數據經紀人的創新實踐與監管探索
——以廣州市海珠區為例

楊 鏗， 湯 珂， 張豐羽， 黃 津

（1.清華大學 社會科學學院，北京 100084；2.海珠區政務服務數據管理局，廣東 廣州 510310）

1 引言

近年來，伴隨著信息通訊、物聯網（IoT）、人工智能和云計算等先進技術的日漸成熟和創新性應用，在經濟社會數字化過程中人們逐漸認識到數據的重要性。在這種背景下，數據逐漸成為重要的生產要素，被認為是數字經濟時代發展的重要戰略資源。數據是信息經濟的載體、知識經濟的基礎和數字經濟的“石油”，是實現數字化、網絡化、智能化最不可或缺的要素。而在實際的經濟發展過程中，數據要素能夠起到輔助決策、提高全要素生產率、提升資源利用效率和促進匹配效率等重要作用，因此數據要素被視為數字經濟的微觀基礎和創新引擎。一種生產要素經過分享和市場交易才能盡最大化地發揮其生產性效能，促進數據要素的流通和交易是未來產業發展的大趨勢［1］，而數據要素也符合其作為數字經濟時代最重要的大宗商品的潛力和特質。

當前，中國正逐步建立起以數據交易所為核心的場內外數據交易市場體系，而數據經紀人將是促進數據要素市場建設的催化劑［2］。數據作為生產要素具有可復制性、非競爭性、非勻質性、非排他性和虛擬性等特征，與傳統的勞動力、土地、資本、技術等生產要素具有顯著差異［3］。數據要素的特征決定了其在生產、確權、評估、定價、交易等市場環節均有別于傳統生產要素。數據要素的非競爭性和非排他性使得數據可以被同時使用和重復利用，其邊際使用成本幾乎為零，這對數據要素的確權、評估和定價提出了特殊要求。數據要素的可復制性導致了流通和交易環節很容易出現數據的截流和復制行為，并且數據具有很強的衍生性，可追溯成為數據要素流通和交易的核心需求之一。數據要素流通和交易的監管需要根據其特性因地制宜，這也對數據經紀人的監管提出了更高要求。

數據經紀人（databrokers），在現行和未來的數據交易市場體系發展趨勢中都是一個不可或缺的重要市場角色，既是鏈接數據要素場內市場交易體系的重要參與主體，也是數據要素場外流通的主要市場主體和參與者。數據經紀人不僅能夠聚合多源信息，還可以鏈接數據供應商和消費者，這會極大地減輕數據要素市場中存在的查找、獲取和集成數據的障礙，在融通數據資源、實現數據價值方面扮演重要角色。由于我國目前缺乏成熟的數據經紀人制度，制約了我國數據交易的快速發展［4］。迄今為止，數據經紀人行業尚處在研究不足和監管不足的階段。在數據要素流通交易過程中如何充分發揮數據經紀人的積極效力，最大化發揮其職業潛力，推動構建數據要素場內、場外的協同流通交易機制，促進場內集中交易和場外分散交易的共生發展，從而有助于培育健康、有效、可持續的數據要素流通交易創新服務生態。其中如何創新數據交易模式，鼓勵個人和企業參與數據要素市場，促進數據要素流通，并在數據要素市場化進程中加快推進我國數據經紀人的推廣實踐及其匹配的監管制度建設，則是當前我國數據要素市場培育面臨的關鍵問題。

在我國，廣州市海珠區在數據經紀人試點方面走在前列。2021年12月9日，廣州市海珠區人民政府辦公室印發了國內首份數據經紀人試點工作方案——《廣州市海珠區數據經紀人試點工作方案》，正式提出要探索設立社會性數據經紀機構，開展數據要素市場流通中介服務，規范數據經紀人執業行為［5］。2023年1月16日，海珠區經紀人試點案例入選“中國改革2022年度縣域改革案例”全國二十強。本文以廣州市海珠區的數據經紀人試點為案例，重點探討數據經紀人這一數據交易模式的概念、功能、實踐和監管等相關問題，并根據當前的創新實踐提出有針對性的監管機制和政策建議，以期為我國數據要素市場化進程做出些許貢獻。

