養老服務產業的發展趨勢及模式創新

【關鍵詞】養老服務產業 準市場 產業特征 【中圖分類號】D669.6 【文獻標識碼】A

養老服務業是指以老年群體為服務對象，以生活照護、專業協助、健康護理、精神慰藉等多種服務形式為依托，以滿足老年群體在生活、精神等方面需要的現代服務業。它是整個養老服務體系的重中之重，也是養老產業中滿足老年人剛性需求的基礎產業。2013年國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出發展養老服務業的總體要求與主要任務，隨后相關部門和各地密集出臺了配套與落地政策。當前，發展養老服務業已成為破解養老難題、滿足老年照護需求、推動社會經濟增長的重要著力點。

黨的二十大報告指出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”中國養老服務體系兼具公共性與福利性的“事業特征”和市場性的“產業特征”。其中，養老服務產業是以市場供需關系為基礎，以照護需求群體付費為特征，以供給方持續運營為支撐，以產業化發展為路徑的服務供給模式。養老服務產業中的供給主體在通過市場化方式為老年人提供服務的同時，也通過一定的經濟效益來維持自身的經營與發展。推進養老服務產業發展是積極應對人口老齡化的重要舉措，也是滿足我國老年照護服務社會化需求的現實要求。

養老服務產業的特點與發展規律

伴隨全球人口老齡化，以推動養老服務市場化、產業化來應對社會養老需求成為很多國家特別是發達國家的共同選擇。縱觀各國發展歷程，養老服務產業顯示出獨特的發展規律。全面了解養老服務產業特點與發展規律，是推動養老服務體系發展、滿足老齡化社會需求的前提。

養老服務產業具有顯著的準市場特性。養老服務產業是一個以老年人為中心、以服務為核心的產業，有其特殊性。一是養老服務產業的受眾是老年群體，他們對于產品價格、服務態度、服務價格較為敏感，在認知、決策、行動過程中一般不會像年輕人那樣緊跟時代，而是相對保守；二是養老服務產業的投入周期長且回報率低，單一的產品和服務獲利能力很有限，做大做強必須靠規模化和品牌化；三是養老服務產業具有公益性，如果沒有政府的引導和扶持，養老服務產業很難自發形成完全市場，具有“準市場”的特征。

一方面，養老服務產業是由多個具有競爭性且相互獨立的市場主體（營利和非營利組織，公共和私人組織）來提供服務的，取代了單一的由國家提供福利的模式，供需雙方在市場中進行交換。另一方面，與傳統市場的運行模式相比存在一定的主體差異性，具有“準市場”特性的養老服務產業是由公共部門建立和維持的①，其生產的服務通常是以社會效益為目標，政府是服務的管制者和購買者。因此，在養老服務產業發育的初期階段，尤其離不開政府的扶持。即使在產業的形成與發展階段，由于老年群體的行為能力受限，依然需要發揮政府對產業的規制作用以矯正市場主體行為、保證老年消費群體的權益。

養老服務產業具有篩選社會投資的隱形門檻。養老服務產業中，以養老機構、護理院為代表的諸多業態都需要進行重資產投資，具有前期投資大、回報周期長以及單品項目微利性的固有特性。這些固有特性對于市場主體進入養老行業形成隱形門檻，對于參與并致力于深耕養老服務產業的市場主體形成篩選作用，小體量或對資金回收周期要求較短的社會資本難以立足。同時，輕資產運營的服務項目也需要在規模化運行后才能進入盈利階段，需要在服務和運營管理兩方面精耕細作，整體產業中較難持續存在諸多活躍的市場主體。

發達國家的產業發展歷程也證實了養老服務產業不會自發形成完全供給市場，社會投資的參與和持續運營都需要政府扶持。英國在20世紀80年代從福利國家模式向福利社會轉變的過程中就引入了“準市場化改革”。在老齡產業初期發展階段，政府并未完全退出，而是通過指定服務機構，運用政府購買的方式來推進市場主體參與養老服務產品的供給。政府通過“契約制”來扶持并管理服務機構，引導養老服務產業逐步發育發展。

養老服務產業具有較高的供需信息壁壘。養老服務市場存在信息不對稱現象。由于老年照護服務的無形性使服務商不能精準測量每項服務的標準，從而難以制定合理的價格，同時，由于老年人獲取信息的能力較弱，很難準確了解市場信息，無法甄別服務商之間的區別②。對于供給主體來說，真實的市場與服務需求信息分散在各個較為封閉的空間中，獲取市場需求信息的成本較高。同時在傳統家庭場景中，老年照護活動以代際支持為主，市場服務獲取到需求主體的信任也具有一定的難度。在養老機構的發展中，政府對外公布的檢查情況、機構等級評定等也成為老年人家庭選擇服務時的重要信息來源。在供需信息流通受限的情況下，養老服務市場難以自發形成完全市場。

