南北經濟差距產生原因及對策建議

◎ 田珍都

提 要:2008年國際金融危機前后，我國南方經濟發展質量效益明顯提高，并逐步超過北方。相關數據顯示，2013年以來南方經濟增速快于北方，2014年起南方地區人均GDP開始高于北方。目前不論是GDP總量、稅收，還是科技創新能力水平等，北方均弱于南方。南北經濟差距已引起各方關注和熱議。

概括起來講，中國南北經濟差距不僅與原有工業結構有關，也是地方政府貫徹落實新發展理念效果的較勁，更是改革開放力度、探索創新精神的較量。說到底，是南北地方政府駕馭經濟能力的比試。推動南北經濟協調發展，重在提高一些地方政府駕馭市場經濟能力水平，推動北方加快經濟轉型升級，加大制度創新，健全完善干部評價任用機制，優化營商環境，盡快形成與構建新發展格局相適應的經濟治理體系和治理能力。

一、南北經濟差距產生原因

客觀而論，南北經濟差距并不完全是由產業結構決定的，也并非簡單的市場化改革不足導致，而是產業結構、生產要素結構、政策措施及領導干部思想觀念綜合作用的結果，其中地方政府駕馭經濟的能力水平至關重要。

（一）南北工業產業結構差異較大。這是從當前經濟結構橫斷面，也就是靜態角度來查找南北經濟發展差距根源。盡管南北一直都在積極發展新產業，但北方工業企業還是以資源、重工業等傳統產業為主，科技創新能力較弱，行業企業多處于價值鏈中低端。而南方一些省份人工智能、計算機、通訊產業等產業比重較高，企業科技創新能力較強，許多行業企業處于價值鏈中高端。且不說廣東、浙江、江蘇大力發展新產業，就是西南一些省市也是如此。如貴州搶先發展大數據產業，重慶、成都大力發展新一代信息技術產業?？梢哉f，南北經濟差距是南北工業結構差異的反映。

（二）南北生產要素結構質量差距較大。南北經濟除產業結構不同外，發展動力也存在差異，這直接影響雙方經濟未來發展趨勢。南方一些省份科技投入大，高端人才聚集，而北方許多地方科技創新投入不升反降，高素質人才外流嚴重。與之相匹配，南北經濟發展模式、發展動力不同，南方經濟發展更多依靠科技創新，而北方依然更多依靠資金投入，一些資源型產業科技創新程度低，處于價值鏈低端。即使同一行業，與北方企業相比，南方企業更加注重科技創新，處于價值鏈相對較高位置。從國際經驗看，相對于傳統資源型產業，新技術產業更能擴大地區發展差距，伴隨南北企業科技創新投入、效果的差距拉大，雙方經濟差距將進一步拉大。因此，將南北經濟發展差距僅歸結為產業布局差異，則忽視了南北科研創新投入不同，完全忽視了南北經濟發展質量的差異。正如到南方考察過的一些北方地方領導所講的：南北經濟已處于不同發展層次，不可同日而語。

（三）地方政府推動經濟轉型升級的時度效差距較大。造成當前南北工業產業結構、生產要素結構質量差異，固然有資源稟賦、地理條件、國家政策安排等客觀原因，也有地方政府推動經濟發展的理念、思路、力度等主觀原因，而且后者為主要原因。南北原先工業結構雖有差異，但經濟發展水平、產業競爭力大同小異，南方企業多是來料加工企業，產品技術水平也不高，也多處于價值鏈中低端。但2008年國際金融危機前后，南方許多省份忍痛承受經濟增速下滑帶來的壓力，把轉換經濟發展方式、推動經濟增長動力升級作為頭等大事，苦干實干真干，經濟發展逐步實現了升級換代。浙江早在2004年就提出要痛下決心，以鳳凰涅槃、浴火重生的精神推進經濟增長方式轉變。2008年以來廣東大力轉變經濟增長方式，加快經濟結構調整，推動產業轉移和產業升級。而北方一些地方仍滿足于甚至沉醉于暫時的經濟高速增長，對推動經濟轉型升級的緊迫性重要性認識不到位，經濟基本延續原有發展模式、原有發展路徑，經濟結構調整主要采取技改方式，培育發展新產業新業態力度不大。待浙江、廣東、江蘇等地經濟完成轉型升級，加上國家實行環保督察，北方一些地方才意識到經濟必須要轉型升級，才真正下功夫推動新舊動能轉換?？梢哉f，正是由于地方政府對經濟發展趨勢把握的敏銳性和工作推動力度差別較大，導致了南北經濟發展差距拉大。

