當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的策略

摘要 我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村的土地資源較為豐富，利用類(lèi)型多樣，對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響。但是，在實(shí)際的土地資源利用與管理工作中，存在諸多違法違規(guī)行為，致使土地資源在利用與管理方面存在諸多問(wèn)題，尤其是在土地資源較為集中的農(nóng)村地區(qū)，這需要政府相關(guān)部門(mén)給予重視。基于此，分析了加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的意義與問(wèn)題，并提出了具體的解決措施，以喀喇沁左翼蒙古自治縣為例，對(duì)土地資源利用與管理進(jìn)行了深層次研究。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地資源；資源利用；資源管理；加強(qiáng)管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：2095–3305（2023）04–0173-03

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)存在“倒土”和“賣(mài)土”的行為，其不僅會(huì)損害國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，還會(huì)破壞基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，亟需政府有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)管理，盡可能減少因非法行為而造成的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失。此外，還存在土地撂荒的現(xiàn)象，增加了土地荒廢的概率。此類(lèi)問(wèn)題產(chǎn)生的原因與政府缺乏監(jiān)管，相關(guān)監(jiān)管機(jī)制不健全等密切相關(guān)，需要政府相關(guān)部門(mén)加以重視，加強(qiáng)監(jiān)督，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。

1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的意義

因我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)占比較大，要想提高國(guó)家整體的綜合實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，需要重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。第一，有助于優(yōu)化農(nóng)村資源的合理配置，減少土地資源浪費(fèi)，提高土地資源利用率。第二，土地資源管理是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，可加快我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)速度。第三，可有效緩解農(nóng)村建設(shè)與土地資源利用之間的矛盾，促進(jìn)土地資源合理規(guī)劃，有助于良好新農(nóng)村的建設(shè)[1]。

2 加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理存在的問(wèn)題

2.1 耕地缺乏保護(hù)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重

一方面，耕地缺乏保護(hù)。其一，存在違法用地行為，耕地資源流失嚴(yán)重（圖1）。針對(duì)違法用地行為常見(jiàn)的處罰方式為罰款，因該處罰方式處罰力度不大，進(jìn)而在一定程度上縱容了違法占地行為，加之部分區(qū)域管理人員因重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而選擇先建設(shè)后補(bǔ)辦手續(xù)的方式，加劇了對(duì)土地資源的破壞。其二，諸多政策落實(shí)不到位，盲目建設(shè)與發(fā)展的行為普遍存在，不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)兩地耕地資源失衡，還阻礙了土地資源保護(hù)工作的推進(jìn)。另一方面，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地面積持續(xù)減少，農(nóng)民與耕地之間的矛盾激發(fā)，諸多農(nóng)民不愿意配合國(guó)家相關(guān)政策的執(zhí)行。

2.2 規(guī)劃不夠合理，建設(shè)不夠規(guī)范

我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)及其發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，在該過(guò)程中，普遍存在土地規(guī)劃不合理的問(wèn)題。以往的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但容易引發(fā)土地資源分布較為零散且浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)的推廣，進(jìn)而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和生產(chǎn)量等。此外，此種方式風(fēng)險(xiǎn)抵抗力較低，容易出現(xiàn)盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象，激發(fā)農(nóng)民之間的矛盾沖突。針對(duì)用地建設(shè)方面，無(wú)序流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，諸多土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策落實(shí)不到位，加之已落實(shí)的相關(guān)政策不夠完善，土地的建設(shè)缺乏規(guī)范性的制度保障，進(jìn)而針對(duì)違法占地現(xiàn)象的控制力度不足，隱蔽狀態(tài)下的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，土地糾紛較多，在一定程度上破壞了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，影響農(nóng)民團(tuán)結(jié)，破壞了我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)計(jì)劃，不利于農(nóng)民生活水平的提升[2]。

