新時代城中村基層黨組織引領治理研究

胡禮夢

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，我國城鎮化進程也隨之不斷加快，在這一過程中，由傳統的城市、鄉村“二元”社會形態衍生出了特殊的社會單元——“城中村”。順應我國城市現代化的形勢，城中村實現治理現代化是必然趨勢，在這一進程中，不僅涉及城中村居民面臨社會關系轉變的挑戰，同時還涉及城中村基層黨組織引領社區治理發展現代化的課題。面對當前城中村基層社會治理中的新挑戰，可從社會治理的微觀視角出發，加強城中村基層黨組織建設，厘清城中村基層黨組織引領社會治理的思路，探索創新城中村基層黨組織引領社區治理的方式與路徑，助力實現城中村社會治理的現代化。

關鍵詞：基層黨組織引領治理；城中村；社會微觀視角；社會治理路徑

一、問題的提出

隨著我國城鎮化進程的不斷推進，越來越多的城郊村逐漸演變為“城中村”。城中村社區是伴隨著我國城市化建設而衍生的特別“產物”，是具有中國特色的“過渡性社區”，是城市化進程中出現的特殊社會形態。隨著城中村經濟、社會的不斷發展，城中村居民的社會關系、基層黨組織的組織能力建設等也隨之發生了一定變化，同時城中村社區的社會治理機制、治理方式也暴露了一定短板，作為領導核心的城中村基層黨組織面臨著功能轉型、提升引領社區治理能力等現實問題。對此，為滿足當前城中村基層社會治理需要，亟須不斷探索城中村基層黨組織引領社區治理的方式，將城中村基層黨組織的制度優勢轉化為社區治理效能。

2022年10月16日，習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上所作的報告中指出：增強黨組織政治功能和組織功能，堅持大抓基層的鮮明導向，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。2019年，中共中央印發《中國共產黨農村基層組織工作條例》，指出要堅持和加強黨對農村工作的全面領導，深入實施鄉村振興戰略，推動全面從嚴治黨向基層延伸，提高黨的農村基層組織建設質量，為新時代鄉村全面振興提供堅強政治和組織保證。這些都強調了需要重視發揮基層黨組織在鄉村治理現代化中的領導核心作用。城中村基層黨組織是黨在社區基層工作的基礎，是城中村社區社會治理的領導者、組織者；城中村社區基層黨組織執政能力、引領治理能力的強弱是實現城中村社區有效治理的關鍵。城中村基層黨組織該如何建設成為引領城中村社區治理的最重要、最關鍵的領導力量，并最終引領城中村社區順利實現向城市社區的轉軌，成為當前城中村基層黨組織引領治理的實踐和理論研究的重點。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

由于國家政治制度、政治環境、基層環境等方面的差異，“黨建引領治理”這一研究議題是中國專有的“本土化”議題，根據這一議題的“本土化”屬性，文章將從以下四個方面對現有研究成果進行簡要的文獻述評。

分析基層黨組織與社區治理的關聯與耦合。王國煒指出，城中村黨建工作是城中村改造和治理的一項重大任務，在社會群體多元、利益格局多元、社會矛盾多元等的現實情況下，要重視發揮城中村基層黨組織在城中村改造和治理過程中的領導核心作用，加快城中村基層黨組織的轉型升級，助力加快城中村城鎮化進程的步伐。劉學謙從社會資本理論出發，指出村改居社區基層黨組織是引領村改居社區建設的組織者、實施者與參與者，村改居的城市化進程很大程度上取決于村改居社區黨組織作用的發揮程度。

研究基層黨組織在引領社區治理中的地位與功能。申聯紅、李鵬認為，在城中村治理建設過程中，基層黨組織要把黨建工作放在至關重要的地位，擔當好“政治保障者”的角色，充分發揮好核心功能和組織建設的保障作用。王露穎深入分析長春市二道區城中村基層黨組織作用發揮情況，指出二道區基層黨組織在助推經濟發展，強化黨組織凝聚力和戰斗力，增強城中村居民的歸屬感和幸福感，以及改善、增進民生福祉等方面發揮了重要作用。