不同區域的地方政府推動經濟轉型升級的時度效差距較大。圖/中新社

（四）南北制度創新成效差距較大。南方許多地方為推動經濟發展，在國家政策允許范圍內，結合地方實際，大膽創新，建立健全與新發展階段、新發展理念、新發展格局相適應的制度體系，加快推進經濟治理體系和治理能力現代化。在此過程中，北方一些地方往往以有無國家政策、別的地方有無先例為依據，較難領創新風氣之先。而且，對于別的地方已經實施且行之有效、符合規律的做法，北方多采取謹慎采用的做法，以至于北方一些地方盡管派出大量人員到南方學習，外出學習的人一撥又一撥，但歸來后仍舊按原有模式運轉，學習形式熱熱鬧鬧，學習效果冷冷清清。從本質上講，北方一些地方政府還不敢于和善于建設經濟發展所需要的適宜的制度環境。正如北方有的地方領導所指出的：“南方是‘法無禁止即可為’，北方是‘法無授權不可為’?！庇捎谥贫葎撔赂簧?，無法充分挖掘現有各類生產要素潛能，資源要素利用率有待提高，經濟發展潛力難以較快充分釋放，南北經濟發展差距擴大局面較難改變。

南方許多地方為推動經濟發展，在國家政策允許范圍內，結合地方實際，大膽創新，建立健全與新發展階段、新發展理念、新發展格局相適應的制度體系，加快推進經濟治理體系和治理能力現代化

二、北方追趕南方經濟過程中存在的薄弱環節

目前北方許多地方已認識到南北經濟差距問題及根源所在，并積極推進產業轉型、動能轉換，但思想認識、工作方法、法治觀念等方面還存在不少問題，駕馭經濟的能力和水平有待提高。

（一）貫徹新發展理念的境界有待提高。經濟發展理念是影響經濟發展質量的重要因素。南北經濟發展差距實質反映了南北一些地方經濟發展理念上的差別。從宏觀方面講，北方一些地方踐行新發展理念不夠堅決不夠徹底，只要能增加GDP,只要國家不明令禁止，依然走高投入、高能耗、高污染的經濟發展老路。熱衷于規模擴張，而不注重提高經濟發展的質量。雖然也注重科技投入、人才聚集，但只是為了這兩方面的數字好看，并不在乎其在經濟發展中的作用發揮如何。從微觀方面講，推動經濟發展追求大呼隆、造聲勢，熱衷于作秀、博取媒體輿論高度評價，而對靜下心來研究解決當地企業發展面臨的具體繁瑣問題興趣不高；熱衷于靠引進幾個大企業項目快速實現經濟結構煥然一新，而對培育新企業新業態缺乏足夠耐心。2018年第四次全國經濟普查后，北方15省中有12省GDP下調，而南方16省僅有2省下調，南北地方政府政績觀差距顯而易見。踐行新發展理念境界不高，必然會導致經濟發展方向有偏差，影響經濟發展的質量和效益，追趕南方經濟只能是南轅北轍。