2 文獻回顧

2.1 數據經紀人的概念與定義

數據經紀人是數字經濟逐漸成形過程中發展起來的一種創新業務。經紀人（broker）是一份具有悠久歷史的傳統職業，被定義為介紹買賣雙方交易以獲取傭金的中間商人，其中的交易標的既可以是商品也可以是服務。隨著大數據技術的興起和數字經濟的高速發展，出現了數據經紀人，它收集、分析來自數據提供者的數據，并將數據出售給第三方［6］。在數字經濟時代，數據經紀人作為中間角色收集或托管數據，并將數據分享或轉售給使用方，是數字經濟的重要參與者［7］。

雖然各國有關數據經紀人的職業起源和商業模式存在差異，從數據交易中獲利或提取價值的方式也不盡相同，甚至有關該職業的稱呼也無統一口徑。例如，數據經紀人也經常被表述為：信息經紀人或經銷商、消費者數據收集公司、數據商、數據聚合商、數據提供者、數據供應商或數據中介［8］。但是直觀來講，數據經紀人是以數據商品為標的撮合供需雙方交易并從中賺取傭金的中介機構。通常數據經紀人被認為是一家公司，其業務包括從各種公共和私人來源收集個人或非個人數據，并將其匯總并出售或許可第三方使用［9］。數據經紀人是數據行業的紐帶，是通過收集、匯總和交易數據來獲得商業利益的公司，是數字經濟時代的潤滑劑。美國審計總署（簡稱GAO）認為數據經紀人是從公共記錄、公開信息、非公開信息三方面獲得數據，對數據進行收集、組合、分析、重新包裝并銷售給數據使用者，數據使用者可以是商業客戶、公眾消費者以及其他數據經紀人［10］。

美國的數據經紀人已發展多年。2014年2月12日，美國參議院提出了《數據經紀人問責制和透明度法案》（data brokeraccountabilityand transparency act），該法案將數據經紀人定義為收集、聚合或維護不是其用戶或員工的個人數據，以便向第三方出售或提供個人數據訪問權限，并要求針對收集和出售有關消費者個人和敏感數據的數據經紀人建立問責制并增加其相關行為的透明度［11］。2019年7月30日美國參議院提出了《數據經紀人清單法案》（databrokerlistactof2019），該法案對數據經紀人獲取、使用和保護個人信息方面進行規范性要求，禁止數據經紀人通過欺詐或出于特定非法目的獲取個人信息，并要求數據經紀人每年向聯邦貿易委員會注冊［12］。在美國，數據經紀人在提供的服務范圍、覆蓋的人口和數據規模方面差異巨大，并且缺乏有效的監管。通過對美國數據經紀人發展歷程和市場實務的總結來看，數據經紀人從廣義上來說是從個人、企業及政府等各個部門收集消費者數據，并將這些數據轉賣給需求方以進行身份驗證、產品營銷、征信調查等用途的中介機構。從狹義上來看，數據經紀人是收集、銷售或許可與本企業沒有直接關系的（消費者）個人信息的企業。

數據經紀人可以不是數據的生產者，卻是數據的收集者、市場中介者和市場交易促成者，數據經紀人首套數據大致可以被分為以下三個來源：社會公開來源，商業購買來源，在線收集來源［13］。當數據經紀人的數據來源是個人數據時也被稱作個人數據經紀人（personaldatabrokers，PDBs），個人數據經紀人能夠將消費者在數字空間和線上平臺中的個人數據作為其使用的副產品并提供一定的經濟獎勵，外國政策制定者將個人數據經紀人視為在數字經濟中賦予用戶權力的一個有前途的模式［14］。個人數據經紀人通常集成個人信息管理系統的功能，允許互聯網用戶在個人控制下的單個信息系統中存儲、管理和監控來自各種服務供應商的個人數據［15］。個人數據經紀人和個人信息管理系統被認為是打造公平和透明數據生態系統的基石，能夠在個人數據經濟中賦予個人更多的權力。個人數據經紀人在歐美等國發展較為成熟，受限于個人數據流通交易相關的政策、法規、制度尚未完善，個人數據經紀人目前在國內尚未得到大力發展。

