河北省美麗鄉村建設市場化運作情況的調查與思考

□文/邵婧 李丹 解騏瑋

為進一步了解和掌握美麗鄉村建設市場化運作情況，通過實地走訪、主題座談、查閱資料、調查問卷、電話訪談等方式，對河北省美麗鄉村建設情況進行了專項調研。其中，實地調研3 個市、7 個縣（市、區）、18個行政村，全省發放調查問卷230 份，收回219 份，其中有效問卷196 份。通過系統調研詳細了解河北省美麗鄉村建設市場化運作、集體產業發展等方面工作現狀和存在問題等有關情況，并提出針對性的對策建議。

一、美麗鄉村建設基本情況

2013 年以來，河北省先后開展了農村面貌改造提升、美麗鄉村建設、農村人居環境整治提升等系列活動，全省農村生活垃圾處理、生活污水治理、廁所改造、道路硬化、村莊美化亮化綠化、基礎設施建設等工作取得階段性成效。在此基礎上，擇優選擇一批工作基礎較好、建設意愿較強的村，全面對照美麗鄉村建設標準，進一步查漏補缺、提檔升級，分批壓茬、梯次滾動，著力打造一批設施配套、功能完善、環境優美、宜居宜業宜游的美麗鄉村。截至2022年底，全省累計建成美麗鄉村約6000 個，計劃到2025 年累計建成美麗鄉村1.3 萬個，占全省村莊總數的27%以上，引領帶動全省鄉村高質量發展［1］。綜觀河北省美麗鄉村建設工作，總體呈現出以下幾個特點：

（一）建設數量由少到多。隨著美麗鄉村建設工作持續推進，河北省美麗鄉村建設總體呈現數量由少到多、速度由慢到快的趨勢，2013 年和2014 年分別認定100 個 省 級 美 麗 鄉 村，2015 年 認 定200 個，2016 年 認 定702個，2021年認定2195個，2022年創建2265個。

（二）建設范圍由點及面。為充分發揮典型示范作用，帶動周邊村莊發展，美麗鄉村建設連點成線、連線成面，節約集約利用資源，持續放大規模效應，“十四五”期間省級層面重點圍繞環京津、環冬奧賽區、環雄安核心區、環設區市主城區周邊等15 個示范環，京港澳、京秦、京張、京滬高鐵高速沿線和太行山高速沿線、大運河文化帶、長城文化帶和太行紅河谷旅游帶等10 個示范帶，西柏坡、北戴河、草原天路、1 號風景大道等20 個示范片開展美麗鄉村片區建設，計劃到2025年打造美麗鄉村精品片區200個以上。

（三）建設主體由單一到多元。調查顯示，建成美麗鄉村累計投入資金村均2933.4 萬元，建設資金來源有政府、企業、村集體、村民等多種渠道。以往美麗鄉村建設主要依賴政府財政資金投入，但隨著鄉村振興步伐加快，市場主體、新鄉賢組織、農民群體也陸續參與到美麗鄉村建設中來，特別是部分村莊依托區位條件、旅游資源、休閑農業、特色產業等優勢，引進戰略投資者開展多方合作，通過合作開發共享收益、參與公共設施建設、援助幫建等多種途徑，積極參與美麗鄉村建設。

二、當前美麗鄉村建設市場運作現狀和主要問題

（一）投資回報率不高，市場主體參與意愿低。目前，河北省美麗鄉村建設資金主要依賴政府投資。參與調查的196個美麗鄉村中，103個村莊政府投資占比80%以上，其中全部由政府投資的村莊有41個；市場參與程度明顯不足，村民自建村莊占19.2%、村企共建村莊占2.7%。調查發現，農業農村領域投資數額大、見效慢，項目風險大、回報低，同質化嚴重，很難找到盈利點，企業參與意愿普遍不高，參與調查的196個美麗鄉村中，有企業參與美麗鄉村建設比例僅為20.92%，且企業投資占比超過一半以上的村莊僅為3%。當前受市場下行和疫情防控等多重因素影響，有的企業經營出現問題，尤其是以休閑旅游為主的項目，回報不如預期，甚至投資虧損，既影響了企業的后期投資積極性，也影響到村集體的預期分紅和村莊建設項目的推進和實施。談及影響市場主體參與美麗鄉村建設積極性的影響因素時，45.4%的村莊認為沒有適宜的市場化運作模式，41.3%的村莊認為投入大、回報低。

（二）村集體收入不足，制約村莊自我發展。從美麗鄉村建設實際成效來看，受集體產業和市場化程度影響，美麗鄉村建設馬太效應明顯，弱者恒弱，強者恒強。市場運作充分、集體產業相對發達、能夠形成良性循環的村莊，持續投入發展，發展勢頭相對強勁。嚴重依賴政府投資、缺乏集體產業支撐的村莊，陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境，規劃的項目無法按計劃開展，村莊發展止步不前。調查顯示，52%的美麗鄉村村集體收入在20 萬元以下，有村集體企業或集體產業的美麗鄉村比例僅為50%。從實際情況來看，多數村集體經濟發展整體水平不高，產業單一趨同，特色少、規模小、競爭力弱，村集體收入不高，對村莊發展帶動能力有限。調查顯示，由村集體負擔的管護費用平均每年28.15 萬元，主要用于村莊綠化、道路養護、美化亮化、污水設施處理等項目后期運營管護，其中30.1%的美麗鄉村因村集體收入少，難以保障由村集體負擔的項目后續運營。

