《重大活動和突發事件檔案管理辦法》的主要內容及相關問題探討

摘要：論文在系統介紹和分析了《重大活動和突發事件檔案管理辦法》的主要內容的基礎上，進一步說明了其主要特點、理論意義和實踐價值，并對如何科學合理地解決“維護各立檔單位全宗檔案完整性”與“檔案用戶按專題利用重大活動和突發事件檔案信息資源”之間的矛盾，進行了探討。

關鍵詞：重大活動和突發事件檔案 國家檔案局16號令全宗設置 專題目錄 專題數據庫 檔案部門規章

Abstract：This paper systematically introduces and analyzes the main content of the Measures for the Man？ agement of Archives of Major Events and Emergen？ cies， and further illustrates its main characteristics， theo？ retical significance and practical value.It also discusses how to scientifically and reasonably solve the contradic？ tion between maintaining the integrity of the fonds of eachfilingunitandusingthearchivalinformationresourc？ esofmajoreventsandemergenciesbyarchivalusers.

Keywords：Major events and emergencies archives； Order No. 16 of the National Archives Administration of China；Fonds setting；Thematic catalogue；Thematic data？ base；Archives department regulations

2020年12月12日，國家檔案局局長陸國強簽署了國家檔案局第16號令，公布了《重大活動和突發事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2021年6月1日起施行。《辦法》依據《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）、《中華人民共和國突發事件應對法》等相關法律法規制定，共五章30條。《辦法》確定了重大活動和突發事件檔案工作應當遵循“統一領導、分級管理、分類實施、統籌協作”的工作原則，明確了檔案主管部門、檔案館和責任部門的職責任務以及工作機制、工作情況通報制度，界定了重大活動和突發事件檔案的范疇，規定了歸檔范圍、整理方法、移交接收、利用開發等要求；對建立重大活動和突發事件任務清單、提前介入機制及專題數據庫建設等做出制度性安排。《辦法》為相關工作的開展，提供了體系化思路。國家檔案局要求“各地區各部門要堅持圍繞中心、服務大局，認真學習《辦法》，抓好貫徹落實，積極有效地開展相關工作，提升重大活動和突發事件檔案工作水平。”

本文將在系統介紹和說明《辦法》主要內容的基礎上，對《辦法》的主要特點、理論意義和實踐價值及重大活動和突發事件檔案管理的相關問題進行探討。

一、《辦法》的主要內容

（一）第一章“總則”的內容

《辦法》“總則”部分共7條，明確了制定目的與依據，重大活動、突發事件，重大活動和突發事件檔案概念，提出了重大活動和突發事件檔案工作的原則和要求。

1.制定目的與依據。《辦法》的第一條明確了制定部門規章的目的是“加強重大活動和突發事件檔案科學管理，確保檔案完整、安全與有效利用，更好地服務和推進國家治理體系和治理能力現代化”。其中“加強重大活動和突發事件檔案科學管理”是首要目的。檔案科學管理應在遵循法定的“加強中國共產黨對檔案工作的領導”根本原則的前提下，以檔案科學理論為指導，根據不同類型重大活動和突發事件的實際情況、特點與規律來進行。“確保檔案完整、安全與有效利用”是《辦法》所要達成的重大活動和突發事件檔案科學管理重要目標。“完整”是指重大活動和突發事件檔案的“應歸盡歸”“齊全成套”，并有效地維護歸檔文件材料之間的有機聯系（文件材料在產生和處理過程中自然形成的），避免出現“雜亂無章”的無序狀態。“安全”是指重大活動和突發事件檔案的實體安全與檔案內容的政治安全，不失密泄密，合法的利用需求不被無理拒絕。“有效利用”是指重大活動和突發事件檔案的利用與開發，應依法依規來進行，以利于充分發揮此種檔案的積極作用。“更好地服務和推進國家治理體系和治理能力現代化”是制定《辦法》的終極目標。通過重大活動和突發事件檔案的科學管理，可以為檔案部門更好地服務檔案和國家各項工作大局、服務廣大人民群眾，為服務和推進國家治理體系和治理能力現代化，創造可資利用的檔案資源條件。