2.3 耕地矛盾沖突，資金投入不足

自我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包責(zé)任機(jī)制以來(lái)，土地資源相關(guān)分配機(jī)制沒(méi)有明顯變化，部分老年人因缺少法律常識(shí)，在去世之前并未依法將自己名下的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致其后代新生兒缺少土地分配資格，諸多農(nóng)村區(qū)域存在土地資源分配不均勻的問(wèn)題。近年來(lái)，雖然我國(guó)十分重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但其與城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然存在較大差異，大部分農(nóng)村青年勞動(dòng)力選擇進(jìn)城打工而非務(wù)農(nóng)，農(nóng)村勞動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展蕭條。此外，政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資力度較小，部分復(fù)雜性的系統(tǒng)工程無(wú)法得到落實(shí)，不僅會(huì)增加資源消耗，還會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[3]。同時(shí)，資金匱乏還不利于專(zhuān)業(yè)人才和先進(jìn)技術(shù)與設(shè)備的引進(jìn)與應(yīng)用，農(nóng)民在缺少種植動(dòng)力的同時(shí)，種植積極性會(huì)有所下降。

3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的措施

3.1 樹(shù)立法治理念，加強(qiáng)耕地保護(hù)

土地資源的利用與管理周期較長(zhǎng)，在管理過(guò)程中需要人員優(yōu)先樹(shù)立法治理念，注重增強(qiáng)相關(guān)法治理念，依法進(jìn)行管理。區(qū)政府應(yīng)派遣專(zhuān)業(yè)的法律人才進(jìn)村進(jìn)行法治宣傳與指導(dǎo)，堅(jiān)持將黨政工作融入農(nóng)村土地資源的管理工作，重點(diǎn)將全國(guó)會(huì)議重要內(nèi)容滲透農(nóng)村項(xiàng)目管理政策，堅(jiān)持為人民服務(wù)，以提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益為工作重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)法治理念重要性的宣傳。

此外，在加強(qiáng)耕地保護(hù)的同時(shí)，還需要注重保護(hù)的規(guī)范性，優(yōu)先以穩(wěn)定農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活為管理目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)耕地的保護(hù)，有助于提高糧食產(chǎn)量，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。至此，加強(qiáng)耕地保護(hù)勢(shì)在必行，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)建立健全補(bǔ)償與處罰機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范耕地的使用，獎(jiǎng)罰分明，鼓勵(lì)與懲罰并行。

3.2 提高防災(zāi)能力，強(qiáng)化組織能力

在對(duì)土地資源進(jìn)行利用與管理的過(guò)程中，自然災(zāi)害的發(fā)生在所難免，各地區(qū)政府需要重視農(nóng)村地區(qū)防災(zāi)能力的提升，積極制定并出臺(tái)多種防災(zāi)政策，用以輔助農(nóng)村地區(qū)處理相關(guān)災(zāi)難問(wèn)題。同時(shí)，要將具體的管理任務(wù)落實(shí)到個(gè)人身上，逐步調(diào)整與完善防災(zāi)政策，增強(qiáng)農(nóng)民的防災(zāi)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)等，盡可能提高農(nóng)村地區(qū)的防災(zāi)能力[4]。此外，要注重提升村組織能力，派遣專(zhuān)業(yè)的管理人才構(gòu)建村組織，重在以保護(hù)國(guó)家糧食和生態(tài)安全為重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。在實(shí)際的管理過(guò)程中，可以通過(guò)多途徑逐步完善村級(jí)組織體系，強(qiáng)化人員組織能力，注重農(nóng)村資源的合理配置，并集中力量發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

3.3 完善管理體制，加大監(jiān)管力度

土地資源的管理不僅需要法律支持，還需要相關(guān)機(jī)制作為保障。在實(shí)際的管理工作中，管理人員需要逐步完善土地資源管理機(jī)制，注重機(jī)制的約束和規(guī)范作用。首先，轉(zhuǎn)變政府“垂直管理”體制，建立健全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)罰分明，以此調(diào)動(dòng)人員管理的積極性和激發(fā)其日常參與管理的工作熱情。其次，建立健全績(jī)效考核機(jī)制，將管理成效與人員績(jī)效考核相掛鉤，可在一定程度上增加人員的管理壓力，使其認(rèn)真對(duì)待管理工作。