數據經紀人的業務通常可以分為數據獲取和數據資產化兩個基本過程［16］。數據經紀人既可通過授權、收集、加工小規模的個人數據，也可通過授權、購買、收集、加工大規模的商業數據，盈利模式即為向數據需求方提供數據產品和數據服務獲得對價，這些對價在扣除向數據供給方給予補償后便形成了數據經紀人的利潤。數據經紀人作為創新中介機構，可以起到促進信息溝通、降低交易費用和促進交易達成等積極作用。數據經紀人不僅是信息經銷商，還能促進組織之間的信息交換，并最終為消費者數據創造市場。數據經紀人可以通過更有效地合并數據集來增加利潤，并促進數據共享［2］。數據經紀人匯總并處理收集的數據，以生成消費者畫像，然后將這些數據信息分享給數據需求方，用于目標廣告和個性化定價等目的。例如Facebook、TikTok等互聯網平臺的在線廣告服務已經與數據經紀人開展合作，以提高平臺額外的定向推送功能。

相較于美日等國的數據經紀相關業務，中國的數據經紀業務仍處于零散、偶發的狀態，通俗地來說更像是數據交易圈中的“熟人介紹”。因此，確立和規范我國的數據經紀人業務規范和標準勢在必行。2022年4月，海珠區數據經紀人試點工作領導小組辦公室發布《廣州市海珠區數據經紀人試點工作實施方案》，首次對數據經紀人進行了明確定義，認為數據經紀人是指開展數據要素市場流通中介服務的社會性數據經紀機構，側重于場景化數據利用，旨在建立供需信任關系、挖掘數據要素價值、維護各方合法權益、活躍數據要素市場，促進數據可信有序流通和市場化利用。數據經紀人對數字經濟發展具有重要意義和價值，能夠起到活躍數據交易和促進數據需求等作用［4］。綜合國外的數據經紀業務的開展，依據國內外的數據經紀研究文獻，結合國內本次廣州市海珠區的數據經紀人試點，我們將數據經紀人定義為：以數據為標的，通過匹配、溝通和撮合供需雙方進行數據交易，并以此來賺取傭金的中介機構與個人。

2.2 數據經紀人的監管

隱私不對稱是數據經紀人商業模式的基石，這也是數據經紀人需要適當監管的出發點。根據數據經紀人的商業慣例，數據經紀人需要為消費者提供隱私保護，提高數據經紀人收集和使用消費者信息的透明度。數據經紀人在數據透明度方面存在局限性，個人數據的資產化是導致數據權屬失衡的根源，而基于透明度的消費者賦權策略可以糾正這種失衡。數據經紀人行業中往往存在各種與隱私相關的問題需要解決，數據經紀人的數據透明度非常重要，有學者認為數據透明度能夠為數據資產化創造條件，可以從建立關系、增加粒度、管理方向性和創造易讀性四個方面進行透明度實踐［17］。數據經紀人在數據使用方面通常不受特定行業的監管，這往往引起人們對數據質量、隱私問題和歧視風險的擔憂。充分了解數據交易中存在的風險和危害，對于為數據經紀人行業創建適當的監管機制至關重要［6］。數據黑市上的賣家并不總是黑客，不受監管的數據經紀人也可能參與其中。

在數據經紀人的發展中，制定法律、法規、服務協議框架和道德準則非常重要。在當前的數字技術時代，數據經紀人的潛力可以讓消費者廣泛受益，除非受到監管，否則數據經紀人的做法會帶來一些隱私、安全和道德問題。數據經紀人的行為不能只是以合規為導向，還必須合乎道德標準，為監管機構創造更透明的市場環境，并為消費者提供更多的知情參與，向消費者解釋何時以及如何參與使用他們的數據［18］。消費者通常愿意與數據經紀人分享他們的個人數據以獲得獎勵回報，數據經紀人應該為消費者提供增強的隱私保護，防范數據濫用，并提高消費者的數據使用知情度，不然有可能抑制消費者參與。然而，在美國以往的發展實踐中，數據經紀人幾乎是在沒有監管的市場中運營，有學者認為不能信任數據經紀人進行自我監管［19］。也有學者認為數據經紀人的監管應該采用事前監管，而不是事后監管，應摒棄數據經紀人自我監管方式，由政府統一實施監管［20］。