《辦法》的制定依據是《檔案法》《中華人民共和國突發事件應對法》等相關法律法規。

2.重大活動、突發事件，重大活動和突發事件檔案概念。《辦法》的第二條和第三條，分別規定了重大活動、突發事件，重大活動和突發事件檔案概念。重大活動“是指在中華人民共和國境內外組織舉辦的，對黨和國家、行業、地方具有重大意義或者重要國際影響的會議、會展、賽事、紀念、慶典等大型活動”；突發事件“是指突然發生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。重大活動和突發事件檔案“是指在舉辦重大活動和應對突發事件過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。

3.重大活動和突發事件檔案工作原則和要求。《辦法》的第四條和第五條，規定了重大活動和突發事件檔案工作原則和要求。工作原則是“重大活動和突發事件檔案工作應當遵循統一領導、分級管理、分類實施、統籌協作的工作原則”。工作的總體要求是“維護檔案完整與安全，推動檔案利用與開發，為經濟社會發展和突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持”。對各地區各部門的組織管理工作要求是“應當加強對重大活動和突發事件檔案工作組織領導，建立健全工作制度，保證檔案管理做到收集齊全完整，整理規范有序，保管安全可靠，鑒定準確及時，利用簡捷方便，開發實用有效。”對工作提出的信息化管理要求是“應當積極運用新技術、新手段，不斷提升信息化管理水平”。對工作提出的保密管理要求是“涉及國家秘密的檔案管理應當同時符合保密管理相關規定”。

（二）第二章“工作職責”的內容

《辦法》的第二章明確規定了檔案主管部門、中央國家機關、責任部門、檔案館等相關主體，在開展重大活動和突發事件檔案工作中應當承擔的工作職責；同時，《辦法》也對做出突出貢獻的主體與存在違法違紀行為的主體，提出了獎懲要求。

1.檔案主管部門的工作職責。（1）統籌協調、制度建設。檔案主管部門負責本行政區域內重大活動和突發事件檔案工作統籌協調、制度建設。（2）建立工作清單。檔案主管部門負責建立本行政區域內重大活動和突發事件檔案工作清單。（3）監督和指導。檔案主管部門應對本行政區域內重大活動和突發事件檔案工作進行監督和指導。（4）建立協同工作機制、完善情況通報制度。檔案主管部門、責任部門和檔案館應當建立檔案主管部門統籌協調、各部門分工負責的工作機制，完善工作情況通報制度，協同推進重大活動和突發事件檔案工作。（5）監督檢查。檔案主管部門按照法定職權和程序對重大活動和突發事件檔案管理工作進行監督檢查。（6）表彰、獎勵。檔案主管部門應按照國家有關規定，對在重大活動和突發事件檔案工作中做出突出貢獻的單位或者個人，給予表彰、獎勵。（7）處罰。單位或個人存在違法違紀行為的，應當由檔案主管部門、有關單位依法依規予以處理。

2.中央國家機關的工作職責。《辦法》規定，中央國家機關根據檔案管理需要，在職責范圍內指導本系統的重大活動和突發事件檔案業務工作。

3.責任部門的工作職責。《辦法》中的“責任部門”是指重大活動和突發事件的辦理或應對部門，或者專門設立的臨時機構。責任部門的工作職責是：（1）收集、整理和保管。負責相應檔案的收集、整理和保管。（2）檔案移交。“按規定向檔案館移交”重大活動和突發事件的檔案。（3）協同推進。與檔案主管部門和檔案館建立檔案主管部門統籌協調、各部門分工負責的工作機制，完善工作情況通報制度，協同推進重大活動和突發事件檔案工作。（4）配合監督檢查。配合檔案主管部門開展重大活動和突發事件檔案工作的監督檢查。需要注意的是，《辦法》要求縣級以上黨委、政府作為主辦單位的，執行單位應作為責任部門履行檔案的收集、整理和保管與向檔案館移交的職責。

