“小田變大田”進入試點階段，有何深意？

孫曉波

45年前，安徽鳳陽小崗村，18位農民簽下“分田到戶”契約書，實施農業“大包干”，從而拉開了中國農村“包產到戶”改革的序幕。45年后，安徽啟動“小田變大田”改革試點，推動農田“優質、集中、連片”，促進土地規模化經營，農業產業化發展。

中共安徽省委農村工作領導小組辦公室近日印發《安徽省“小田變大田”改革試點工作實施方案》明確：在具備條件的地方，開展“小田變大田”改造，推動農田“優質、集中、連片”，實現農田增量、農業增效、農民增收。

據了解，《安徽省“小田變大田”改革試點工作實施方案》（以下簡稱《方案》），是省級地方政府層面出臺的首個相關改革方案。

此前，“小田變大田”政策已經在廣東、安徽、陜西、江蘇、湖北、河北、山東等地小范圍試點，而今年中央一號文件明確提出，總結地方“小田并大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。那么，“小田變大田”如何改革，意義又何在？

《方案》包括總體要求、目標任務、實施模式、工作任務、保障措施五個方面。其中“小田變大田”改革試點目標任務是：2023年—2025年，每年新增“小田變大田”改造面積500萬畝以上，到2025年，累計改造面積由1460萬畝擴大到3000萬畝。其中：結合高標準農田建設、土地整治、旱改水等項目帶動，改造1000萬畝；結合“大托管”服務、主體引領等政策推動，改造540萬畝，增加有效耕種面積3%～ 1090左右。

《方案》同時鼓勵有條件的地方開展整村、整鄉（鎮）乃至整縣推進“小田變大田”改造試點，到2025年底，在全省建成一批整村、整鄉（鎮）、整縣“小田變大田”改造示范典型。

安徽是中國的農業大省，是農村改革的主要發源地，也是全國5個糧食凈調出大省之一，糧食產量連續六年穩定在800億斤以上，居全國第4位。安徽省第三次全國國土調查顯示，安徽省耕地總面積8320 35萬畝，占全國耕地總量的4.3%，位列全國第8。這意味著，到2025年目標任務_累計改造面積擴大到3000萬畝達成，安徽全省將有超過三分之一的耕地完成“小田變大田”改造。

據了解，《方案》除了把“小田變大田”作為高標準農田、土地整治、旱改水等項目建設主要內容，一體規劃設計、一體推進實施，還提出將組織引領種植大戶、家庭農場、合作社、農業企業、社會化服務組織等新型農業經營主體，結合承包經營地塊條件，開展“小田變大田”改造。

《方案》對“小田變大田”建設標準予以了明確——單個田塊面積：淮北平原區宜為15～450畝、沿江平原區宜為8～225畝、江淮丘陵及皖西皖南山區梯田旱地宜為3～15畝、水田格田宜為2～8畝。《方案》還提出，改造范圍內，實現田塊數量減少60%以上，農業生產機械化作業率達到90%以上。改造提升田間灌排設施，實現灌溉水利用率提高20%以上，農田排水暴雨重現期達到10年一遇，確保旱澇保收。另外，田間道路通達率，丘陵山區不低于90%、平原地區達到100%。

值得一提的是，《方案》還明確提出，要深入推進殯葬改革，引導群眾自覺抵制占用耕地散埋亂葬等不良習俗，嚴禁在“小田變大田”改造區域內新建墳墓，有序穩妥做好“小田變大田”改造區域內墳墓遷移工作，做到應遷盡遷。與此同時，《方案》提到，加大對公益性公墓建設用地和資金支持力度，建立健全公益性公墓用地和資金長效保障機制，到2023年底，實現鄉鎮公益性公墓全覆蓋。“小田變大田”改造區域內涉及到的鄉鎮，可采取各村獨建、村村聯建的方式，補充建設村級公益性公墓或骨灰堂，保障群眾基本安葬需求。

01專家：必然趨勢

眾所周知，作為中國農村改革的主要發源地，安徽小崗村“大包干”催生了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度，使農民獲得了生產自主權，充分調動了億萬農民的積極性，極大解放了農村生產力，一舉解決了溫飽問題。

年逾古稀的嚴金昌，是小崗村

“大包干”18位帶頭人之一，他從未想過，四十多年前分了的土地，如今又合了起來。究其原因，傳統種植方式已經無法讓農民真正富起來，而隨著工業化、城鎮化的推進，農民開始外出打工，一些農民把承包土地流轉給大戶和企業經營。

嚴金昌之子嚴德雙是“小崗二代”，十多年前結束打工生涯，從廣東東莞回鄉創業，目前在經營農家樂。他說，自己家的土地都進行了流轉，“家里大概有十來畝土地，每畝每年能獲得大概500～900元不等的租金，一年一付”。據他介紹，小崗村土地流轉的情況比較普遍，北大荒集團、安徽農墾集團等企業在小崗村都有現代農業項目。嚴德雙說，很多像他一樣的小崗村村民，土地流轉之后獲得一份固定收益，自己還可以去打工或者做生意。他說，村里不少人進入到村辦企業或者其他企業工作，“每年都有工資、地租錢，而且還有村集體分紅”。