此外，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大監(jiān)管力度，定期組織監(jiān)督小組下基層對(duì)農(nóng)村土地資源的管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，確保相關(guān)管理工作的有序推進(jìn)[5]。同時(shí)，加強(qiáng)落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，依法追究人員管理責(zé)任，從而提高管理水平和質(zhì)量，避免出現(xiàn)管理漏洞，影響后期監(jiān)管工作的開(kāi)展。

4 加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的案例

4.1 喀喇沁左翼蒙古自治縣土地資源利用管理方案

在利用與管理前期，管理方案的設(shè)計(jì)至關(guān)重要。設(shè)計(jì)人員需要合理利用土地測(cè)繪技術(shù)，獲取相關(guān)設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)信息，以此確保設(shè)計(jì)方案繪制的準(zhǔn)確性和合理性。待相關(guān)數(shù)據(jù)信息搜集完成后，技術(shù)人員需要完善信息庫(kù)，以此提高信息管理效率和設(shè)計(jì)方案的公信力。針對(duì)喀沁左翼蒙古自治縣的土地資源，其管理離不開(kāi)先進(jìn)的土地測(cè)繪技術(shù)，該技術(shù)的應(yīng)用可以保障數(shù)據(jù)收集的可靠性，有助于實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)土地資源使用情況，確保土地資源開(kāi)發(fā)的合理性[6]（圖2）。

此外，測(cè)繪技術(shù)在該地區(qū)的應(yīng)用可以反映土地資源的收縮和擴(kuò)展情況，便于管理人員制定管理計(jì)劃，且還可以充分顯示當(dāng)前該地區(qū)土地資源的管理現(xiàn)狀，有助于政府相關(guān)部門(mén)及時(shí)調(diào)整不合理的管理方案。同時(shí)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理技術(shù)的發(fā)展，GPS技術(shù)的應(yīng)用可以完善土地地籍，提高土地資源應(yīng)用管理技術(shù)水平。

4.2 喀喇沁左翼蒙古自治縣土地資源利用管理策略

4.2.1 補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)治理短板 針對(duì)土地資源的利用與管理，需要注重治理體系和治理能力的規(guī)范化，需要集中力量?jī)?yōu)先補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)治理短板。我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)與振興的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)和改進(jìn)，面對(duì)當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀，政府相關(guān)部門(mén)需要處理諸多問(wèn)題。例如，農(nóng)村的行政管理和相關(guān)責(zé)任主體利益的明確劃分等，在講求責(zé)任與利益相平衡前，要注重新管理體系的構(gòu)建。

首先，明確劃分政府管理部門(mén)的權(quán)責(zé)界限，充分發(fā)揮監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)管作用，重在提高政府的公信力。其次，在做好主管業(yè)務(wù)的同時(shí)，政府需要發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，面對(duì)新的治理任務(wù)，應(yīng)適當(dāng)放權(quán)基層政府，適當(dāng)行使執(zhí)法權(quán)限[7]。最后，明確主體，調(diào)整國(guó)家、集體與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，逐步引導(dǎo)利益主體向多元化方向發(fā)展，努力創(chuàng)建和諧良、好的管理環(huán)境。

4.2.2 健全農(nóng)業(yè)法治建設(shè) 我國(guó)是法治國(guó)家，農(nóng)村土地資源的利用需要遵守法律法規(guī)，重視法治建設(shè)，此為加強(qiáng)土地管理的基本要求。新時(shí)期，依法治理農(nóng)村土地建設(shè)問(wèn)題至關(guān)重要。首先，要優(yōu)先厘清農(nóng)村集體資源的所屬關(guān)系，明確土地的支配權(quán)、使用權(quán)、所有權(quán)以及收益權(quán)等，明確劃分各項(xiàng)權(quán)屬[8]。其次，針對(duì)部分地區(qū)法律法規(guī)缺少對(duì)集體土地所有者和承包經(jīng)濟(jì)者權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民主體的重視，在合理界定集體資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，要做好土地產(chǎn)權(quán)的劃分。最后，村級(jí)組織作為集體資產(chǎn)的所有者，其具有合理合法的支配與使用土地資產(chǎn)的權(quán)利，區(qū)域政府若想提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益，需要在合法的基礎(chǔ)上理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并多途徑保護(hù)所有者的合法權(quán)益。