4.檔案館的工作職責。依據《檔案法》的規定，中央和縣級以上地方各級各類檔案館“是集中管理檔案的文化事業機構，負責收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內的檔案”。檔案館在重大活動和突發事件檔案工作中應承擔的職責包括：（1）收征管用。《辦法》規定“檔案館負責分管范圍內重大活動和突發事件檔案接收征集、集中保管、編研開發并提供利用”。（2）提前介入、主動記錄。《辦法》規定“檔案館可以根據需要，提前介入重大活動和突發事件檔案工作，并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成重大活動和突發事件檔案”。（3）配合監督檢查。《辦法》規定檔案館應當配合“檔案主管部門按照法定職權和程序對重大活動和突發事件檔案管理工作進行監督檢查”。

（三）第三章“管理要求”的內容

《辦法》的第三章對如何做好重大活動和突發事件檔案工作，提出了明確的業務管理要求。

1.建立并實行清單管理制度。《辦法》規定，重大活動和突發事件檔案工作實行清單管理制度。各級檔案主管部門應當“及時發布本行政區域重大活動和突發事件檔案工作清單，明確年度工作任務（或事項）、責任部門、檔案處置要求等”。在重大活動和突發事件檔案工作清單中，檔案主管部門應明確年度工作任務（或事項），其中包括（但不限于）以下工作內容：（1）黨的代表大會、人民代表大會、政治協商會議，國際、國家或區域級論壇峰會、合作交流會、博覽會、招商引資會、推介洽談會等會議、會展活動；（2）國際、全國或地區性綜合性運動會及其他重大杯賽、聯賽、錦標賽、冠軍賽等賽事活動；（3）以重大事件、重大紀念日、重要人物為主題的紀念、慶典活動；（4）自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件應對活動。

2.制定檔案工作方案。《辦法》規定，責任部門應當制定重大活動和突發事件檔案工作方案，明確檔案工作負責部門和人員，按照工作程序和要求形成歸檔文件材料。

3.業務系統歸檔要求。《辦法》規定“采用業務系統辦理業務的，業務系統應當支持形成符合要求的歸檔文件材料”。

4.責任部門的歸檔要求。《辦法》規定了重大活動和突發事件的辦理或應對部門、專門設立的臨時機構等責任部門，“應當將重大活動和突發事件中形成的下列文件材料納入收集范圍，做到應收盡收、應歸盡歸”。《辦法》還進一步明確了責任部門應歸檔的文件材料范圍，其中包括：（1）領導指示、批示，機構成立及分工文件材料，工作制度、預案、方案、報告、報表、簡報、總結，會議材料，獎懲材料，大事記、宣傳報道，各單位按照分工或職責形成的其他文件材料；（2）照片、錄音、錄像；（3）業務數據、公務電子郵件、網頁信息、社交媒體信息；（4）印章、題詞、活動標志、證件、證書、紀念冊、紀念章、獎杯、獎牌、獎章、獎狀、牌匾、錦旗等實物檔案；（5）其他具有保存利用價值的文件材料，等等。

5.納入文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表統一管理的要求。《辦法》規定：（1）責任部門應當將重大活動和突發事件文件材料納入本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表統一管理；（2）責任部門為臨時機構的，應當制定文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經同級檔案主管部門審查同意后施行；（3）中央國家機關、中央企業可以針對本系統重大活動和突發事件，制定本系統文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經國家檔案主管部門審查同意后施行。

6.全宗設置要求。《辦法》規定重大活動和突發事件檔案確定全宗設置的要求，其中包括：（1）責任部門為一個單位的，形成的檔案納入本單位檔案全宗進行管理；（2）責任部門分為主辦單位、協辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進行管理。存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔活動主要工作的單位全宗進行管理或者協商確定；（3）責任部門為多個單位不分主次、聯合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進行管理；（4）責任部門為臨時機構的，形成的檔案納入新設全宗或臨時機構的主管單位全宗進行管理。（5）檔案全宗設置產生爭議的，由相關單位提交檔案主管部門予以處理。

7.按全宗管理的要求。《辦法》規定“重大活動和突發事件檔案一般與責任部門履行其他職能形成的檔案進行統一管理，檔案門類劃分、分類方法與全宗內檔案保持一致”；“確有必要的，可以設立專題進行管理”。這一要求，從規范制度上保證了各個相關立檔單位全宗檔案的完整性。

