農村國土空間規劃與管理中的問題與對策

桓臺縣自然資源局 呂懷洪

前言

我國是農業大國，農村國土空間規劃管理在農業經濟發展中占據重要地位。然而就現階段的國土空間規劃情況來看，仍然存在一定的不足限制，從而限制了國土空間規劃管理工作的推進。為推進社會主義新農村發展進程，我國應持續提升農村國土空間規劃管理的有效性與合理性，著力解決農村國土空間規劃難題，確保結合農村地區實際情況提出建設性意見，并將自然資源、技術資源以及人力資源應用作為國土空間規劃管理的依據，進而實現土地利用率的提升。

1 農村國土空間規劃與管理的必要性與現狀

1.1 必要性

其一，農村國土空間規劃管理與土地地塊化管理要求相適應，可以根據農村發展定位及產業選擇實施國土空間規劃管理，這不僅可以發揮對農村土地有效應用的指導作用，還可以對農田保護建設進行科學合理的調整與控制，以提高農村土地管理的準確性與可行性。其二，農村國土空間規劃管理有利于盤活農村建設用地，圍繞城鄉建設需求進行國土空間規劃，這對于提高土地調整合理性起到積極作用，不僅可以實現土地靈活應用，還可以為糧食供給提供保障，為城鄉統籌發展打下基礎。其三，農村國土空間規劃管理可以為村域產業發展提供條件。村級規劃是農村國土空間規劃的基礎環節，而農村國土空間規劃建設需要與城鎮規劃實現同步發展，因此在盡可能確保國土空間規劃的穩步進行，并與村級產業實現融合發展。

1.2 現狀

我國土地總面積占世界土地總面積的2.2%，由于人口眾多，人均土地面積僅有11.65 畝，而人均耕地面積僅有1.39 畝，占世界耕地面積的40%。就我國農村土地利用狀況來看，受到農村經濟發展水平較為落后的影響，整體缺乏完善的規劃管理制度，農村土地資源浪費情況也比較普遍?，F階段，農村土地實際利用率仍處于較低水平，而缺少合理的規劃管理是其中的主要原因。與此同時，我國農村地區具有規模大、人口多的特點，而且由于城鄉經濟發展水平之間存在差異，相關國土空間規劃管理部門對農村國土空間規劃重視不足，資源配置情況也與實際需求不符，導致農村國土空間規劃管理不善，土地資源浪費問題比較普遍。

2 農村國土空間規劃與管理中存在的問題

2.1 缺少清晰的整體規劃

當前，農村地區在進行國土空間規劃管理期間，存在整體國土空間規劃布局缺乏合理性的情況。很多規劃管理設計方案的落實缺少實地考察，導致相關內容僅停留在理論層面，整體方案缺乏專業性技術評估，進而限制了國土空間規劃管理工作的開展。我國農村地區具有村莊數量多、人口分布不均的特點，農民舊宅空置也影響了土地結構的完整性，造成了較為嚴重的土地使用問題。與此同時，我國當前對農村用地做出的整體規劃仍存在不完善之處，管理實踐中存在空白，導致農村地區土地使用情況比較混亂，同時也增加了后續管理規劃的難度，限制了規劃管理成效的提升。

2.2 農村國土空間規劃管理存在盲目、程序不嚴問題

隨著我國經濟發展水平的提升，在多項土地政策的引導下，農村地區土地轉讓的現場十分普遍。農民通過租用等方式將使用權轉移至企業手中，進而根據需求進行住宅開發、工廠修建等項目，在獲取經濟效益的同時對農村地區的經濟發展也起到帶動作用。然而部分地區存在片面追求經濟效益，對土地的規劃和使用范圍進行盲目拓展的現象，同時沒有落實嚴格的審核標準，導致整體隨意性較強，讓很多農村地區的土地管理陷入混亂局面，對農村經濟發展也起到了限制作用。