（三）人才資源缺乏，影響村莊整體發展。從實地調研情況來看，市場運作充分、村集體產業發展較為充分的村莊，村“兩委”班子都有個好的“帶頭人”，比如土門關村村支書2016 年任職后，自費外出學習考察，千方百計招商引資，爭取各方支持，吸引土門關小鎮項目落地，村集體產業和收入實現“零”突破。而反觀有的村，由于“帶頭人”安于現狀、缺乏闖勁，村莊發展明顯緩慢，甚至出現發展倒退現象。調查問卷顯示，72.4%的村莊集體收入主要來源于土地流轉費用、房屋租金等被動收入，有企業入股分紅或村集體經營性收入的村莊比例僅為38.8%，村莊專業人才缺乏，制約著村集體產業的發展。

三、推動美麗鄉村建設市場運作的工作建議

激活美麗鄉村建設市場主體活力，要求各級政府在村莊基礎設施和公共服務建設上加大財政投入，在產業發展、村莊特色、項目運營等方面推進市場化運行，在項目用地、金融服務、人才技術支撐等政策支持方面更多向農村傾斜，努力形成政府引導、市場運作、多方參與的共建共治共享格局。

（一）加大財政投入，加強政策支持。充分發揮各級財政資金和各項政策在推動美麗鄉村建設市場化運作中的導向作用。一是創新財政資金引導政策。研究出臺財政資金獎補政策，充分發揮財政資金撬動作用，通過設立專項資金、獎補、貼息、擔保等多種資金扶持方式，引導工商資本、社會資本下鄉。二是深化農村金融體制改革。研究制定出臺金融服務支持政策，為農產品設計各類險種、開展農村“兩權”抵押貸款試點、完善“政銀保擔”合作機制，為投資農業農村項目、參與鄉村建設的市場主體提供優質金融服務。三是開展銀企對接服務。充分發揮地方金融辦、農業農村部門作用，對有意愿參與農村基礎設施、生態環境、產業發展的企業，搭建金融服務平臺和渠道，引導社會資本參與鄉村建設。四是加強項目審批政策支撐，鼓勵地方政府結合實際，確定實施簡易審批的小型村莊建設項目，明確簡易審批適用范圍，為市場主體提供便捷服務和良好營商環境［2］。

（二）創新土地政策，盤活土地資源。農村最核心的資產是土地，調查顯示68.9%的美麗鄉村集體收入來源與土地有關，其中31.6%的美麗鄉村集體收入完全來源于土地租金。在現有土地法律制度框架內，如何用足用好土地政策，盤活土地資源要素，是破解美麗鄉村建設資金難題、推動市場化運作的關鍵。一是用足用好城鄉建設用地增減掛鉤政策。從省內外經驗來看，通過城鄉建設用地增減掛鉤，利用節余的指標收益和復墾土地收益，建設美麗鄉村是吸引市場主體、推動市場化運作的有效途徑。二是完善盤活農村存量建設用地政策。預留一定比例建設用地機動指標，重點用于村民住宅、公共設施、公益事業建設及鄉村旅游發展。三是有效盤活宅基地資源。鼓勵建立宅基地使用權流轉推介交易平臺，通過村集體和合作社流轉盤活利用閑置老民居和閑置宅基地資源，引進專業化公司發展民宿和康養事業。四是探索推動“農地入市”同權同價，吸引市場主體進駐村莊開展鄉村酒店、創業園區、農產品加工等項目建設［3］。

（三）發揮特色優勢，強化產業支撐。沒有產業支撐，美麗鄉村注定是空中樓閣。要把產業培育放在突出位置，找準產業發展、市場運作、村莊建設的結合點。一是盤活現有資產資源。引導村莊充分挖掘資源優勢，從山、水、林、田、湖、房、地入手，進行整體打包規劃，增強村莊在市場中的吸引力，努力把資源優勢轉化為經濟優勢。二是打造特色支柱產業。根據不同村莊的地理位置、特色優勢、自然景觀、人文內涵等多方面因素，按照“宜農則農、宜工則工、宜養則養、宜游則游”的原則，科學謀劃布局，精心打造支柱產業，形成“一村一品”產業發展格局。三是壯大集體經濟。鼓勵建立完善農民專業合作社等村集體經濟組織，發揮村集體整體優勢，與市場主體開展合作，通過入股分紅、參與經營等多種形式，實現資源變資產、資金變股金、農民變股東，推動農民增收致富，增加集體收入，增強村莊自我“造血”功能。

（四）突出黨建引領，做好人才文章。美麗鄉村建設，人才是重要因素，要立足村莊發展需求，強化人才引進和培養，彌補鄉村發展人才資源短板。一是加強村“兩委”班子建設。積極發揮村級黨支部戰斗堡壘作用，大力培育“帶頭人”，堅持“請進來”與“走出去”相結合，鼓勵本村籍成功企業家、各行業優秀人才回村任職，參與招商引資、服務市場主體，參與鄉村治理。二是用好各級行政人才資源。借鑒脫貧攻堅包聯工作經驗，由省、市、縣、鄉各級部門選派優秀干部，幫助和指導村莊站在全省乃至全國的角度，認識村莊、定位村莊，挖掘自身優勢，培育特色產業，搞好銀企對接，服務市場主體，推動村莊建設。三是吸引專業人才下鄉。建立完善人才評價體系，借助省內外科研院所和高校人才優勢，通過提供實踐基地、掛職鍛煉、名譽顧問等多種形式，吸引鄉村規劃師、建筑師、民間藝術、市場營銷、公共管理等各類人才下鄉支援建設，幫助村莊開闊工作思路、探索發展路徑。