8.檔案整理要求。《辦法》規定“責任部門應當按照相應門類檔案整理規則對重大活動和突發事件文件材料進行組件（卷）、分類、排列、編號和編目等整理工作，并按要求及時歸檔”。

9.建立專題目錄的要求。《辦法》規定“重大活動和突發事件檔案不論是否設立專題進行管理，都應當建立專題目錄”。這一規定的目的是為日后有效地開展此類檔案的信息檢索和提供利用工作，創造有利條件。

10.專門報告制度要求。《辦法》規定“責任部門應當在重大活動和突發事件應對工作結束6個月內，向同級檔案主管部門報告檔案工作方案落實情況”。同時，《辦法》也明確了例外情形的要求，規定“例行性、周期性會議通過年度報告說明有關情況的，可以不再專門做出書面說明”，充分體現了具體問題具體分析的科學管理作風。

11.檔案移交要求。《辦法》規定：（1）責任部門應當按照國家有關規定向檔案館移交重大活動和突發事件檔案，經檔案館同意，可以提前將檔案交檔案館保管；（2）責任部門為臨時機構的，應當在臨時機構停止工作前向有關主管單位或檔案館移交檔案。

12.開放審核工作要求。《辦法》規定責任部門“應當對移交進館檔案進行開放審核，并在移交時附具意見”。

13.接收、征集工作要求。《辦法》規定檔案館“應當按照國家有關規定接收重大活動和突發事件檔案，并建立征集制度，通過接受捐獻、購買、代存等方式收集檔案，充實重大活動和突發事件檔案資源”。

14.安全管理與現代化要求。《辦法》規定責任部門和檔案館“應當按照國家有關規定配置適宜檔案保存的庫房和必要的設施、設備，確保檔案的安全；采用先進技術，實現檔案管理的現代化”。

（四）第四章“檔案利用與開發”的內容

《辦法》的第四章，對重大活動和突發事件檔案的利用與開發工作，提出了明確要求。

1.檢索條件要求。《辦法》規定：（1）檔案館和責任部門應當通過編制檢索工具、建立檢索系統、建設信息共享平臺等方式，為重大活動和突發事件檔案利用創造條件；（2）檔案館應當通過其網站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，為檔案利用提供便利；（3）檔案館開展分管范圍內重大活動和突發事件檔案專題數據庫建設，責任部門應當配合；（4）責任部門檔案以專題方式進行管理且具備建設條件的，應當開展本系統或本單位檔案專題數據庫建設；（5）檔案主管部門應當科學規劃專題數據庫建設工作，推動檔案館和責任部門檔案專題數據庫共建共享共用。

2.利用工作要求。《辦法》規定：（1）檔案館應當積極推進利用工作，按照國家規定向單位或個人提供檔案利用；（2）責任部門利用已移交檔案的，檔案館應當予以優先保證；（3）責任部門保管的檔案對外提供利用的，需經本單位負責人批準。

3.檔案資源開發要求。《辦法》規定檔案館、責任部門“應當加大對重大活動和突發事件檔案資源開發力度，通過檔案編研、陳列展覽等形式，充分發揮檔案價值，并為重大活動和突發事件應對提供決策參考”。