2.3 國土空間規劃管理信息化水平較低

目前，我國農村國土空間規劃管理工作的信息化建設水平仍然較低，相關設施的構建也不是很成熟。具體來看，農村國土空間規劃管理信息化建設主要集中在組織機構、軟硬件建設、數據標準、管理團隊等方面，然而當前僅停留在數據庫構建層面，可見其信息化建設水平仍有待提升。與此同時，就信息化建設水平來說，農村地區落后于城市，城市地區的國土空間規劃管理信息利用率較高，在專業人員、軟硬件配置以及資金投入等方面都具有更豐富的資源。在進行實地調查的過程中，城鄉之間在國土空間規劃管理信息化建設方面存在顯著的差異。例如，在對某地區進行調查時，設置信息化指數滿分為100 分，對其信息化指數進行賦分，其中城鎮地區的信息化程度指數為71，農村地區為26，鄉城比為37%；城鎮地區的組織機構完善指數為91，農村地區為52，鄉城比為57%；城鎮地區的專業人員配備指數為85，農村地區為18，鄉城比為21%；城鎮地區的保障措施資金投入指數為81，農村地區為19，鄉城比為23%；城鎮地區的基礎設施硬件配備指數為96，農村地區為43，鄉城比為45%；城鎮地區的基礎設施軟件配備指數為72，農村地區為17，鄉城比為24%；城鎮地區的網絡建設指數為98，農村地區為60，鄉城比為61%；城鎮地區的數據標準建設完善指數為62，農村地區為21，鄉城比為34%；城鎮地區的數據共享程度指數為78，農村地區為19，鄉城比為24%；城鎮地區的應用系統建設指數為70，農村地區為18，鄉城比為26%。

2.4 農村國土空間規劃管理缺乏群眾基礎

在落實一系列農村國土空間規劃政策思維的過程中，部分地方部門將工作重點放在宏觀規劃上，對一些細節要素的關注則不足，這也在一定程度上影響了農村國土空間規劃管理工作的實施效果，降低了國土空間規劃的合理性，土地利用率也難以達到預期。其中比較顯著的是缺少對農民實際需求和意愿的關注，在缺乏群眾基礎的情況下開展相關工作，由于缺少群眾的支持，很多規劃不能如期進行，甚至存在被迫中途擱置的情況。與此同時，農村國土空間規劃管理工作還存在缺乏群眾監督的情況，在實際開展相關工作期間，一些管理部門只是按照設計方案進行落實，而沒有關注到農民的實際利益，大多規劃管理工作缺少群眾監督。一方面，缺少對群眾意見和訴求的考量，導致相關工作難以獲得農民支持；另一方面，國土空間規劃管理沒有在群眾的監督下開展，易對后續發展的穩定性造成影響。

3 加強農村國土空間規劃與管理的對策

3.1 提高土地管理與規劃水平

對農村土地進行有效整合是滿足農村地區用地需求的關鍵。我國農業用地分布不均，不同地區的農田數量差異較大，很多農業用地并沒有得到充分利用，這也導致了農村土地整體利用率不高，甚至存在棄用的情況。針對這樣的情況，相關土地管理部門應充分發揮自身職能，對土地使用不合理的現象提出改善措施[1]。與此同時，開展農業用地科學治理還可以起到改善生態環境的作用。隨著城鎮周邊工廠的遷移，生產過程中產生的廢氣、廢水對農村用地造成了比較嚴重的污染，對農村土地的使用也帶來影響，若采取更合理的國土空間規劃管理辦法，則可以在提高土地利用率的同時加強生態環境建設。首先，相關部門應加強對農村地區土地資源分布情況的了解，進而基于區域間土地資源的差異性做到因地制宜。在開展國土空間規劃管理的過程中，要對該地區的經濟發展水平及自然資源分布情況進行綜合考量，充分發揮資源優勢，從而更好地對土地進行統籌安排。與此同時，還可以根據當地農村土地的特殊性實施特色化治理協調，加大力度進行土地優勢挖掘，從而促進農業經濟發展水平的提升。其次，在進行國土空間規劃管理期間，還應加大宣傳力度，引導農民樹立節約意識，最大限度地減少對土地資源的浪費。例如，可以對農村空閑用地進行改造利用，進一步發揮土地價值的同時，實現農村經濟水平的提升。最后，應結合農村土地實際情況落實土地審批，秉持高效、集約原則選擇最合理的用地方式，同時落實嚴格的審批程度，在法律法規監管下實現土地利用率的提升[2]。