探討基層黨組織引領社區治理的風險挑戰與現實困境。申聯紅、李鵬認為，城中村是在城鎮化進程中誕生的存在多元利益矛盾的產物，不僅其治理建設面臨著較大的現實困境，而且基層黨組織在城中村改造和治理中的政治保障作用的發揮也面臨較大的風險挑戰，包括：基層黨組織政治建設亟須加強，城中村黨組織社會治理創新性不夠，城中村黨員干部綜合素質亟待提高。任理華指出，隨著我國現代化和城鎮化進程不斷加快，大量流動人口匯聚到城中村地區，各種新興社會組織也隨之涌現，這使得城中村社區基層黨組織引領社區進行改造和治理面臨更多的挑戰與困境，如黨組織的政治核心作用沒有充分發揮，黨建工作方法較為保守，黨員干部隊伍建設較為薄弱，黨建工作覆蓋面不夠廣。

闡釋城中村基層黨組織引領社區治理的模式與差異。于洪生指出，城鎮化的快速發展給基層黨建工作的組織體系、工作機制、黨員管理、利益協調、資源整合等造成一定的影響，因此，蘇州市吳江區基于城鄉統籌理念，以“融入式黨建”創新過渡型社區的黨建工作方式，以應對快速城鎮化給吳江區基層黨組織帶來的新挑戰。黃立豐認為，在從傳統的農村社區向城市社區轉型的過渡型的“中間形態”——“村改居”的過程中，其新建社區黨組織建設存在著職能更迭的斷裂現象。對此，在這一“過渡”場域下，可探索性地嘗試采用“新建社區黨組織”和“原村級黨組織”兩者相結合的“雙軌制”基層黨建創新模式。

從以上綜述可以看出，基層黨組織引領社區治理是我國當前學術界的熱點之一。研究成果均明確了基層黨組織在基層社會治理中的優勢與重要性，并將其歸納為“中國之治”的制度優勢之一。同時，上述綜述大致描繪出了當前我國城中村基層黨組織引領社會治理的基本樣態。但學者們大多從宏觀或中觀角度進行研究，從城中村的微觀實際進行研究者偏少。本文在整合分析學術界現有研究成果基礎上，試圖從社會微觀視角出發對基層黨建引領城中村社區治理轉型這一主題進行探討，即著重于研究在城中村黨組織引領治理過程中，社區居民面臨的社會形勢變化、社區黨組織引領治理面臨的困境，進而提出城中村基層黨組織引領社區治理的方向路徑。

（二）新時代基層社會治理的方向進路

新時代，傳統的治理體制大多已不再適用于當前城中村的治理與發展的需要，這迫切需要完善基層黨組織引領的社會治理制度與方式。在健全完善新的基層黨組織引領社會治理的制度與方式中，需要注重以人民為中心，堅持以人民群眾的根本利益與長遠利益作為基層社會治理工作的出發點與落腳點。

應對多樣化需求。城中村社區正處于由農村社區向城市社區轉型升級的階段，其社區居民渴望在社會保障、公共服務、民主參與等方面享有與城市居民同等的福利與待遇，對社區提供服務的層次要求越來越高，呈現出全方位、多角度的需求。對此，城中村社區黨組織要切實回應社區居民的服務訴求，不斷提升自身服務群眾的能力，從而更好地滿足城中村社區居民日益擴大且多元的社會需求。

提升自身能力建設。強化黨組織自身建設，創新組織體系，夯實服務載體是充分了解居民服務需求、加強服務供給的根本前提。新的社會發展形勢需要新的工作思路，新的思路需要配合新的工作方法。作為過渡型社區的城中村社區基層黨組織，要轉變傳統的工作方式、創新新的工作思路，健全工作與運行機制，并根據城中村社區的具體實際厘清自身職能定位，從而更好促進城中村社區的治理與建設。

整合資源。社區基層黨組織要依托自身以及社區的優質資源，最大限度地調動、整合起社區治理的有利因素，實現社區整體資源的有效利用和優化配置，切實滿足社區居民的整體利益訴求。城中村社區基層黨組織在引領社區治理的過程中，尤其要注重創造和諧的社區治理與發展環境，實現、維護好社區居民的現實利益。

增強信任。信任是集體行動與合作行為的關鍵。城中村社區基層黨組織應積極、密切聯系群眾，建立健全與社區居民的對話溝通機制，加強與社區群眾的情感聯結。同時，城中村社區居民應提高對社區治理工作的熱情并主動參與到社區的治理實踐中，自覺將社區治理中的旁觀者角色轉換為參與者角色。