（五）第五章“附則”的內容

《辦法》的第五章規定了該文件的解釋權和實施時間。《辦法》規定該部門規章的解釋權歸國家檔案局所有，并明確了《辦法》的實施時間是2021年6月1日。

二、《辦法》的主要特點與理論意義和實踐價值

（一）主要特點

1.及時性與統一約束性。實踐的需要是制度建設的最重要的動力來源，調查研究是推動制度建設的基本前提。我國進入新時代以來，各項事業在黨的統一領導下，都取得了歷史性的突破和發展。2019年，深刻影響我國和世界的新冠疫情突發公共衛生事件發生后，國家檔案主管部門敏銳地發現了在檔案工作“依法治理”工作上依然存在著一個法規制度的短板，即缺乏國家層面的能夠規范重大活動和突發事件的統一制度規范。為此，國家檔案主管部門在充分認識重大活動和突發事件檔案工作重要性與必要性的基礎上，自2020年開始就組織開展了對各地區、各部門重大活動和突發事件檔案工作情況調查，同時對已經制發的制度規范文件進行了細致梳理和經驗總結。通過調查研究發現，我國對重大活動和突發事件檔案工作的規定雖然已在國家檔案局的一些部門規章（如國家檔案局第8、9、10、13號令等）中有所涉及，但規范的主體對象、管理邊界、管理原則和要求、程序做法、協調組織、監督檢查手段等方面的制度建設，依然缺乏系統性、完整性的統一要求。類似的情況，在其他國家主管部門發布的制度規范文件中也同樣存在。各地區、各部門在開展重大活動和突發事件檔案工作中，依然存在要求不一致、檔案流向不清楚、檔案管理科學性不足等問題，迫切需要得到國家檔案主管部門的制度規范作為行動的依據。國家檔案主管部門在調查研究的基礎上，集思廣益、匯集群智，于2020年12月12日及時制發了《辦法》，補齊了國家層面的重大活動和突發事件檔案工作的制度規范“短板”，為各相關主體依法依規開展重大活動和突發事件檔案工作，提供了具有普遍約束力的制度規范依據。這種普遍約束力的具體表現就是任何組織或個人，只要其工作活動與重大活動和突發事件檔案工作相關，就必須在實際工作中嚴格遵從《辦法》所規定的事項，否則就會受到黨紀國法的懲處。

2.科學性與專業性。《辦法》對重大活動和突發事件檔案工作的各項規定，尤其是對重大活動和突發事件檔案的流向規定與管理要求，都始終堅持以檔案管理科學理論為指導，注重對來源原則和全宗的具體應用。《辦法》的規定，有效解決了一線檔案工作者對重大活動和突發事件檔案流向的困惑，對糾正不考慮檔案形成規律和來源原則，隨意組建所謂的“客體全宗”思想和實踐，是一次強有力的制度性糾偏舉措。《辦法》也為今后處理相關實踐問題，提供了制度范本。對重大活動和突發事件檔案的科學管理，不能以“方便專題檔案開發利用”為借口，任意打亂檔案的形成來源，而應在切實維護相關立檔單位全宗檔案的完整性不被破壞的前提下，通過組織專題目錄交流、建設重大活動和突發事件檔案信息專題數據庫、發揮網絡信息共享平臺作用等方式、方法來滿足檔案利用者對重大活動和突發事件專題檔案信息和數據的需求。

3.統一性與協調性。《辦法》的制定與實施，進一步統一了我國重大活動和突發事件檔案工作的制度要求與行為規范。從實施效果看，一方面，《辦法》有效消除了相關主體在開展重大活動和突發事件檔案工作實踐中遇到的困惑和問題；另一方面，《辦法》也為今后深入開展專題檔案管理理論的研究，提供了較為充分的制度規范層面的依據。《辦法》的協調性主要體現在：通過《辦法》有針對性的規定和要求，各相關主體（包括檔案主管部門、中央機關和國有企業單位、各行業主管部門、國家檔案館、責任部門、執行單位等）的工作職責得到了有效明確，管理體制和機制得到了進一步完善，這為形成“統一領導、分級管理、分類實施、統籌協作的工作原則”指導下的各司其職、分工協同、相互聯動、相互支持、注重實效的重大活動和突發事件檔案工作新局面，奠定了較為堅實的制度規范基礎；各相關主體依據《辦法》的規定，通過建立清單管理、監督檢查等項工作制度，可以為開展重大活動和突發事件檔案工作提供有利的抓手，避免了“紙上有制度，實際無行動”等被動情形的出現。

