建設項目檔案登記職責的主體和相對人的配合，提供更有利的規范依據條件。

據此，建議對《辦法》修改時，增加如下規定：

第一，檔案主管部門及相關主管部門的檔案機構可根據國家重點項目檔案登記工作的實際需要，指定國家檔案館或有關部門承擔具體的檔案登記任務，并將登記結果及時向檔案主管部門及相關主管部門的檔案機構報備。

第二，各承擔國家重點建設項目檔案登記職責的相對人，應按照國家檔案主管部門及相關主管部門或授權單位的登記要求，如實填報“國家重點建設項目檔案管理登記表”。

第三，國家檔案主管部門及相關主管部門或授權單位，應依法依規加強對各相對人的國家重點建設項目檔案管理登記工作的監督檢查，并對登記工作中發現的問題及時提出整改意見。

第四，國家重點建設項目檔案管理登記相對人，應對國家檔案主管部門及相關主管部門或授權單位提出的整改意見認真研究，提出整改解決方案。

（五）進一步說明國家重點建設項目檔案及其管理工作的重要價值和作用

目前的《辦法》對國家重點建設項目檔案的價值和作用的說明比較充分，但依然不夠全面，而且對國家重點建設項目檔案管理的價值和作用并沒有任何說明。因此，建議在對《辦法》修改時，增加如下說明性的內容規定：

第一，國家重點建設項目是指各級黨委（黨組）確定的對國民經濟和社會發展具有重大影響的基礎設施、社會事業、產業發展、生態保護等建設項目。具體范圍應由國家、省、市發改委行政管理部門會同有關部門指定，報本級人民政府發改委主管部門批準后公布。

第二，重點建設項目檔案是指從重點建設項目的提出、立項、審批、勘察設計、施工、監理到竣工驗收的全生命周期中直接形成的，有保存價值的各種文字、圖標、聲像、電子等不同形成的歷史記錄。重點建設項目檔案不僅是項目科學決策、建設管理、投資監管的重要依據，而且也是項目投入使用后運維管理、改建擴建、技術改造、搶險救災等工作的重要依據和不可替代的權威憑證，也是評價項目質量的信用依據。

第三，重點建設項目檔案管理是指依法依規，遵循《建筑工程文件歸檔范圍》《建設項目檔案管理規范》《電子文件歸檔與電子檔案規范》等標準規范要求，圍繞項目全生命周期開展的項目文件材料歸檔與項目檔案的收集、分類整理、價值鑒定、保管、登記統計、提供利用、信息開發等各項業務管理活動。

（六）《辦法》的修改應進一步說明開展國家重點建設項目檔案登記和建立國家重點建設項目檔案管理登記制度的作用與程序

《辦法》目前并未對國家重點建設項目檔案登記的性質做出明確規定。其實，國家重點建設項目檔案登記是行政確認性的登記。行政確認是指對行政相對人既有的法律地位、依法保護重點建設項目檔案義務的確定和認可，主要是指對承擔國家重點建設項目的建設任務的相對人身份、能力和事實的確認。行政確認中未被認可的行為或地位將發生無效的結果而不適用法律制裁。行政確認行為表明行政主體的態度是對一種國家重點建設項目檔案管理的狀態、事件或行為予以法律上的承認、確定或否定。行政確認屬于確認性或宣誓性行政行為，它僅表明現有的國家重點建設項目檔案管理的狀態，而不以法律關系的產生、變更或消滅為目的。

《辦法》并未對國家重點建設項目檔案登記的程序做出制度性安排。一般的形成確認程序應包括：（1）相對人提出申請；（2）登記主體根據對相對人申請材料的質量做出不予受理或受理的決定（凡是不符合《辦法》受理條件的不予受理，需要補證申請材料的應在補證材料后由相對人重新申請，對符合受理條件的應接受并受理）；（3）進行審核；（4）出具重點建設項目檔案登記事項處置意見；（5）意見送達；（6）辦結歸檔。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院