財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系的構(gòu)建
——以維西傈僳族自治縣為例

賀 艷

西安財經(jīng)大學行知學院，陜西 西安 710038

0 引言

財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合是解決“三農(nóng)”問題的強力舉措［1］。自2020 年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利以來，財政涉農(nóng)資金為實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了保障。為進一步深入推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，建立規(guī)范高效的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，切實提高涉農(nóng)專項資金現(xiàn)代化、科學化管理水平，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給，提高涉農(nóng)資金使用效率，國家頒布了多項措施。2016 年國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》提出，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，進一步提高資金使用效益，支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點［2］。2017年，國務院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》，要求各省推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革［3］。2021 年4 月，財政部會同國家發(fā)展改革委等10 個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知》，提出2021—2023 年支持脫貧縣延續(xù)整合試點政策，2024—2025 年政策實施范圍調(diào)整至國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，確保平穩(wěn)過渡［4］。

然而，目前我國涉農(nóng)資金在使用過程中仍存在諸多問題。晁民慧［5］研究指出，財政支農(nóng)政策助推鄉(xiāng)村振興的難點在于區(qū)級財政困難，地方配套資金缺口較大；財政支農(nóng)政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不匹配；財政支農(nóng)資金整合不到位；涉農(nóng)資金績效評價不高等。賈瑞媛［6］分析了新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管存在的問題，包括財政資金監(jiān)管制度不完善、財政涉農(nóng)專項資金監(jiān)管能力不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“兩基”建設(shè)不匹配、財政資金監(jiān)管工作中信息溝通不順暢等。公維慧［7］探討了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下財政涉農(nóng)資金績效管理存在的績效管理路徑不夠健全、績效管理機制不夠完善、績效評價缺乏相關(guān)的科學指引等問題。為了有效解決財政涉農(nóng)資金使用過程中存在的問題，要建立全方位的涉農(nóng)資金績效管理機制，將績效管理擴展至所有財政涉農(nóng)資金項目，加大對重點涉農(nóng)資金的績效評價力度［8］。

維西傈僳族自治縣（以下簡稱維西縣）是云南省11 個限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的縣之一。長期以來，受諸多因素影響，維西縣一直處于欠發(fā)達狀態(tài)。特別是全面脫貧后，在鄉(xiāng)村振興建設(shè)過程中，由于地方財力弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展緩慢、民生短板多等問題較為突出。全面推進維西縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要從涉農(nóng)資金入手。因此，筆者嘗試構(gòu)建財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系，以解決涉農(nóng)資金管理和使用中存在的問題。

1 維西縣涉農(nóng)資金分配、取得成效及問題分析

在黨的十九大、十九屆歷次全會及黨的二十大精神的指導下，維西縣緊緊圍繞“五位一體”總體布局，堅持鄉(xiāng)村振興基本方略，改革財政涉農(nóng)資金管理使用機制，圍繞突出問題，以“十四五”規(guī)劃為引領(lǐng)，以鄉(xiāng)村振興任務為目標，將財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用與鄉(xiāng)村振興項目規(guī)劃緊密掛鉤［9］。

2022 年，維西縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金、幫扶資金6.84 億元。這些資金主要用于兩個領(lǐng)域：一是鄉(xiāng)村振興項目，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括種植業(yè)（經(jīng)濟林果種植、中藥材及經(jīng)濟作物種植、其他種植業(yè)）、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)等。在財政涉農(nóng)資金的支持下，維西縣聚力農(nóng)村發(fā)展，開展了鄉(xiāng)村振興項目189個，復工了76個州級重點建設(shè)項目，完成了66 個重點項目的前期工作，深入實施了鄉(xiāng)村振興“百千萬”示范工程。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，維西縣新建公廁101 座，啟動了麗維高速建設(shè)，推進了維巨公路、江西公路的修建，全面實施了生態(tài)環(huán)境保護（義務植樹、人工種草等），兌付專項轉(zhuǎn)移支付資金2.61億元；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了提質(zhì)增效，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)不斷發(fā)展壯大，旅游業(yè)也進入提檔升級階段［10］。