強化責任。應培育城中村社區居民“人人有責，人人盡責”的責任意識，形成助推城中村社區治理的合力，并積極落實到行動中，實現城中村社區治理的力量由松散的原子化狀態向緊密的共同體轉化，助力提升城中村社區社會治理體系的執行性，為城中村社區治理提供重要支撐力量。

情感認同。在城中村實現城市化的進程中，城中村社區居民群眾需要快速地融入新的、復雜多變的社會環境及新的社會治理機制，重構個體的身份認同與強化家園的歸屬意識。同時，可通過建立并完善居民利益表達機制與基層黨組織訴求回應機制，助推城中村社區居民對社區治理的情感生成，進而形成社區治理共識。

上述的分析意在呈現新時代基層社會治理的方向進路（見圖1），在探索創新基層黨組織引領社會治理的模式與機制中，堅持做到以人民為中心，依據人民群眾現實的治理訴求，形成并完善新的基層黨組織引領社區社會治理體系。

圖1 新時代基層社會治理的方向進路

三、基層黨組織引領城中村治理轉型的困境分析

（一）城中村社區村民面臨身份形態轉變

村民身份形態的轉化。城中村社區居民身份形態的轉變體現為由“村民”到“居民”的轉變。這一轉變包含著經濟身份和戶籍身份的轉變。在經濟身份上，城中村社區居民失去土地，“被動式”從事工人、私營業主、自由職業者等非農職業，但由于部分居民文化水平較低，使得就業機會較為有限，因而自身所具備的適應城市現代化的能力也較弱。在戶籍身份上，城中村社區城市化進程中，呈現農村戶口與城市戶口“雙重并重”的局面。一方面，部分社區居民仍保留著農村戶口的戶籍，擔心享受不到農村戶口的相關補貼和優惠政策，對將農村戶口更改為城市戶口仍遲疑不定。另一方面，為在醫療保險、教育、衛生、公共服務等方面享受到與城市居民同等的福利待遇，部分社區群眾選擇將戶口轉變為城市戶口。這些現象反映了當前城中村社區居民尚未完全認同“市民”身份，因此也沒有真正實現人的城市化。

村民生活方式雙重化。城中村社區居民的生活方式體現出農村傳統生活方式與城市現代生活方式相磨合的特點，既存在適應性的一面，又存在不適應性的一面。他們在一些生活習慣上仍然保留著大量的農村生活習慣，同時也在逐漸融入城市市民的生活方式，社區存在著農村生活方式與城市生活方式“二元并存”的態勢。隨著城市化進程的持續推進，城中村社區的公共空間發生了變化，引領著社區居民的生活方式也隨之發生變化。過去傳統農村居民的生活方式較為單一，傳統習俗活動多，活動空間比較狹小，而隨著城中村社區的建設，居民的休閑時間增多，休閑方式逐步多樣，帶有濃厚的城市生活方式氣息。但與此同時，受農村傳統習慣和習俗的制約，部分居民尚不能完全適應現代城市的生活方式，例如部分城中村社區居民仍喜歡大操大辦紅白喜事、仍習慣在房前屋后種菜，但受城中村合理規劃用地的制約，這些方面的需求不能得到滿足。

村民聚居環境同質與異質。中國傳統社會是“熟人”社會，農村地區尤其明顯。城中村社區居民大都傾向于與“熟人”、同質群體打交道，頻繁互動的對象主要是本村的村民。但隨著對城市生活的逐漸適應與市民化，部分居民與外來人員的互動日益增多，相互融合，逐漸形成同質性的社區交往關系。隨著外來流動人口不斷注入，傳統的以血緣關系和地緣關系為基礎的鄰里關系發生巨大變化，部分居民對社區外來人口帶有較強的排斥感，同時原居民和新居民兩者之間的生活方式存在一定的差異，如原居民社區搭戲臺、新居民跳廣場舞等矛盾和沖突的發生，新老居民鄰里之間的互動溝通缺乏廣度和深度。與原居民基于“熟人社會”而形成的社會交往關系網絡相比，新居民是基于雙方的利益而聯結形成互動交往關系，兩者相互間的信任建立需要較長時間，致使城中村社區的互動交往關系又呈現異質性特點。