（二）理論意義和實踐價值

《辦法》的制定與實施，對推動我國檔案管理科學理論研究、開展科學的重大活動和突發事件檔案工作實踐，均具有非常重要的意義和價值，主要表現在以下幾個方面。

第一，《辦法》進一步夯實了“依法治檔”的制度規范基礎，是新時代加強黨對檔案工作領導的重要舉措。2021年1月1日正式實施的新《檔案法》為我國各項檔案工作的開展提供了強有力的法律條件保障。如何將《檔案法》中的相關原則性規定落實到重大活動和突發事件檔案工作中去，使重大活動和突發事件檔案工作在法治軌道上健康發展，是新時代創新發展我國檔案工作的一個非常重要的課題。《辦法》的制定和實施，為這一課題的解決提供了一個成功的時代范例，有針對性地回應了檔案工作實踐提出的問題。這對實現我國檔案工作的“制度之治”和“走向依法治檔”提供了又一制度規范條件。我國自改革開放以來，在黨的堅強領導下，成功地走上了從“以法治檔”到“依法治檔”的健康發展之路，檔案法治建設工作也取得了一項項重要工作業績，但是應當清醒地意識到，在國際國內局勢出現歷史性重大變化的時代，我國的檔案法治工作還有許多新問題、新矛盾需要解決，一些老問題、老矛盾需要克服，其中最為重要的工作任務就是要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷加強和完善我國檔案工作的法律制度體系。這也是實現檔案工作科學發展、高質量發展的必要前提。

第二，《辦法》的制定與實施填補了我國檔案治理體系中一項頂層制度設計空白，對落實《檔案法》的各項相關法律規定，具有重要的實踐意義。《檔案法》第二十六條規定“國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”“檔案館應當加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用，為突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持”。國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》的第七條規定“本機關召開重要會議、舉辦重大活動等形成的主要文件材料”應作為永久保管的文書檔案。國家檔案局第9號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》的第三條要求“本行政區內重大活動、重要事件形成的檔案、涉及民生的專業檔案列入綜合檔案館收集范圍”。國家檔案局第10號令《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》第八條規定“新聞媒體對本企業重要活動、重大事件、典型人物的宣傳報道”“有關機關和上級主管單位領導、社會知名人士等重要來賓到本企業檢查、視察、調研、參觀時的講話、題詞、批示、錄音、錄像、照片及企業工作匯報等重要文件材料；本企業參與國家和社會重大活動的重要文件材料，本企業職工參加省級以上黨、團、工會、人大、政協等代表大會形成的重要文件材料”，應作為永久保管的企業管理類檔案。國家檔案局第13號令《機關檔案管理規定》的第二十七條規定：“機關設立臨時機構處理專項工作、處置突發事件、舉辦重要活動等形成的歸檔文件材料；機關承擔重大建設項目、重大科研課題等形成的歸檔文件材料”，應納入機關文件材料收集范圍。檔案法律制度的這些規定，對做好重大活動和突發事件檔案工作具有原則性的規范意義，但其針對性和可操作性等方面的具體規定依然需要予以彌補。《辦法》的制定與實施，有效地填補了這一法律制度的空白點，為各有關主體開展重大活動和突發事件檔案工作，提供了切實可行的制度規范依據。

第三，《辦法》的制定與實施，是深入落實習近平總書記對檔案工作的重要批示精神，實現新時代檔案工作“四個好”“兩個服務”戰略部署的重要制度條件。2021年7月，習近平總書記對檔案工作作出重要批示，要求“把蘊含黨的初心使命的紅色檔案保管好、利用好，把新時代黨領導人民推進實現中華民族偉大復興的奮斗歷史記錄好、留存好，更好地服務黨和國家工作大局、服務人民群眾”。根據總書記對檔案工作的重要批示精神，依據《辦法》對重大活動和突發事件檔案工作所做出的明確規定，各相關工作責任主體應結合實際工作情況，依法依規開展重大活動和突發事件檔案工作。檔案工作者也應充分利用各種信息記錄工具，主動記錄好重大活動和突發事件。重大活動和突發事件檔案資源在整個國家檔案資源體系中占有非常重要的地位，它是黨和國家“經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展”的必要資源條件。