由此可見，涉農(nóng)資金的大量投入對推動維西縣農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、改善農(nóng)民生活條件、推進鄉(xiāng)村振興起到了重要作用。但是，在資金使用過程中也暴露出一些不可忽視的問題。第一，當?shù)卣袝r只考慮政策“面”上的目標，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超過了鄉(xiāng)村振興的基本需求，導致資金投入“力不從心”。第二，部分涉農(nóng)資金撥付流程不合規(guī)，導致這些資金未納入統(tǒng)籌管理。第三，涉農(nóng)資金管理涉及的層級較多，并且各層級之間權(quán)責不一致，導致資金撥付時間長、多頭管理等問題凸顯，增大了資金管理難度。第四，在項目建設(shè)過程中，出現(xiàn)重實施、輕驗收和輕后期維護的問題。對維西縣財政涉農(nóng)整合資金進行評價，有利于規(guī)避這些問題，實現(xiàn)資金的高效利用。

2 財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系構(gòu)建

2.1 構(gòu)建原則

第一，系統(tǒng)性。在構(gòu)建財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系時，應堅持系統(tǒng)性原則，充分考慮資金投入、資金使用及資金使用所帶來的各種效益。

第二，重點性。在構(gòu)建財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系時，既需要選取共性指標，也需要抓住重點，選取反映不同方面的個性指標。

第三，科學性。科學性是指構(gòu)建的指標體系要能全面反映財政涉農(nóng)資金使用的客觀現(xiàn)實。因此，在設(shè)計評價指標時，必須有客觀依據(jù)，從科學的角度系統(tǒng)而準確地理解和把握涉農(nóng)資金使用的實質(zhì)。

第四，可操作性。可操作性原則是指指標設(shè)計不能脫離實際情況，必須可在實踐中得到應用和驗證。所設(shè)計的指標必須符合組織的實際操作情況和相關(guān)法規(guī)要求，同時必須考慮相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性。

第五，定性指標與定量指標相結(jié)合。為了能夠運用指標體系對財政涉農(nóng)資金的各方面做出準確判斷和評價，所選指標要盡可能量化，同時對一些有重要意義而又難以定量的因素，用定性指標進行描述。

第六，宏觀和微觀相結(jié)合。在構(gòu)建財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系時，既要考慮從宏觀上建立評價指標，也要考慮微觀層面的具體項目，這樣才能使整個評價體系更加全面系統(tǒng)。

2.2 指標選取

以上述原則為指導，借鑒解月等［1］的研究成果，根據(jù)維西縣實際情況，筆者構(gòu)建了如下所示的財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標。

資金管理的第一個一級指標設(shè)置為財政資金配置，其從投入的角度解釋財政資金使用效率。財政資金配置需要貫穿整個使用過程，所以在資金配置下設(shè)置3 個二級指標。第一，財政資金投入的科學性。該指標從事前角度分析上一年度資金投入是否合理，以及項目的需求資金與實際資金投入是否一致。筆者為該二級指標設(shè)置了2 個三級指標，即資金投入增幅和資金投入的精準度。前者主要考察財政涉農(nóng)資金投入情況；后者主要考察財政涉農(nóng)資金投入的精準度，了解農(nóng)戶需求資金與實際投入資金是否一致。第二，財政資金監(jiān)督。該指標從事中角度考察資金使用是否合理合規(guī)，選取財政資金合規(guī)性作為三級指標，重點考察項目資金撥付流程的合規(guī)性。第三，財政資金管理。該指標從事后的角度考核資金的使用效率與管理效率。筆者選取預算執(zhí)行情況與涉農(nóng)資金整合情況作為三級指標。預算執(zhí)行情況主要考察財政涉農(nóng)資金到達扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的效率及年度資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況；涉農(nóng)資金整合情況主要考察涉農(nóng)資金是否整合到位并統(tǒng)一管理，或者是否存在未納入統(tǒng)一規(guī)劃管理問題。