數據經紀人業務的范圍、規模和性質存在很大差異，并且由于監管環境的差異，導致各國在數據經紀人實踐方面差異巨大，這也導致數據經紀人很難實現數據跨境流通和交易。在美國，由于缺乏系統性的監管，數據經紀人繼續受益于有限的透明度和問責制，從而得到蓬勃發展。當前的美國數據隱私政策不連貫，并且缺乏對數據經紀人的有效監督，歐盟實施了更嚴格的數據隱私政策，限制數據經紀人的活動［21］。歐盟和美國在數據經紀人、第三方和公司應如何管理數據方面采用了不同的監管方法，歐盟更加嚴格地處理隱私問題，這阻礙了歐盟數據經紀人的發展，是導致歐盟數字經濟落后的原因之一。由于商業模式對大數據的依賴程度越來越高，平衡大數據分析帶來的風險和收益所涉及的困難影響著所有行業的公司。規范數據收集和目前的法律不足以避免數據泄露和濫用，引進監管沙箱，能夠有效避免數據經紀人出現類似問題。

關于數據經紀人制度和監管方面，國內也有學者進行研究。有學者通過數據經紀人實踐的國別比較研究，認為在數據行業的法律規制及相關規則的制定方面，我國應該堅持中立立法，提升行業透明性，弱化相關的審批權限和同意規則，引入場景風險規則［22］。有學者通過分析美國數據經紀人監管制度，為我國的數據經紀人發展提供啟示，認為應該同時發揮政府監管與行業自律的作用，尊重個人對數據的知情權和決定權，加強針對個人隱私和數據安全的保護，提高整個數據行業的監管透明度［23］。有學者認為我國的數據經紀人制度構建應該兼顧個人隱私保護與數據行業發展，通過市場準入資格標準設計與年度注冊登記制度規范數據經紀人，發揮數據經紀人在數據價值發現與定價、數據合規方面的功能，同時明確政府對數據經紀人的監管制度［24］。也有學者認為，我國對于數據經紀人應該堅持包容審慎的監管原則，推行數據經紀人注冊制，在總結全國各地關于數據經紀人試點的經驗同時，擴大數據經紀人試點范圍。應在制度上明確對數據經紀人的指引，明確數據經紀人的主管機構，從資格認證、注冊登記、分級分類標準、行為規范、責任體系、爭端解決等方面規范其執業行為，推動數據經紀人成為數據市場的交易主體［4］。有學者認為要健全數據要素市場化運營監管體系，形成數據運營平臺自律監管和行政監管并行、制度和技術同步優化的模式和路徑［25］，這種思路也可以運用在數據經紀人的監管中。

3 海珠區數據經紀人試點實踐案例

鑒于海珠區在數據經紀人領域探索實踐的典型性、創新性和前沿性，本研究選取海珠區數據經紀人試點作為案例進行重點分析。一方面，本研究通過線上線下相結合的方式搜集了海珠區數據經紀人試點過程中的政策文件、工作報告、新聞報道等資料。另一方面，廣州市海珠區政務服務數據管理局（以下簡稱：海珠區政數局）以及海珠區數據經紀人試點工作領導小組為本研究提供了數據經紀人試點過程中寶貴的一手資料。此外，本研究還通過對負責海珠區數據經紀人試點的相關部門及負責人進行線上調研獲取補充資料。

3.1 海珠區數據經紀人試點的政策脈絡

2021年5月，廣東省人民政府發布《廣東省人民政府關于加快數字化發展的意見》，提出要深入挖掘社會數據價值，探索建立數據經紀人機制，這是數據經紀人概念在國內政策文件中被首次提出［26］。2021年7月，廣東省人民政府印發《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》，數據經紀人被認為是數據交易場所的配套機構，提出要促進數據交易流通，加快數據交易場所及配套機構建設，鼓勵設立社會性數據經紀機構，規范開展數據要素市場流通中介服務，探索建立數據經紀人資格認證和管理制度，加強對數據經紀人的監管，規范數據經紀人的執業行為［27］。2021年10月，《廣東省人民政府辦公廳關于開展數據要素市場化配置改革相關試點工作的通知》發布，對數據經紀人試點進行了具體部署，提到在廣州市海珠區、深圳市前海深港現代服務業合作區、珠海市橫琴新區、佛山市南海區、中山市、江門市開展數據經紀人試點，探索設立社會性數據經紀機構，開展數據要素市場流通中介服務，規范數據經紀人執業行為。