在其他國家養老產業市場化的過程中，政府的參與也是對接供需雙方信息的必要渠道。20世紀80—90年代，日本養老服務產業不斷發展，主管經濟的通產省與厚生省指導相關組織成立了“老齡商務發展協會”并建立“銀色標志制度”，通過“銀色標志認證委員會”對養老服務市場中的供應組織和相關產品進行認證，將認證結果向社會各界公布。以公共部門的檢查認證來向需求端釋放相關信息，通過政府的信息發布指引需求方尋找到合適的市場服務，同時激勵供給組織自我優化與管理。此外，日本政府在1989年制定了《推進高齡者保健福利十年戰略計劃》，著重推進以居家照護為核心的“黃金計劃”。通過大力建設居家社區養老，引入市場組織參與，來為居家老年提供日間/短期照料服務，通過政府的居家與社區養老建設計劃鏈接供給主體與需求主體。

養老服務產業發展具有明顯的階梯式發展特征。養老服務產業的發展并不具有風口效應，僅依靠資本的涌入并不能沉淀出供給有效服務的繁榮市場。剛性支付保障、市場組織發育、標準與規制體系的建設步伐共同決定了養老服務產業所處的發展階段。各國養老服務產業發展大都經歷了較長的建設周期。在初期階段，從養老服務事業逐步向養老服務社會化、市場化發展；在形成與發展階段，通過不斷完善標準體系來維持產業發展秩序；在建立較為完善的標準體系、具備專業分工與人才隊伍，支付得到法律的剛性保障后，養老服務才進入產業繁榮期。

日本養老服務產業在20世紀70年代作為獨立的業態出現，產業發展主要經歷了萌芽、發展與擴張三個階段。萌芽期日本面臨社會老齡化程度不斷深入、產業結構向服務化調整的社會經濟環境。政府明確養老產業和養老事業的界限，規范養老機構管理標準，同時圍繞養老保障體系開展了系列改革，對特定群體實施醫療照護補助并上調養老金的支付水平，通過強支付基礎來奠定產業動力基礎。20世紀80—90年代日本養老服務產業進入形成與發展階段。在前一階段基礎上，有效支付得到釋放，直接帶動了養老服務和產品的大幅增加，社會資本一擁而上，產業中出現供應商良莠不齊、充斥劣質商品以及市場糾紛增多的現象③。日本政府加大宏觀指導力度，建立一整套扶持政策與標準體系，在促發展的同時建立全面的產業規范。2000年日本《介護保險法》正式頒布，剛性支付的確立給日本養老產業帶來爆發增長的強大動力，在已有專業分工與認證、人員建設等條件基礎上，日本養老服務才正式進入產業擴張階段。大量社會資本涌入養老服務與產品的研發，日本政府也將醫療和照護產業列入國家戰略項目，對產業積極進行政府投資，鼓勵產業參與國際競爭，進行養老服務產業的對外輸出。

各國養老服務產業從初步發育到形成完善的市場體系都經歷了數十載的建設周期。在建立剛性支付、扶持培育市場組織、推進產業發展動力的同時也注重對標準體系、監管規制體系的建設。在養老服務產業發展的全過程，政府角色始終沒有退場，而是在不同階段其職責重心有所偏重。中國養老服務產業的發展需要建立在把握產業固有特性與特殊發展規律的前提下，借鑒先行進入老齡化國家的經驗，更好地優化我國養老服務產業發展路徑。

養老服務產業在“十四五”時期迎來重要的機遇期

伴隨著單位福利的解體，我國養老服務市場化、產業化的探索已走過近三十年的歷程。經過多年探索，養老服務產業在“十四五”時期迎來重要的機遇期。

一是隨著老齡化社會加速到來，養老服務剛需凸顯。2022年，中國65歲及以上老年人口超2億人，占總人口的比重為14.9%，深度老齡化時代臨近，伴隨人口結構的轉型，涵蓋健康管理、康復護理、文化活動等多方面的養老服務業都將面臨“老齡+”的業態轉型。養老服務具有更為龐大的消費群體和照護剛性需求，產業發展具有廣闊的前景。

二是長期護理保險深化試點，整體支付與消費能力增強。隨著兩批國家試點城市的落地，截至2022年底，全國長期護理保險參保人數已達1.69億人。長期護理保險制度一方面通過失能風險社會化分攤的機制增強了剛需群體的支付能力，另一方面將家庭子女從照護工作中解放出來，家庭勞動力的市場經濟價值得到釋放，家庭獲得更多的經濟收入，支付能力整體加強。