據了解，從2013年開始，小崗村經過兩輪標準化農田改造，建成高標準農田1.31萬畝，占該村耕地面積的90%。小崗村“小田變大田、碎田變整田”，全村流轉土地達9500多畝，約占可耕土地面積總量的七成。在南開大學經濟研究所教授、中國財富經濟研究院院長陳宗勝看來，這是生產力發展的必然趨勢，“因為只有‘小田變大田，才有利于機械化、規模化，有利于農業現代化的發展”。最近，陳宗勝到新疆和田和河北承德等地調研，他表示，各地都有各種形式的“小田變大田”探索。陳宗勝說，改革開放初期，實行包產到戶，把大田分成小田，通過這種方式主要是釋放了勞動者的積極性。現在農村多余的勞動力大部分都轉移了出來，剩下來“綁”在農田上的人口相對變少，而且老年人群體居多，這個時候就需要發揮機械化耕種、規模經營的作用。

2022年，安徽省潛山市黃鋪村啟動“小田變大田”試點。農戶將自家田地出租給種植大戶，村里統—合并田塊，將1500畝1942塊“零碎田”并成517塊“大塊田”，并修繕灌溉水渠，推廣機械化種植，聘請農業專家進行技術指導。

今年兩會期間，全國人大代表、黃鋪村黨委書記王紹南介紹“小田變大田”試點情況。他說，“小田變大田”后，不但增加了有效種植面積，而且增加了2%以上的耕地面積。他還提到，試點區耕種收綜合機械化水平達100%，耕地地力平均提高0.45個等級，基本實現“一稻一油兩茬輪種”。通過“小田變大田”，改善了交通、水利基礎設施，基本實現旱澇保收，每畝水稻產量達1400斤，比往年增長30%。此外，據王紹南介紹，土地流轉租金也相應提高。機械化耕作節約了成本、增加了產量，實現了“農戶、大戶、村集體”三方共贏。

02保障農民權益是關鍵

分析認為，“小田變大田”改革，可以破解農戶承包耕地“碎片化”的難題，有利于農機作業和規模經營，提高土地利用效率和集約經營水平，促進農田增效、農業增產、集體增收和農民致富。

在專家看來，隨著城鎮化的推進，農村人口不斷向城市遷徙，農村耕種人口開始趨于老齡化，“單打獨斗”的耕作模式已經無法實現農業的長期發展。而將零碎土地規整有助于大型機械化生產，減少勞動力的投入，還能解決農村人口老齡化無人耕種的問題。陳宗勝說，“小田變大田”的改革探索是生產力發展的必然趨勢，是符合發展規律的。在他看來，改革的核心是，土地權益繼續握在農民手中，同時通過土地流轉等方式，實現機械化耕種和規模化經營，進一步促進生產力的發展。

“小田變大田”改革背后是生產經營方式的變化。因此，也有人將之視作是農村“新土改”。不過，在三農專家、中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田看來，這并非所謂的“新土改”。他認為，“小田變大田”只是將原本“碎片化”土地變成集中、連片“大田”，并未改變土地的性質，也未觸及現行農村基本土地制度。

無論如何，當下普遍認為，能否做到充分尊重農民的意愿，確保農民的權益不受損害，是改革的關鍵。

值得一提的是，今年中央一號文件明確：賦予農民更加充分的財產權益。深化農村土地制度改革，扎實搞好確權，穩步推進賦權，有序實現活權，讓農民更多分享改革紅利。具體到“小田變（并）大田”改革，中央一號文件提出，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決耕地細碎化問題。

農業農村部農村經濟研究中心研究員張照新表示，中央一號文件明確提出“小田并大田”，意味著該舉措首次從地方實踐上升到中央文件，將進一步推動土地細碎化問題的解決。他說，“小田并大田”在實踐中的交易成本并不低，還需要尊重農民意愿，不宜強推。

在鄭風田看來，改革的關鍵是要保證農民的承包權益不受損害，“不能強制將農民承包土地統一變成大田”。他同時提到，隨著農村耕種人口老齡化的加深，未來種地的人可能會越來越少，未來“小田變大田”改革可能會加速。

陳宗勝則表示，我國農村情況千差萬別，不同地方有不同特點，解決耕地細碎化的方法也不應“一刀切”。他認為，各地需要根據當地的經濟社會狀況、地形地貌特征，以及農村勞動力轉移情況等，在充分保障農民權益的基礎上，依據自主自愿的原則，因地制宜地推進相關改革。

摘自微信公眾號“中國新聞周刊”