4.2.3 合理利用規(guī)劃土地 為改善該地區(qū)土地資源利用與管理現(xiàn)狀，合理規(guī)劃土地資源，加強(qiáng)管理必不可少。土地是一切生產(chǎn)和生存的基礎(chǔ)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與建設(shè)主要依靠土地資源，合理的土地資源利用，可有效防止土地資源浪費(fèi)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)的盤(pán)活，需要區(qū)域政府加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，盡可能打擊非法占用土地資源的行為，并加大查處力度，合理利用相關(guān)政策規(guī)劃現(xiàn)有土地資源，注重提高土地資源利用率，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各類(lèi)問(wèn)題的有效解決[9]。

此外，縣級(jí)政府在資源管理方面具有引導(dǎo)和激勵(lì)的作用，除了需要加強(qiáng)資金投入之外，還需要充分發(fā)揮自身的引導(dǎo)與激勵(lì)作用，將管理權(quán)適當(dāng)下放至基層，為基層村民委員會(huì)留有充足的管理空間，既有助于增強(qiáng)村民委員會(huì)的管理能力，又可以調(diào)動(dòng)其管理的積極性。

4.2.4 保證農(nóng)民主體地位 針對(duì)農(nóng)村土地資源的管理，其主體應(yīng)是農(nóng)民。在實(shí)際的管理工作中，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，并充分發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)管權(quán)利。根據(jù)媒體相關(guān)報(bào)道，“賣(mài)土”行為在該地區(qū)存在，即村民委員會(huì)在村民不知情的情況下，以村集體的名義與外界簽訂賣(mài)土合同，由此損害了村民的集體利益，增加了村民的經(jīng)濟(jì)損失，而此種行為會(huì)衍生出一系列問(wèn)題，例如，土地資產(chǎn)的利用與開(kāi)發(fā)，村民將缺少參與的權(quán)力[10]。

此外，常規(guī)情況下，村民屬于村集體組織成員，其對(duì)村集體資產(chǎn)具有使用與監(jiān)督的權(quán)利，若村民失去該權(quán)力，則其利益會(huì)遭受一定損失。此時(shí)，需要區(qū)域政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民主體的重視，尊重農(nóng)民的土地資源使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，禁止村民委員會(huì)擅自剝奪村民的相關(guān)法律權(quán)利。

5 結(jié)束語(yǔ)

依據(jù)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，新農(nóng)村建設(shè)已成為提高國(guó)家綜合實(shí)力和經(jīng)濟(jì)水平的關(guān)鍵。為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)其土地資源的利用與管理至關(guān)重要。針對(duì)農(nóng)村土地資源利用與管理普遍存在的問(wèn)題，如耕地缺乏保護(hù)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、規(guī)劃不夠合理、建設(shè)不夠規(guī)范以及耕地矛盾沖突、資金投入不足等，需要通過(guò)樹(shù)立法治理念，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)保護(hù)、提高防災(zāi)能力，強(qiáng)化組織能力、完善管理體制，加大監(jiān)管力度等方式予以解決。

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責(zé)任編輯：黃艷飛

AbstractChina is a large agricultural country. The rural land resources are relatively rich and the types of utilization are diverse， which has an important impact on promoting the development of Chinas agricultural economy. However， in the actual land resource utilization and management work， there were many violations， resulting in many problems in the use and management of land resources， especially in rural areas where land resources are relatively concentrated， which requires the attention of relevant government departments. Analyzed the significance and problems of strengthening the utilization and management of rural land resources， and then discussed the specific solutions. Finally， it conducted a deep research on the utilization and management of land resources through the example of Harqin Left wing Mongolian Autonomous County.

Key words Rural areas; Land resources; Resource utilization; Resource management; Strengthen management

作者簡(jiǎn)介 張玉（1994—），女，山東梁山人，助理工程師，主要從事自然資源工程研究。