三是中央與地方多項政策出臺，產業發展扶持力度加強。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（2013年）與《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（2016年）相繼出臺，各地也出臺了養老服務條例、加快社區養老服務的實施意見等相關政策文件。從頂層設計到地方細則都明確了對社會資本參與養老服務發展、養老服務人才隊伍建設等的幫扶措施。這些政策為養老服務產業的發展提供了基礎保障和政策支持，為養老服務行業的持續發展奠定了堅實的制度基礎。

四是數字化轉型賦能養老服務，新興業態不斷涌現。隨著人工智能、物聯網、大數據等技術的發展，以在線健康管理、智能傳感等為代表的智能服務與產品百花齊放，養老服務產業進入數字賦能的發展軌道。新技術應用對養老服務產業的服務質量和效率提升產生疊加效應，推動了養老服務產業的全面升級。隨著市場主體的資源和活力開始迸發，通過多種業態和模式的嘗試，能夠探索并篩選出真正符合老年群體需要的業態模式。

在國家大力推動養老服務產業發展的背景下，養老服務市場剛需、消費與支付能力、政策扶持力度以及技術支持等具有較大的提升。但同時，產業基礎薄弱、養老服務供需不匹配等矛盾依然存在，養老服務產業發展仍面臨挑戰。

一是供需結構失衡，實際支付釋放依然有限。在較為完善的養老服務體系中，養老服務市場是基于供給與需求的系列活動的合集，只有供需匹配程度較高時，服務才能夠被充分“消費”。當前，養老服務供給內容與需求的不平衡主要體現為供給端過度重視硬件建設而忽視了軟性服務的質與量，以一般性服務設計為取向的養老服務難以滿足個性化、具體化的服務需求④。此外，個人支付能力有限也限制了產業基本需求面的擴張。以長護險制度為代表的剛性支付的推動力量尚在試點中，僅在局部試點地區才呈現出增強剛性支付、推動產業發展的效果，以社會保險制度拉動實際支付能力還需要進一步的深化試點，提質擴面。

二是政策支持體系碎片化，市場培育依然不足。中國養老服務產業的政策支持體系相對分散，涉及多個部門和多個政策文件，缺乏整體性和統一性。這也導致養老服務產業的政策執行難度較大，市場主體難以準確把握政策方向。同時在政策實施過程中存在部分優惠政策落實不到位、政策宏觀籠統執行難度較大、相關配套政策不全、政策的“碎片化”特征明顯、系統性不夠等問題，尚未形成健全完善的政策體系。如民辦養老服務機構各項優惠政策難以落實，必然導致民間資本不敢和不愿意涉足養老服務產業，已經進入的則難以實現良性循環和可持續發展，政策支持體系的碎片化不利于產業規模化和可持續發展。此外，我國養老服務產業的市場主體相對分散，且以非盈利組織為主，普遍規模較小，尚未形成一批專業化、有品牌、實力強的養老服務供應商。

三是市場機制尚未形成，市場主體依然缺乏活力。養老服務市場的興旺發展需要相應的能提供個性化、多層次養老服務的市場主體。一方面養老服務產業的服務供給主體以非營利組織居多。我國養老服務產業發展從以政府為主導的養老事業的體系中分化出來，發展時間較短，服務組織主要依靠政府資源外溢來維持運營。非營利組織提供服務但缺乏市場競爭力，具備市場運營經驗的市場組織較少，服務供給組織之間尚未形成充分競爭的市場。另一方面政府以組織身份進行選擇性扶持，可能導致市場主體間競爭的不公平性。政府通過購買服務的方式給予非營利組織以資金、項目扶持，實際在鏈接供需雙方信息上也向非營利組織進行了傾斜。社會資本在缺乏進入政府項目以對接老年群體的機會后，難以形成規模化和品牌化的市場組織，市場生存空間受限。另外，在本地投資者和外地投資者間，還存在市場保護、虛假招投標以及設置附加條件等，外地投資者很難進入政府的購買名單，進一步影響了市場組織之間競爭的公平性。在養老服務產業的市場底色淡化、政府資源分配不平衡以及競爭不充分的情況下，養老服務產業內的市場組織缺乏競爭活力，也不利于養老服務產業健康、可持續發展。

四是標準化建設有待完善，規制監管體系依然薄弱。當前我國養老服務產業標準化建設尚未完善，市場監管有時存在失靈現象，導致養老服務市場的服務質量參差不齊、價格不透明等問題未被有效規制。政府通過在規劃、監督和評估等方面出臺規范性文件進行規制，但是在實施過程中有時出現監管不力或無效的情形，如在公建民營、民辦公助等模式創新中，存在制度缺失，缺乏規制，運行取向存在不少偏差。另外，由于市場運作的法規及行業標準不夠完善，許多政策尚處于探索或試點階段，導致養老產業發展呈現相對無序和粗放的狀態、難以實現有效監管。