第四，《辦法》的內容規定在制度實踐層面，進一步豐富了我國檔案科學管理的思想內容，并為檔案科學理論研究提供了一個良好的制度設計范例。科學理論只有通過各種社會實踐的應用才能得到有效檢驗和發展完善。在我國長期以來的檔案工作實踐中，檔案科學管理理論始終起著非常重要的指導作用。《辦法》的內容設計充分體現了對經過實踐驗證且證明具有真理性和科學性的檔案管理理論的價值。通過本文上述分析，我們不難看出，如果沒有來源原則和全宗理論、文件歸檔理論、檔案收集保管利用理論、檔案信息化理論、檔案治理理論的支撐和引導，就不可能厘清重大活動和突發事件檔案的流向問題，也不可能澄清各相關主體的工作職責和行動方向。檔案管理唯有以科學理論為指導，堅持“三個走向”“四個好”“兩個服務”的科學發展目標，切實按照重大活動和突發事件檔案的形成規律與特點來確定行為準則、行為內容、行為方法和手段，才能真正走出一條健康發展之路。

三、重大活動和突發事件檔案工作相關問題探討

在重大活動和突發事件檔案工作中，我們既要根據實際情況，認真落實《辦法》的各項規定，不斷增強對重大活動和突發事件檔案資源的控制力、科學管理能力和利用服務效能，同時也要深入思考一些相關的理論問題，尤其是主客體全宗問題，以便使檔案科學管理理論得到進一步發展與完善。

在我國檔案學基礎理論的研究領域，依然存在著“主體全宗”和“客體全宗”問題的探討，但在《辦法》制定前于實踐層面應該如何行動才能更好地維護檔案文件之間的有機聯系，卻一直沒有相應的制度規范予以驗證。20世紀80年代，馮惠玲、何嘉蓀在《檔案學通訊》上發表了系列論文，提出了“全宗應定義為同一活動過程中形成的有密切聯系的檔案文件整體。（1）它是種有機整體；（2）是在同一活動過程中形成的，而活動過程可以區分為以主體為中心和以客體為中心兩大類型，全宗也就有主體全宗和客體全宗之別；（3）全宗并非僅僅產生于‘一個機關，也不是它的‘全部檔案；（4）由于文件自身運動階段的不同，全宗中又存在著‘機關全宗與‘檔案全宗之別，其中機關全宗都是主體全宗并且是過渡性的，必要時可以分解”等學術觀點。在國際上，德國檔案學者布倫內克在其《檔案學——歐洲檔案工作的理論與歷史》一書中，介紹了“來源原則”和“事由原則”的發展歷史，并提出了“自由來源原則”的理論。在布倫內克看來，來源原則與事由原則之間的矛盾是檔案學的中心問題。多爾吉赫和魯捷爾松主編的《蘇聯檔案工作理論與實踐》一書中，說明了“科技文件綜合體”的概念，他們的基本思想是：科技文件綜合體，是指在構造工業生產部件和建筑工程部件以及科研活動過程中形成的文件的總和，是科技檔案管理的基本單元；內含各種圖示文件、工藝文件、文字說明、預決算等。構成科技文件綜合體的文件，必須齊全，能反映所涉及對象的全貌。國內外的上述思想，在傳統的“紙質檔案”為主體的時代，無法在實踐層面解決好維護一個立檔單位的檔案文件之間有機的歷史的業務聯系，與為方便檔案用戶對某一專題、某一項目、某一重大活動或突發事件而組建“客體全宗”或“檔案綜合體”之間的矛盾。因為，如果按專題或“客體”來組建檔案全宗，就不可避免地破壞各立檔單位全宗的完整性，并會使各個立檔單位的檔案全宗變得分散，甚至殘缺不全。因此，在我國的檔案工作實踐中，主流思想一致對此持反對意見。進入21世紀以來，一些檔案管理部門按照組建“民生檔案”的思路，試圖在實踐層面有所突破，但多數實踐嘗試都以失敗而結束。基于此，學界提出了建立“專題目錄”和“專題檔案數據庫”等解決問題的思想，并得到了一定程度上的實踐層面的積極效果。有學者稱通過這種路徑形成的信息環境中的“全宗”為“虛擬全宗”，而將各立檔單位的全宗稱為“實體全宗”。