村民參與社區治理能力較低。部分城中村社區的居民文化素質較低，他們在思想觀念、生產生活方式、能力素質等方面與城市居民存在一定的差異，同時由于未能及時調節環境轉變所帶來的壓力和不適，缺乏對城中村發展長遠規劃的認同，參與城中村社區治理與建設的能力較弱，出現搶占公共資源，甚至為了自身利益而阻撓社區治理工作的現象。

（二）城中村社區黨組織面臨轉型

城中村社區黨組織由“村級黨組織”向“城市社區黨組織”的轉型。隨著城市化建設進程的持續推進，我國城中村的政治、經濟、文化和社會持續發生著較大的變化，原村級基層黨組織建設在一些方面出現不適應城中村建設發展的情況。為適應城中村城市化的發展，并與新形勢下社會治理相配套，原村級黨組織必須不斷調整自身的組織結構形態，逐漸實現由農村社區黨組織向城市社區黨組織的轉型，使得新興的社區黨組織同時兼有農村黨組織與城市黨組織的一些特性。同時需要意識到，由農村基層黨組織向城市社區黨組織的轉型需要經歷較長的適應期。因此，在這一轉型過程中，一方面，原村級黨組織全體人員需要積極配合，實現向新建城市黨組織的順利轉型，同時要善于引導城中村社區居民盡快適應城市黨組織的工作方式，獲得社區居民的信任與認可。另一方面，新興社區黨組織需要不斷提高自身工作水平，創新工作機制，并不斷增強在維護城中村的社會穩定、服務群眾、發揮黨組織引領作用等方面的執政能力。

城中村社區黨組織服務供給與村民需求的失衡。隨著城中村經濟社會的發展，城中村社區居民的思想認識水平在不斷提高，社區居民的人本意識、民主意識在逐漸覺醒與不斷增強，對社區治理的要求、公共服務的供給要求等也隨之不斷提高，居民需求呈現多元化、動態化的特點。同時，城中村社區內的社會流動人口多、人員結構復雜，形成了利益群體多元化的局面，不同利益群體在追求享受同等的社會保障、公共服務等各方面福利與待遇時，會產生一些矛盾與沖突。面對這種利益訴求復雜、多元化特點，社區黨組織引領社區治理能力也不斷面臨新的挑戰，如城中村社區黨組織未能及時、準確地掌握市場化趨勢，未能精準把握居民的多元服務需求，就會出現社區黨組織服務供給與居民需求的失衡現象。

城中村社區黨員歸屬的“缺位”。城鎮化的快速發展，使得城中村社區黨員的結構呈現異質化、復雜化特點，出現人戶分離的情況。一方面，由于工作單位與居住地分離，城中村外來務工黨員和創業黨員大都選擇在工作單位申請并加入黨支部。另一方面，即使是選擇加入城中村社區黨支部的一部分黨員，由于日常時間大都在工作地區，變成了社區里的“口袋黨員”“隱形黨員”等，由此導致城中村社區的黨組織工作覆蓋群體出現了“真空地帶”“空白點”。另外，城中村社區黨組織優秀人才隊伍建設也出現人才缺乏的困境。一方面，大城市具備發達的經濟、繁榮的文化生活等條件，吸引著城中村社區部分青年，尤其是青年大學生，選擇離開城中村地區進入發達的城市工作與生活，以追求更好的就業機會、發展前景，更為舒適的生活環境等。這使得城中村社區的黨員發展對象減少，社區積極分子的黨性培養、黨員的培養發展也受到了一定限制。另一方面，城中村大量優秀青年黨員的外流，不僅不利于城中村社區黨組織黨員儲備，增加了黨員管理的難度，而且對城中村社區黨組織的組織設置、日常工作的規范運轉，以及發揮黨組織引領社區治理能力等方面造成一定阻礙。