（二）運用法治手段管理經濟的能力有待增強。市場經濟是法治經濟。地方政府只有牢固樹立法治意識，切實運用法治手段，才能推動經濟健康發展，才能為經濟發展注入持久旺盛動力。經濟發展過程中法治建設滯后或不到位，會破壞經濟發展秩序，損害經濟主體發展活力。判斷一個地方的法治環境，一方面要看地方政府依法執政情況，另一方面要看司法審判情況。目前北方一些地方盡管也按國家要求推進產權、要素等市場化改革，但個別政策文件又與產權、要素市場化改革的要求和宗旨背道而馳。一些地方政策缺乏嚴肅性，對一些經濟行為，一會兒支持，一會兒反對，嚴重損害投資者權益。需要指出的是，一些地方沒有處理好政府和市場關系，動輒運用行政手段分配資源，甚至侵害企業財產權益，其本質就是缺乏法治意識，沒有分清哪些事情是政府職責范圍內的，哪些事情是由市場主體決定的。另外，一些地方商事審判的公正性有待增強，對損害市場經濟秩序、失信行為處罰存在姑息現象。一些地方市場秩序較亂，假冒偽劣產品屢禁不絕，商業違法行為非常猖獗，一個重要原因就在于司法審判沒有發揮應有作用。

（三）鼓勵支持干部干事創業的干部評價及晉升機制有待健全。推動經濟發展既要靠市場主體，也要靠廣大干部。沒有廣大干部的兢兢業業、認真負責，就很難有良好的營商環境。目前，北方個別地方干部評價晉升還沒有與其自身能力、業績緊密掛鉤，激勵約束機制不健全，干部推動經濟發展的內在動力不強、用心不夠。一是寬容干部干事創業失敗的政策制度不健全。對干部做事要求過于嚴格，凡失敗、出了事情，傾向于處理干部，加之，凡事皆要求有國家或上級具體政策文件為依據，出于自保，干部不求有功但求無過，探索創新勁頭不足，影響了推動經濟發展的制度創新。一些地方的政策文件盡管也提出要寬容失敗，但由于規定較粗，可操作性不強，并不能讓廣大干部不考慮成敗而大膽去闖去試。二是市場主體對經濟干部評價缺乏話語權。一些地方對經濟干部的評價不是市場說了算，而是領導說了算，導致經濟干部一切圍繞領導轉，領導關注的事情就好好抓，領導不關注的，就不認真對待，市場主體發展中遇到的一些困難有時得不到干部重視。三是經濟干部晉升有時不看能力、業績，其結果是干好干壞一個樣、干與不干一個樣，經濟干部推動經濟發展的熱情不高。一些地方經濟干部之所以對新模式、新產業、新業態一知半解又不肯學習，原因就在于學的好壞、干的好壞與個人職務晉升關系不大。

目前，鼓勵支持干部干事創業的干部評價及晉升機制有待健全。圖/中新社

（四）對國家扶持政策的過度依賴癥有待消除。比較而言，國家層面相關改革試點更多賦予南方省份，比如經濟功能區南方多于北方，究其根源，這是南方地方經濟發展需求的真實反映，是地方經濟發展實際需求與國家政策供給之間的有效對接。然而北方個別地方把經濟發展的希望過于寄托在國家政策傾斜，而對精心培育自身經濟發展實力不夠重視，滿足于得到國家政策傾斜、得到國家探索試點牌子，而沒有充分挖掘國家已賦予的相關政策的制度紅利。一個地方的經濟發展，雖然需要國家相關政策的扶持，但如果自身經濟發展基礎達不到該政策發揮作用的條件，政策本身的實際效果就會大打折扣。

（五）求真務實的工作作風有待增強。經濟要發展，既需要及時進行科學決策，也需要堅決果斷執行。北方一些地方在向南方學習過程中，滿足于了解南方出臺了多少政策文件，而對政策背后所體現的發展理念、工作思路把握不準不深，追趕南方也僅滿足于制定了相關政策，至于政策符不符合當地實際，是否需要改進，并不十分關心。同時，個別地方雖然制定了不少推動經濟發展、優化營商環境的政策措施，也切合實際，但沒有得到切實落實執行，文件實施效果不如人意。另外，個別領導習慣于報喜不報憂，對問題輕描淡寫、遮遮掩掩；個別領導干部喜歡聽奉承話，缺乏接受批評意見的胸襟，這些均導致經濟發展中的新問題不能及時上報，影響問題解決。