廣州市區級相關政策也陸續出臺。2021年11月，廣州市人民政府印發《廣州市數據要素市場化配置改革行動方案》，提出要探索數據流通交易機制及配套建設，推動建立跨行業、跨區域、跨部門的數據流通機制，探索數據經紀人制度試點，規范開展數據要素市場流通中介服務。研究建立數據交易協調監管機制，開展數據要素交易市場監管［28］。2021年12月，海珠區人民政府辦公室發布了《廣州市海珠區數據經紀人試點工作方案》，這是國內首份數據經紀人試點工作方案，對數據經紀人試點的工作思路、主要任務和保障措施進行了部署，提出要建立數據經紀人試點管理制度，制定數據經紀人試點單位標準，建立試點監管制度。2022年4月，海珠區數據經紀人試點工作領導小組辦公室發布《廣州市海珠區數據經紀人試點工作實施方案》，對數據經紀人的試點對象、申報流程、試點企業任務、試點監管要求、保障措施等進行具體部署，其中還以附件形式發布了《廣州市海珠區數據經紀人分類分級遴選指標及評價標準》《廣州市海珠區數據經紀人試點工作企業申報書》《數據經紀人試點委托協議（模板）》。

2022年5月，海珠區通過制定“分級分類”方式，遴選出全國首批“數據經紀人”，廣東電網能源投資有限公司、廣州金控征信服務有限公司以及廣州唯品會數據科技有限公司等3家企業被選中，成為全國首批數據經紀人企業并“持牌上崗”，這3家試點企業涵蓋了電力、電子商務、金融等不同領域，且均具有豐富的社會數據和成熟的運營經驗。2022年8月，海珠區人民政府發布《海珠區數據要素市場化配置改革行動方案》，這是全國首份區縣級（海珠）數據要素市場化配置改革行動方案，提出要打造數據要素制度體系“試驗田”，推進數據經紀人試點，探索設立社會性數據經紀機構，開展數據要素市場流通中介服務，規范數據經紀人執業行為。該方案還提出要推動以數據經紀人為主導的數據要素流通模式，通過開展數據經紀人試點，在數據經紀人準入、監管、退出等標準體系方面進行創新探索。

3.2 海珠區數據經紀人試點的主要舉措

制定數據經紀人遴選標準。通過對數據經紀人進行“分級分類”來遴選試點企業，并為省級制度性文件制定提供“原創模板”。在分類方面，不同的分類依據會產生不同的分類結果，依據數據經紀人自身基礎及業務范圍，其可以被劃分為技術賦能型、數據賦能型、受托行權型。在分級方面，按照數據經紀人企業的數據管理運營能力、數據體量、數據安全等條件，將數據經紀人劃分為3個等級，并制定了數據經紀人的動態調級規則，讓遴選更具規范性、公平性和科學性。

明確試點企業任務。試點數據經紀人的任務主要包括簽訂試點協議、制定實施方案、試點企業內部業務探索、試點企業之間業務探索、試點檢查與評估、經驗成效總結。被遴選為數據經紀人的企業，會與海珠區政數局簽訂試點委托協議，明確試點要求、任務、雙方責任義務等內容。試點企業按照要求制定實施方案，具體需要明確的內容主要包括但不限于：工作機制、工作內容、業務范圍、業務場景、服務目錄、技術環境、組織保障、進度安排等，并定期向海珠區政數局報備。試點企業內部業務探索包括但不限于數據授權使用、數據資產登記、數據加工處理、數據產品和服務開發、定價收費、收益分配等數據經紀行為。試點企業之間業務探索主要是探索和培育數據要素市場多方合作、協調聯動數據經紀業務模式。試點的數據經紀人企業需要對試點工作進行檢查和評估，并按照日常監管要求按月度報送工作進展，最后還要對試點過程中取得的經驗、成效和存在的主要問題進行歸納和總結。在試點期間，3家試點數據經紀人發布了數據經紀產品目錄，首批共推出13類56項數據經紀服務產品。