進入新時代以來，我國在政策和制度層面，根據網絡信息時代和檔案數字轉型期的新需要、新特點，積極探索了相關理論思想的實踐應用價值。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》。該文件要求：“統籌規劃、科學設置并嚴格審批建立同級專業檔案館，明確規定檔案接收范圍，防止重復建設和資源分散。有條件的國家綜合檔案館要通過整合檔案目錄、檔案信息、檔案實體和設置分館等形式，整合本級其他專業檔案館的檔案資源。各級專業檔案館接受同級檔案行政管理部門的監督指導。”這一原則性的要求，在制度層面回應了理論界提出的問題，并成為處理“國家綜合檔案館”和“專業檔案館”在檔案資源配置方面矛盾的重要依據。

《辦法》對重大活動和突發事件檔案的流向和全宗設置的制度規范要求則更為明確。（1）“責任部門為一個單位的，形成的檔案納入本單位檔案全宗進行管理”，這一規定明確了按立檔單位組織檔案全宗的基本思想，即如何讓“責任部門”可以構成一個立檔單位，其在重大活動和突發事件等活動中形成的檔案，應當作為“責任部門”檔案全宗有機體的一個組成部分來處理，反對分散保存。（2）“責任部門分為主辦單位、協辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進行管理。存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔活動主要工作的單位全宗進行管理或者協商確定。”這一規定明確了主辦單位和協辦單位在重大活動和突發事件工作中形成檔案的歸屬和流向；如果存在多個主辦單位或分主辦、承辦單位的，堅持“誰形成、誰負責、誰管理”的處置原則，分別納入形成檔案單位的檔案全宗進行管理。（3）“責任部門為多個單位不分主次、聯合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進行管理。”這一規定明確了多主體圍繞同一性質工作、同一事件、同一活動形成的檔案，依然按照“誰形成、誰負責、誰管理”的處置原則，分別歸入各自立檔單位的檔案全宗。（4）“責任部門為臨時機構的，形成的檔案納入新設全宗或臨時機構的主管單位全宗進行管理。”實際上，這一規定明確了“臨時機構”的兩種不同情形，一種是“臨時機構”設立后，能夠相對獨立地開展工作、行使職權且能主要以自己名義單獨對外行文，存在時間較長，形成檔案數量較多的情形；另一種是“臨時機構”是某一主管單位為開展常規性的“重大活動”或處理“突發事件”臨時成立的，不能主要以自己名義單獨對外行文（通常是以主管單位的名義對外行文），存在時間較短，形成檔案數量不多的情形。在第一種情形下，“臨時機構”可以單獨設立檔案全宗；在第二種情形下，“臨時機構”不能單獨設立檔案全宗，其形成的檔案只能作為其主管單位檔案全宗的一個組成部分來處置。（5）如果按照上述原則無法處理且存在爭議的，最后由檔案主管部門來最終決定檔案的流向與歸屬。從《辦法》的上述規定中，我們不難看出國家檔案主管部門在重大活動和突發事件檔案工作中，始終堅持來源原則思想，以切實維護各立檔單位全宗檔案的完整性和有機聯系為基本工作法則，旗幟鮮明地反對按“活動”或“事件”設置全宗的思想。

為了有效解決按機關組織全宗來管理重大活動和突發事件檔案所帶來的相關“專題檔案”信息分散，與檔案用戶要求集中獲取重大活動和突發事件檔案信息需要之間的矛盾，《辦法》提出了建立“專題目錄”“專題數據庫”的目標要求，這也是克服這種矛盾的有效路徑和科學管理手段。《辦法》規定“重大活動和突發事件檔案不論是否設立專題進行管理，都應當建立專題目錄”“檔案館開展分管范圍內重大活動和突發事件檔案專題數據庫建設，責任部門應當配合”；“責任部門檔案以專題方式進行管理且具備建設條件的，應當開展本系統或本單位檔案專題數據庫建設”“檔案主管部門應當科學規劃專題數據庫建設工作，推動檔案館和責任部門檔案專題數據庫共建共享共用”。這表明，我國檔案主管部門在國家檔案制度規范層面，對理論界提出的通過建立專題目錄與檔案專題數據庫的方式，來解決維護立檔單位全宗檔案完整性同檔案用戶按專題、主題系統利用與開發重大活動和突發事件檔案資源信息之間的矛盾之思想的肯定。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院