三、加快北方經濟發展的建議

應該講，南北經濟差距是能夠逐步縮小的。完全可以相信，北方只要發揮自己的比較優勢，經過一段時間努力，南北方人均經濟收入會趨向一致，推動南北經濟協調發展。縮小南北經濟發展差距，關鍵是提高北方地方政府駕馭經濟的能力水平。要借鑒國際上推動區域經濟協調發展的成功經驗，督促引導北方地方政府加快思想解放，健全完善工作機制，增強干部干事創業活力，加快推進新舊動能轉換，推動經濟實現高質量發展。

（一）堅決踐行新發展理念。把經濟轉型發展作為地方政府績效考核指標，特別是加強對制度創新、政策落實情況的考核，引導地方政府堅決摒棄依靠擴大投入的傳統發展方式，更多依靠科技創新驅動發展，加快實施創新驅動戰略。要引導地方政府改進工作作風，將精力放在扎扎實實解決企業反映的實際問題上。要引導地方政府把發展的主要力量放在健全完善市場經濟體系，而不是過度依賴國家政策傾斜。

（二）加快推動產業升級、動能轉換。這決定經濟發展能否快速轉到高質量發展路徑上。無論是推動傳統產業升級，還是培育發展新產業，都要充分尊重市場機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。要堅持運用環保、安全、質量、標準等方式推進去產能，加快推動傳統產業轉型升級。在推動新產業發展中，不以政府選擇代替市場選擇，既積極扶持新產業新業態，也避免一哄而上，既注重引進新產業新業態的大項目，也要培育發展本地新產業新業態的小項目。對所有企業不論所有制性質、規模大小，均實行統一的扶持標準，營造公平競爭的市場環境。

（三）持續優化營商環境。一是建立企業有呼必應機制。對于企業反映的問題，地方政府要充分重視，合理的要積極推動解決。對企業普遍反映的問題，只要國家法律法規沒有明令禁止，就要努力想辦法出臺政策予以解決。二是加強市場法治環境建設。堅持以法治手段保護各類產權，堅決杜絕以行政手段侵害企業、公民個人合法權益。強化司法公正審批，以法治手段維護好市場秩序。三是加強市場監管。嚴格對企業產品和服務的質量監管，強化信用監管，用良好的消費環境倒逼企業更加注重產品質量和服務。四是建立健全工作督導機制。把政策的有效性針對性作為政策評價的主要依據，不能滿足于出臺了多少政策。對已出臺的各項政策的落實情況及時進行督導，不完善的要加快調整，不落實的要嚴格督辦，確保政策取得預期效果。

各地要強力推進科技創新，強化企業創新主體地位，激發科研人員科技創新內在動力。圖/中新社

（四）強力推進科技創新。一是強化企業創新主體地位。嚴格落實企業研究開發費用稅前加計扣除政策，加大對企業研發投入的財政補貼，引導企業持續加大科技研發投入，增強企業科技創新能力。二是健全完善高校、科研院所、企業科研人員評價辦法和科技成果轉化收益分配實施辦法落實細則，建立不同類別工作評價機制，激發科研人員科技創新內在動力。三是建立寬容科研投入失敗的考核機制。要制定具體可操作的政策措施，對財政補貼、政府設立的基金投資的科技項目，對國有企業科技創新，即使創新失敗，但負責人履行相關責任、未圖私利，應免于追責。

（五）營造鼓勵干部干事創業的環境?？偟囊笫?，建立科學合理的干部評價選拔機制，使干部想干事、會干事、能干事、干成事。一是要將工作業績、工作能力作為干部評價、晉升的主要依據。根據干部業務能力安排崗位，而不是簡單按級別安排崗位，推動干部主動學習經濟建設新知識，提高駕馭經濟的能力水平。二是建立有效的干部激勵機制。“法無禁止即可為”，允許干部在國家政策允許范圍內，大膽創新，為領導干部探索創新松綁解縛。三是建立健全寬容干部干事創業失敗的實施細則。只要不違反國家法律政策規定，未謀私利、勤勉盡職的，即使改革探索出現失誤，也應免于追究責任。對于市場主體反映的干部不作為亂作為問題，要本著對干部負責的態度認真調查，屬實的予以處理，不屬實的予以澄清。