提出數據經紀人監管要求。分別從事前監管、事中監管、事后監管三方面對數據經紀人的監管進行試點。事前監管，主要是對數據經紀人的資質進行審核，對試點企業的試點任務、企業運營能力、業務能力、數據安全管理等進行調研、檢查和評估，并要求其按照委托協議相關條款履行職責和義務。事中監管，主要從試點任務監管、機構運營能力監管、數據經紀人業務監管、數據安全監管四個方面進行試點。試點任務監管的目標是檢查試點企業是否按照試點實施方案推進試點任務，要求試點企業按月報送監測月報。機構運營能力監管的目標是檢查試點企業實際數據經紀人運營情況，檢查數據治理組織和制度情況、自有數據規模和質量管理情況及數據平臺運行情況，并開展定期抽查。針對數據經紀人業務進行監管，根本性的監管目標就是檢查試點企業數據經紀業務行為情況，從授權使用情況、數據運營情況、數據產品和服務情況及交易收費情況四個方面開展監管試點和定期抽查。數據安全監管的目標是檢查試點企業數據經紀業務的安全性和合規性，要求檢查數據保護措施、是否合法使用數據、風險防范機制及安全培訓情況。事后監管，要求數據經紀人妥善保存交易記錄和經紀業務相關信息，保管期限不少于5年，確保主管部門能夠查詢和事后監管。必要情況下，監管部門可對數據經紀業務中交易主體基本情況、交易標的基本性質和交易合同等方面開展檢查和事后監管。

3.3 實踐經驗總結

通過針對數據經紀人試點的實踐歸納總結可知，在數據交易流轉過程中主要行使的職責包括但不限于：受托行權、風險控制、價值挖掘。數據經紀人可以對數據供給方的數據受托并行使權力；而在數據交易流轉過程中，數據經紀人發揮著中介擔保的作用，從而控制著交易流轉全流程的風險；在數據交易市場上，數據經紀人不僅擔負著數據要素交易的促進作用，還肩負著數據要素價值的發掘功能，即充當數據價值發現者、數據交易組織者、交易公平保障者、交易主體權益維護者等多重角色。數據經紀人能夠促進數據要素流通，有潛力破解目前數據要素市場存在的供需匹配難、缺乏信任、交易受阻等痛點。據海珠區政數局相關負責人介紹，在數據經紀人試點實踐過程中，其自身的職能定位和市場角色逐漸清晰明確起來，即在數據交易時充當著數據供需匹配的“撮合者”、在數據交割流轉時的“中介者”、在數據交易市場主體之間由于數據權益而產生沖突時充當“化解者”的調解作用的重要角色。此外，針對數據經紀人的創新監管，海珠區未來還將探索引入數據經紀人“監管沙盒”模式，以“慎監管、重引導、抓責任”為主線，對“數據經紀人”做到“充分指導”“無事不擾”，為數字新業態新模式的萌芽成長提供深厚“土壤”。綜上所述，在數據要素市場中，數據經紀人應當至少具備數據收集與運營、數據市場供需匹配、數據交易生態協同三方面功能。

4 數據經紀人監管機制探索

從現有的數據經紀人的試點實踐來看，當前數據經紀業務中仍然存在數據權屬模糊、信息不對稱等特征，這將會帶來一系列問題。比如，數據入口場景相關的隱私保護問題，委托代理問題；數據出口場景相關的經紀業務風險控制問題，諸如數據質量和合規性等問題。根據信息不對稱理論、外部性理論和產權理論，這些問題都需要完善的政府監管加以規制。

根據實踐探索和研究總結，數據經紀人應具有以下三個基本特點：（1）經紀標的均為數據；（2）形成數據產品或服務；（3）存在數據的進出活動。隨著信息化程度的加深，數字社會中經紀標的范圍從個人數據逐漸擴展到政府和企業能夠整合、開放的公共和商業數據。本研究將數據經紀人經濟標的表述為個人數據、企業業務數據、政府公共數據等在內的數據全體。此外，鑒于數據要素難以確權的特質，以數據為標的的數據經紀人與一般經紀人存在差別，這主要體現在經紀的權屬上：一般經紀人經紀的標的通常都是所有權，但是數據經紀人可以經紀的標的包括數據使用權、數據所有權等多種權屬。有學者曾提出基于數據經紀人的數據交易模型，該模型由個人數據提供者、數據經紀人和個人數據消費者組成［29］。

基于上述數據經紀人的特點和已有文獻，并結合數據經紀人的數據交易模式和交易過程，本研究初步構建了數據經紀人的監管框架，如圖1所示。該監管框架緊緊圍繞數據經紀人的業務運行模式和流程展開，進一步明確了未來數據經紀人發展中需要監管的重點對象和內容。