四、適應性轉變：社區基層黨組織引領社區治理的路徑

（一）“村+居”雙軌制黨組織引領治理模式

城中村社區所呈現出的“過渡型”的特性隨著經濟社會的不斷發展，其社區治理面臨著工作任務愈加繁多、流動黨員成為普遍現象、社會公共服務需求日益多樣化等情況，這對傳統的農村基層黨組織的社會治理提出了挑戰，同時也要求探索建立新的基層黨組織組織體制與框架。鑒于城中村社區在引領社區社會治理中，需要“‘創新或‘創建”新的社區黨組織，同時仍需要“延續”原村級黨組織的特定職能作用，可嘗試性地探索采用“村+居”的雙軌制引領社區治理的黨組織體制，即“新型社區黨組織”和“原村級黨組織”并行發揮引領社區治理作用的模式?！按?居”黨組織體制下平行設置的村黨支部和社區黨支部能夠協調補位，可發揮在引領城中村社區治理中“主”與“輔”的領導核心作用，交互履行職能。一方面，原村級黨組織仍需負責城中村社區集體經濟基礎管理工作和相關基礎村務管理工作，如城中村集體經濟日常運行、城中村社區文化建設、環境治理等。在切實維護城中村社區居民經濟和社會利益中，發揮“輔助性”的領導核心作用。另一方面，新型社區黨組織需要“延續”“接手”原村級黨組織的特定、部分行政管理職能，如黨的建設、黨員服務管理、服務群眾能力建設、社區治理規劃等，發揮“主導型”的領導核心作用，以保障城中村社區治理發展的穩定運行。

（二）構建服務型政黨，提高社區治理能力

構建引領社區治理的基層黨組織需要把握兩個關鍵點：一是以服務群眾為首要目標，服務群眾是基層黨組織治理社區的關鍵點；二是不斷提升基層黨組織引領社區治理的能力。服務社區、服務居民是城中村社區基層黨組織的職能定位。引領社區治理是城中村社區基層黨組織的核心工作之一。對此，要推進服務型政黨的建設，不斷提升社區基層黨組織引領社區治理的能力。一是增強城中村社區基層黨組織的服務意識。社區基層黨組織要始終堅持以人民為中心的發展思想，把為社區群眾服務的意識深化為工作思維，并貫徹落實至實際治理工作中，切實解決當前社區居民群眾所關注的現實且突出的民生問題，如安居、就業和社會保障等。二是增強城中村社區基層黨組織服務社區居民的能力。社區基層黨組織應依據城中村社區治理的實際以及社區居民的服務需求實現自身的功能轉型，不斷提升引領社區治理能力，包括領導能力、組織能力和整合協調能力等，探索、創新社區基層黨組織引領社區治理的新模式、新舉措。三是增強城中村社區基層黨組織整合、協調社區資源的能力。社區基層黨組織要發揮自身優勢，將社區的內外優質資源最大限度地整合、調動起來，并將資源充分運用到社區的治理實踐中，在實現社區整體資源的有效利用和優化配置的同時，促進實現城中村社區治理的現代化。

（三）創新社區基層黨組織設置

城中村社區基層黨組織是基層黨組織的重要組成部分之一，創新城中村社區基層黨組織設置，有助于更好地發揮其在社區治理發展中的領導核心作用?！吨泄仓醒腙P于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出，要“全面推進各領域黨的基層組織建設，實現黨組織和黨的工作全社會覆蓋，做到哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨組織、哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮”。對此，需要結合城中村社區實際、黨員的從業結構、社區黨組織發展趨勢的要求創新城中村社區基層黨組織設置。一是依據城中村社區的實際需要創新黨組織設置?？砂凑召Y源互補、優勢互補的原則，探索、創新“村社聯建”“村企聯建”的黨組織設置結構。二是依據城中村社區黨員的從業結構創新黨組織設置。城中村社區黨員構成具有多元化的特點，其就業結構多樣性、流動性大等是其突出特征。對此，可在具備條件的辦公樓宇、企業園區等地域建立、設置黨組織或流動黨支部，從而有效破解城中村社區存在的“口袋黨員”“隱形黨員”的難題。三是依據城中村社區黨組織發展趨勢要求創新黨組織設置。城中村社區基層黨組織處于由傳統的“原村級黨組織”向新型的“社區黨組織”的轉型階段，對此，城中村社區在黨組織的設置上應以城市社區黨組織為設置樣態，著力引領實現“原村級黨組織”向“城市社區黨組織”的轉型。

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[責任編輯：王 麗]