3.2 建立健全國土空間規劃管理體系

在開展農村國土空間規劃管理的過程中，應以完整的規劃體制為基礎，積極針對農村國土空間規劃情況進行優化，并以提高土地利用率為目的，嚴格落實切實可行的國土空間規劃管理體系。首先，相關部門應更加關注農村土地資源的利用情況以及國土空間規劃的發展情況，通過落實嚴格的監督手段來提高農村國土空間規劃服務水平。其次，為保障農村國土空間規劃管理質量，在開展相關工作的過程中，應充分遵循相關的法律法規，以相關政策規定為基礎再落實一系列工作安排。在此期間，相關部門還可以根據實際情況對相關規章制度進行調整，保證切實滿足農村地區發展需求，避免因制度方面的問題導致國土空間規劃管理與農村地區實際需求脫節。最后，相關部門在對農村土地實施集約規劃期間，需要更多地考慮到農民的切身利益，為保障農民的基礎權益，還需要針對農村國土空間規劃管理落實完善的制度體系，從法律法規和管理制度兩個層面入手健全國土空間規劃管理[3]。值得注意的是，在此期間，相關部門還應按規定開展農村土地確權發證工作，為工地流轉等工作的順利開展提供保障。一方面可以提高農村土地資源利用率，盡可能避免土地浪費的情況；另一方面還可以為農民的權益提供保障。農村土地承包經營權發證相關技術流程如圖1 所示。總的來說，建立健全農村國土空間規劃管理體系是開展相關工作的根本保障，既可以提高國土空間規劃管理的科學性與合理性，又可以促進農村國土空間規劃效益的提升，進而滿足農村地區的整體發展要求。

圖1 農村土地承包經營權發證相關技術流程

3.3 加強國土空間規劃管理信息化建設

隨著信息化時代的到來，可以借助更多的信息技術優勢開展農村國土空間規劃管理工作，構建完善的國土空間規劃管理體系，實現土地利用效率的提升。綜合城鄉地區當前在國土空間規劃管理信息化建設方面的差異來看，將信息化技術引入到農村國土空間規劃管理中，除了要完成基礎數據庫的建設外，還應針對管理團隊、數據標準等方面加大投入力度，并根據實際需求對國土空間規劃管理信息系統的硬件與軟件進行升級，從而為整體系統的穩定運行提供保障。在信息化技術的支持下，通過構建國土空間規劃管理信息系統實現對相關數據的精確記錄，不僅保障了數據的真實性與實時性，還可以有效減少時間與成本的投入，提高土地管理效率。國土空間規劃管理信息系統的應用有助于優化我國農村土地現狀，加強對土地資源管理業務的關注。在完成系統框架構建后，可以將關注重點轉移到規劃管理信息化上，針對農村地區的實際情況對國土空間規劃管理實施嚴格監管，不斷致力于提高農村國土空間規劃的服務水平。除此以外，在進行系統構建的過程中還應確保滿足《土地利用規劃管理信息系統建設指南》等規定要求，并為實現農村國土空間規劃管理的網絡資源共享提供支持與保障。

3.4 提升農民的自主權與參與度

在實際進行農村國土空間規劃管理的過程中，應更多關注到農民在其中發揮的重要作用，加強對其切身利益的考量，進而為國土空間規劃管理工作的開展積累穩定的群眾支持。首先，應提升相關工作人員的專業能力與綜合素質，通過組織相應的培訓學習來增強其法律觀念，以保證其可以在國土空間規劃管理中與農民進行良好溝通。在此期間，相關部門應與農民建立良好的合作關系，為國土空間規劃管理工作的長效穩定開展提供保障。其次，應更多地讓農民參與到國土空間規劃管理中，給予其更多的自主權與參與度，進而給相關工作的開展以更多的理解與支持。再次，由于部分農民的知識水平與法律意識有限，從而影響了農村國土空間規劃管理的開展，導致土地利用率降低。針對這樣的情況，相關部門有必要向農民傳遞一定的法律知識，引導其通過法律武器來維護自身權益[4]。例如，相關部門可圍繞國土空間規劃管理組織相應的法律知識講座，并讓農民參與其中，讓其可以真正認識到國土空間規劃管理的合理性與法律法規的重要性。最后，為增強農民對國土空間規劃管理的支持與認可，在開展相關工作時要在法律法規的約束下進行[5]。

4 結語

綜上所述，國土空間規劃與管理是農村建設的重要組成部分，合理的國土空間規劃有助于提升農業經濟發展水平，推動城鄉一體化進程。然而當前我國在農村國土空間規劃過程中仍然要面臨一些問題，因此相關部門應充分結合農村地區的實際情況尋求最佳解決方案，以提升農村國土空間規劃方式的科學性與合理性，同時借助信息化技術優勢，提升國土空間規劃管理成效，更多地考慮到農民的實際需求與切身利益，進而為實現新農村建設目標奠定基礎。