圖1 數據經紀人監管框架

數據經紀人的經紀業務模式其實包含兩個微縮的數據交易場景，一方面是數據供給方將數據權利委托給數據經紀人；另一方面是數據經紀人通過數據聚合、加工、處理形成數據產品或服務，進而提供給數據使用方。而這兩個微縮的數據交易場景，對于數據經紀人來講可以簡稱為“數據的入口”和“數據的出口”，監管正是圍繞數據經紀人本身和兩個交易場景展開。（1）針對數據入口監管，應秉持數據分類分級管理的基本思路，對不同風險的數據進行分類并執行不同監管流程，同時還將進行合規審計、權屬抽查、隱私保護、留痕可溯等（包括但不限于交易信息、合同信息和數據特征等的記錄留痕）。（2）針對數據經紀人本身的監管，除了在制度上對其運行資質、業務合規等方面進行約束和監管外，還將引入第三方評估機制，從技術維度出發，針對數據交易的整體性系統安全、數據交易流轉全流程安全等風險控制方面進行評估。（3）針對數據出口監管，應該對數據經紀人提供的數據產品或服務進行監管，主要包括合規審計和留痕可溯等，尤其是對數據經紀人將數據作為服務提供給數據使用方時也要對其進行監管（例如探索對數據經紀人提供的隱私計算服務進行監管等）。此外，數據供給方、使用方還可對數據經紀人進行滿意度評價，并同時反饋給數據經紀人和監管方，以促進數據經紀人提質增效，優化市場環境。監管方也應建立高效的爭議解決機制，例如探索開展基于人工智能和區塊鏈的監管沙盒和自動化爭議解決方案。

監管目標方面。數據經紀人監管應當遵循“保護隱私、增強信任，鼓勵流通、控制風險”的基本目標。保護隱私、增強信任是數據經紀人監管的首要基礎，信任是市場主體的立足之基，沒有信任的市場主體便如無源之水、無本之木。數據經紀市場唯有解決買賣雙方信息不對稱問題和信任問題才能發展壯大，這要求數據經紀人以及相關監管方能夠回應數據主體關切并采取切實舉措加以保證。在這些問題中，其中最為關鍵和事關全局的問題便是數據生產、儲存、交易流轉和使用等過程中數據主體的隱私保護問題。鼓勵流通、控制風險是數據經紀人監管的基本立場，數據只有交易和充分流通才能促進數據要素的流動與價值開發，才能有效推動全局性智能決策和資源動態優化配置、提升產業全要素生產率。鑒于數據中可能會涉及個人隱私、商業秘密乃至國家機密，鼓勵流通并不是不考慮風險、不計較后果的流通，而是以控制風險為先決條件的流通。

監管原則方面。數據經紀人的監管應遵循“透明可溯、分類分級、權責明確”的基本原則。透明可溯是針對數據這一非標準商品、非傳統生產要素監管的基本原則，保證數據來源及其運營過程透明、數據交易全程可追溯是對相關市場主體合法權益保護的重要途徑。識別重要數據、敏感數據是數據安全治理的必要前提、合理分配監管力度的重要基礎，根據數據分級分類采取有針對性的安全保護策略是平衡數據安全與數據價值開發的有效管理模式。需要充分明確數據全生命周期以及數據交易各主體的責任、權利與義務，權責明確是保護各參與主體合法權利、保障數據經紀人健康發展的有力支撐。

監管內容方面。在以數據經紀人為中介的整個數據流通監管過程中，以數據流通的環節和時序進行劃分，按照事前、事中及事后的順序，確立各階段的監管重點與監管內容。在事前階段，數據交易監管方應當就交易主體（供方資質）、交易中介（從業審核）及交易標的（數據審計）等方面進行監管。在事中階段，需要著重考察的監管點有交易主體（身份核實）、交易合同（合規審查）和交易流程（可溯監管）。在事后階段，還需要對交易主體、交易中介及交易標的進行后續追蹤監管。只有在事前、事中、事后均設計相應的監管內容，才能防止數據交易的各個環節出現監管漏洞，避免某些參與數據交易的主體采取機會主義行為，進而促進數據經紀業務、數據交易流通的發育發展。