養老服務產業發展應發揮有為政府和有效市場的雙重優勢

中國養老服務產業發展歷時短，可能會經歷一段稍顯無序的發展階段，其他國家的經驗也是如此。我國要在深入研究養老服務產業特殊性和探索其發展規律的基礎上，學習先進經驗，激發養老服務產業的發展動力并完善監管體系。

一是以長護險制度建設撬動支付能力、培育產業消費源動力。我國養老服務市場規模不斷擴大，但有效的支付來源相對缺乏，整體支付能力有限，建立長期護理保險制度成為撬動中國養老服務市場的重要手段。目前，我國已經陸續在49個城市開展長期護理保險試點，長期護理保險制度對于提升老年群體支付能力，推動養老服務市場的消費升級和發展具有重要的產業帶動作用。此外，隨著消費者需求不斷升級，新的消費方式和消費場景不斷涌現，我國養老服務產業也需要不斷創新和轉型升級。如老年人社區生活服務、智能醫療、健康管理等，產業消費源動力的培育也是發展我國養老服務產業的關鍵。消費動力的增強與新興業態的疊加為養老服務產業的轉型升級提供了新的契機，也為產業消費源的培育提供了新的動力。

二是體系化整合政策紅利，切實推動產業扶持政策落地。養老服務產業是以老年人為服務對象的系列服務活動的集合，由多個業務主管部門進行管理。政策紅利的落地既需要“最先一公里”的頂層設計進行體系化整合，從完善政策體系，推動產業發展出發，加強各個部門的協調配合。同時也需要在“最后一公里”發力，確保社會投資能切實受益于政策紅利。此外，在床位、社區等硬件建設的基礎上，還應創新政策扶持方式，探索以需方補貼的方式整合產業政策紅利，培育并拉動需求端對養老服務的消費習慣，推動養老服務產業的初期發展。需方補貼的方式促使消費者“用腳投票”，推動產業的自我優化與升級，為養老服務產業的長期發展奠定基礎。

三是以社會企業建設增強養老服務供給組織的自我造血能力。社會企業是指使用商業手段和市場力量來實現社會公共利益目標的企業。與傳統的非營利組織比，社會企業的突出特點是必須像企業一樣經營項目，使組織能夠自我運轉起來，組織自身具有造血功能。從當前情況來看，一方面非營利組織籌資能力有限，收入來源過度依賴政府資金，自身造血功能較弱；另一方面，企業要進入養老市場并享受相應的優惠政策，就必須再注冊一個民非組織，這導致一些非營利組織成為“兩張皮”的組織。為促進非營利組織在養老市場中持久經營和長遠發展，增強其造血功能，應當積極鼓勵其轉型為社會企業。目前對非營利組織不僅要通過政府購買讓其為老人提供無償服務，更要鼓勵非營利組織為自費老人提供有償服務，以增加資金來源，從而成為具有市場競爭適應能力的市場主體。同時也能培養出一批社會企業家隊伍，為養老產業的可持續發展提供保障。

四是以產業標準化、規制體系建設維護市場秩序。建立標準化體系是產業發展至關重要的一步，不僅是維護市場和消費者權益的秩序，也關乎養老服務的質量和效率，確保養老服務市場的健康發展。當前，在中國養老服務市場中，標準化建設還有待加強，各地區標準差異較大，存在一些亂象和不規范行為。建立統一的產業規制體系，促進標準化建設，已成為發展中國養老服務產業的必要舉措。建立產業規制體系，需要通過標準化體系建設規范市場主體行為，確保服務質量的穩定和提高。也需要加強市場監管，加強對于養老服務機構和服務提供商的監督和處罰力度，建立行業信用體系，以維護市場的公平競爭環境。此外，還需要加強對于養老服務市場價格的監管和管理，建立公開透明的價格體系，讓消費者能夠更加清晰地了解市場價格水平，提高市場的透明度和公正性。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、博導，上海市老年學學會副會長；上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生張慧敏對本文亦有重要貢獻）

【注釋】

①王莉：《準市場、競爭與選擇：英國老齡群體長期照護制度分析》，《衛生經濟研究》，2019年第2期，第38-41頁。

②鐘慧瀾、章曉懿：《從國家福利到混合福利：瑞典、英國、澳大利亞養老服務市場化改革道路選擇及啟示》，《經濟體制改革》，2016年第5期，第160-165頁。

③楊振軒、胡立君：《日本養老產業發展中的政府職能與啟示》，《學術界》，2018年第1期，第203-213頁。

④趙一紅、聶倩：《供需與結構：中國社會養老服務體系建構的邏輯——基于六城市養老機構的實證調查》，《社會學研究》，2022年第6期，第164-179頁、229-230頁。

責編/馬寧遠 美編/楊玲玲