資金管理的第二個一級指標為項目管理，其從產(chǎn)出的角度解釋財政資金使用效率。項目管理同樣從事前、事中及事后3 個方面考慮，設(shè)置了項目基礎(chǔ)管理、項目資金監(jiān)管及項目目標實現(xiàn)3 個二級指標。首先，項目基礎(chǔ)管理設(shè)置了項目庫建設(shè)科學性與項目公開公示2 個三級指標。項目庫建設(shè)科學性主要考察以下3個方面：第一，考察項目庫建設(shè)是否涵蓋鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果、降低返貧風險、推進鄉(xiāng)村振興等內(nèi)容，入庫項目所提交的文件、材料是否符合相關(guān)要求；第二，考察項目庫建設(shè)是否與年度鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果、降低返貧風險及推進鄉(xiāng)村振興等目標相符，入庫項目預期產(chǎn)出效益和效果是否符合正常的業(yè)績水平；第三，考察入庫項目是否與實際確定的項目投資額或資金量相匹配，是否與項目年度任務數(shù)或計劃數(shù)相對應。項目公開公示考察建設(shè)項目公示率，主要反映政府對鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果、降低返貧風險及促進鄉(xiāng)村振興項目招投標比例，以及扶農(nóng)領(lǐng)域有關(guān)招投標檢查情況。其次，項目資金監(jiān)管屬于事中監(jiān)督，選擇項目資金推進情況作為三級指標，主要考察項目是否根據(jù)資金到賬情況及時推進。最后，項目目標實現(xiàn)是事后分析，主要設(shè)置了預算超標率、建設(shè)延期率、項目完成率、項目合規(guī)性和質(zhì)量達標率5 個三級指標，考核項目資金的最終使用情況、預算是否超標、項目建設(shè)是否如期完成、項目建設(shè)是否符合相關(guān)規(guī)定及項目建設(shè)質(zhì)量是否達標。具體財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系如表1所示。

表1 財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系

2.3 權(quán)重設(shè)定

在評價指標確定后，要為各指標賦值。筆者采用主客觀賦權(quán)法對一級指標、二級指標和三級指標進行賦權(quán)，明確同一級指標對上一級指標的重要程度，具體權(quán)重如表2所示。

表2 財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標權(quán)重

2.4 應用分析

按照已經(jīng)確定的資金使用績效目標和構(gòu)建的績效評價體系，根據(jù)維西縣政府工作報告及相應的政務公開情況，采取回顧性研究法，對維西縣全面脫貧以來的財政涉農(nóng)整合資金進行評價，發(fā)現(xiàn)維西縣在資金使用和項目建設(shè)上取得了較好的成績，投入指標和產(chǎn)出指標評價值均呈現(xiàn)出明顯的提升趨勢，項目受益對象的滿意度均在80%以上。需要指出的是，在實際運用該評價指標體系時，可以將權(quán)重按照百分制轉(zhuǎn)化成對應的分值，以便于評價主體對財政資金配置和項目建設(shè)管理情況進行打分。

3 推進財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系應用的思考

第一，切合實際，不斷優(yōu)化指標體系。筆者研究構(gòu)建的財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系只針對目前維西縣財政涉農(nóng)資金使用情況，具有一定的局限性。在今后的發(fā)展中，還需要根據(jù)后期維西縣實際情況，不斷優(yōu)化指標體系。

第二，根據(jù)要求，不斷擴大評價主體。在進行評價前，針對不同的要求、不同條件的約束，需要選擇合適的評價主體。因此，隨著評價目的不斷變化，有必要將評價主體的范圍不斷擴大，實現(xiàn)評價主體多樣化，從而使評價結(jié)果更加客觀、公正。

第三，結(jié)合目標，不斷完善評價指標。在評價實施過程中，維西縣應根據(jù)自身評價目標和具體要求，對上述指標進行增減，選擇更為具體的定性指標，實現(xiàn)評價指標在點、線、面的全面覆蓋，以使維西縣財政涉農(nóng)資金管理績效評價指標體系不斷完善。

第四，聯(lián)合實踐，不斷整合評價方式。在實際評價過程中，評價主體要根據(jù)工作實踐及項目評價要求選擇合適的評價方法。如果需要考察項目實際建設(shè)情況，則需要到項目建設(shè)地點進行實地考察，就要選擇現(xiàn)場考評方式；如果需要考察資金配置問題及項目基礎(chǔ)管理，則需要對所提交的相關(guān)文件資料進行整理分析，就要選擇非現(xiàn)場考評方式。

第五，財政涉農(nóng)資金評價工作不是一蹴而就的，都是從點到線，再從線到面，是一個不斷推進的過程。如果一開始就由面帶點，會考慮不到點的細節(jié)。因此，需要從小范圍擴展到大范圍，最終實現(xiàn)財政涉農(nóng)資金的全面評價。

第六，探索主體多元化，引入第三方，借助各方力量合力推進。財政涉農(nóng)資金管理績效評價需要搜集大量信息，不是某一個部門或者某一個單位就可以做到的。因此，有必要引入第三方力量。