5 政策建議與未來研究方向

當前，中國經濟的發展正由高速增長階段邁入高質量發展階段，經濟發展方式的轉變與新舊動能的轉換相疊加，并伴隨全球經濟貿易摩擦加劇和新冠疫情的沖擊，數字經濟的重要性日益凸顯。在這種背景下，加快數據要素流通交易迫在眉睫，建設數據交易場內場外協同的市場體系是重中之重，而創新性地引入數據經紀人則是重要抓手。在現實中，數據供給方和數據經紀人以及消費者之間的透明度較低，數據供給方和使用方對當前的數據經紀人和交易平臺往往缺乏信任，需要加強數據經紀人有關法規和制度建設，探索試點數據經紀人監管，促進數據經紀人高質量發展。

結合上述數據經紀人試點案例梳理和監管機制分析，提出如下四點政策建議。

首先，實行數據經紀業務牌照審批制度和數據經紀人“申請—審核—注冊”制度，建立健全與數據交易、數據經紀業務等相關的法律法規與標準體系，填補與數據資產、數據權屬、數據流通等相關的法律法規及標準體系的大量缺位和空白。通過歸納總結不同區域的試點經驗，盡快出臺國家層面數據經紀上位法，統籌數據場內場外交易場景，不同地方政府可根據上位法完善相應的監管機制和監管流程，推動數據經紀人規范化發展。

其次，以監管沙盒為主要工具，在合理控制風險、防止風險外溢、保持宏觀經濟金融穩定的基礎上，鼓勵頭部數字企業利用自身數據優勢和平臺優勢，積極嘗試和拓展數據經紀業務。以“小步快跑”為基本原則，在制定好風險管理備案后，首先使用非敏感的一般數據，在一定試點地區內進行嘗試，在較長時間穩定運行未發現問題后，再開始逐步推動個人數據、商業數據等涉敏數據的試點。

再次，明確監管目標與原則，重視加密技術、監管科技在數據經紀人監管中發揮的關鍵作用，以技術、制度和政策為基礎構筑起數據經紀人監管體系。（1）技術方面，在數據合規審計、交易合同審計、交易追溯機制以及數據權屬登記等方面創新應用現代密碼學、隱私計算、人工智能等作為底層支持。（2）制度方面，數據權屬、數據質量評估標準、數據資產評估評價指標、數據交易有關法律法規、數據經紀人業務規范、數據經紀業務牌照審批制度、數據經紀人“申請—審核—注冊”制度等都將為數據經紀人的發展壯大發揮重要作用。（3）政策方面，鑒于當前中國海量數據源尚未激活，數據需求多樣且復雜，重點制定激勵個人、企業提供數據的財稅支持政策，激發培育數據要素市場。

最后，探索數據要素流通和交易的場內外協同監管機制。數據要素流通和交易的場內和場外不應是割裂的部分，而應是協同共生的生態。數據經紀人是數據要素場外流通和交易的重要組成部分，是數據交易場所等場內交易的有機配套。應積極探索制定全域、統一、協同的數據要素流通制度和監管機制，只有打通數據要素場內場外之間的鴻溝，實現高效率、無感化的監管，才能有效推動數據要素多場景、跨地域、全維度的高效流通，進而促進數據要素市場高質量發展。

數據經紀人監管未來的幾個研究方向。

（1）將敏捷治理（agilegovernance）理論應用到數據經紀人領域，研究數據經紀人的敏捷監管。組織或企業的數據治理和數據管理功能存在敏捷性需求，數據經紀人的治理和監管也應該具備敏捷性。數據經紀人作為一個新興事物，具有創新的不確定性，對其監管也存在不確定性，非常適用具有彈性、靈活性、協調性的敏捷治理方式。敏捷治理是數字時代政府治理與監管的新議題，如何運用敏捷治理的理論和方法，提出數據經紀人的敏捷監管方案，是推動數據經紀人高質量發展的必然要求。

（2）運用制度經濟學中的委托代理理論來研究數據經紀人的激勵和監管問題。數據經紀人與數據供給方、使用方之間往往存在委托代理關系和信息不對稱問題，運用委托代理理論探索如何消除數據經紀市場參與者之間的不信任，防范數據經紀人的道德風險，構建適用于數據經紀人的激勵機制和監管模式，協調市場參與各方利益，促進數據經紀市場高效運轉。

（3）研究如何將監管沙盒應用到數據要素流通和交易中。監管沙盒能夠為創新型產品或服務提供直接的測試機制，這與處于試點階段的數據經紀人非常契合。研究制定適用于我國數據要素流通的監管沙盒，探索構建數據要素交易的場內外協同監管機制，實現數據全流程全周期的智能監管。