平涼市崆峒區國土整治成效與提升策略

張玲玲

平涼市自然資源局崆峒分局，甘肅 平涼 744000

0 引言

國土整治作為實施鄉村振興戰略的重要抓手［1］，通過對低效利用、不合理利用、未利用及因生產建設活動和自然災害損毀的土地進行綜合整治，在耕地保護、土地節約集約利用、農村“三生”（生產、生活、生態）空間格局優化、緩解城鄉一二三產業發展用地供需矛盾、改善農村生態環境等方面發揮了積極作用［2-4］。平涼市崆峒區位于隴東黃土高原丘陵區向溝壑區的過渡地帶，地跨南部土石淺山區、中部河谷川區和西北殘塬溝壑區，屬于半干旱半濕潤季風型大陸性氣候區。崆峒區土地總面積1 936 km2，耕地面積6.58萬hm2，農村人均耕地面積0.33 hm2，既屬于國家糧食產銷平衡區，又是黃河流域六盤山片區重要的生態保護屏障。根據新時代糧食安全、生態文明建設和鄉村振興的新要求，崆峒區急需梳理總結國土整治的經驗和做法，分析存在的主要問題和困難，探討提升國土整治成效的對策與措施，為統籌做好全域國土綜合整治、實現區域自然資源可持續利用提供借鑒和參考。

1 平涼市崆峒區國土整治與生態修復進展與成效

1.1 總體進展

1.1.1 國土整治方面。自2004 年以來，崆峒區共實施土地整治項目40個，建設規模達14 974.02 hm2，新增耕地2 923.78 hm2，其中屬于甘肅省東部百萬畝土地整治重大工程的項目有6 個（建設規模6 140.19 hm2，新增耕地1 045.45 hm2）。2012 年，崆峒區開始在永久基本農田范圍內實施高標準農田建設項目。截至2021年底，崆峒區共實施高標準農田建設項目13個，建成集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強的高標準農田6 625.02 hm2，新增耕地303.22 hm2。

1.1.2 生態修復方面。從21 世紀初開始，崆峒區先后實施了“黃河流域生態保護和高質量發展”“固溝保塬”綜合治理、礦山地質環境恢復治理等生態修復工程。截至2021 年底，崆峒區恢復治理歷史遺留礦山234 個，修復面積724.58 hm2，實現了“廢棄礦山”重現“綠水青山”。崆峒區持續推進森林、草原、流域、農田、村莊等多要素生態建設，組織編制生態修復專項規劃、國土空間綠化專項規劃和礦產資源開發利用總體規劃，積極構建開發與保護相互協調、山水林田湖草系統治理的國土空間生態修復格局。

1.2 主要成效

1.2.1 強化耕地保護，夯實糧食安全根基。一是通過對未利用地再開發，對老舊窯洞、廢棄宅基地拆除復墾，有效增加了耕地面積。二是通過平整田塊、整合零散耕地等，提高了農田集中連片度，提升了農業生產條件，促進了農業機械化生產與規模化經營，降低了農業投入成本。三是通過大規模坡改梯，將以前的“三跑地”建成保土、保水、保肥的“三保田”，在實現崆峒區全域梯田化的同時，有效提高了耕地質量。四是通過修建灌溉與排水、田間道路、農田輸配電等配套設施，有效補齊了農業基礎設施短板。五是通過實施高標準農田建設，提高了農業綜合生產能力，真正讓糧田變“良田”，累計增產糧食近25 850 t。

1.2.2 優化用地布局，促進城鄉融合發展。一是大力實施農村土地綜合整治，對村莊低效用地重新整理，對工礦廢棄地進行復墾等，優化了區域土地資源配置，促進了土地利用提質增效，改善了鄉村空間格局，提高了土地集約節約利用水平。二是高效利用騰退建設用地指標，有效盤活存量建設用地，優先用于支持農村一二三產業融合發展，為農村新產業新業態發展提供用地空間。三是通過廢舊宅基地復墾和宜耕荒草地開發，新增可用于占補平衡補充耕地指標的耕地2 923.78 hm2，有效破解了城鄉建設用地保障難的問題。

1.2.3 助力脫貧攻堅，推動鄉村全面振興。一是注重與扶貧相結合，在項目安排和資金分配上優先向集體經濟薄弱村傾斜，加快農田道路、排水渠等基礎設施建設，全面改善農民生產生活條件，進一步鞏固脫貧攻堅成果。二是注重與基礎設施建設相結合，始終將配建道路、排水渠等基礎設施作為土地整治的主要內容，適當增加田間道路及附屬設施的投資比重，打造“田成方、路成網、樹成行、渠相通”的農業生產新面貌，為發展現代化農業奠定了基礎。三是注重與鄉村特色農業產業相結合，通過土地整治，有效增加區域內耕地面積，提高耕地質量，促進土地流轉，為農業特色產業規模化發展聚力賦能。

1.2.4 改善生態環境，筑牢綠色發展屏障。一是注重與農田生態景觀相結合，大力實施農田防護及生態環境保護工程，提高植被覆蓋率，提升生態景觀效果。二是注重與農村人居環境整治相結合，開展農村拆違拆臨、亂占耕地建房整治，復墾耕地，優化村莊布局，改善農村居住環境，助力宜居宜業和美鄉村建設。三是注重與礦山地質環境恢復治理相結合，通過實施歷史遺留礦山生態修復工程，以及生產礦山“邊開采、邊保護、邊修復”等措施，重建生態系統。

2 平涼市崆峒區國土整治存在的不足

2.1 項目設計系統性不足

一是項目設計更注重增加耕地面積，以新增耕地作為唯一控制性指標，缺乏生態類指標。項目設計目標單一，整體性和系統性不足，導致服務綠色發展、推動生態修復綜合治理成效不足。二是項目實施注重工程措施，針對不同類型、不同區域、不同對象的整治，未能充分做到因地制宜，自然恢復理念淡薄，整治手段多樣性不足。

2.2 項目后期管護不到位

管護機制不健全，管護資金不足，鄉鎮村級責任落實難度大等，導致基礎設施和耕地利用管護效果不佳，新增耕地無法長期穩定利用。一是未利用地開發后普遍存在土壤肥力差、耕地產能低的問題，農戶種植成本遠大于收益，造成新開發耕地棄耕現象嚴重，且形成了惡性循環。二是部分新增耕地用途管制落實不到位。在農業農村現代化發展背景下，崆峒區因時因勢大力發展“牛、果、蔬”富民產業，農戶也積極響應，部分新增耕地未經批準用于設施農業或養殖業，改變了耕地用途。三是部分農田配套設施缺乏定期維護，存在田坎、田間道、生產路損毀，旱地護坡垮塌，排水渠雜草叢生的情況，項目整治成果難以長效保持。

2.3 空間布局結構不優

一是耕地資源分布不均，質量不高，生態綠化空間與農業生產空間存在交叉現象，“林”與“糧”爭地現象普遍。二是礦山生態修復投資大，特別是露天石料礦山，立地條件惡劣，植被恢復難度大，維護成本高，實施修復措施單一，助推綠色發展能量不足。三是耕地后備資源嚴重匱乏。受地形坡度等因素限制，崆峒區可補充耕地后備資源僅0.24 萬hm2，大部分位于荒坡荒洼，實際可用于開發利用的僅占8.2%，整治復墾新增耕地空間有限，對耕地占補平衡制約明顯。

2.4 社會公眾參與度不高

一是社會資本參與投資的力度不夠。當地多元主體參與國土整治與生態修復項目的動力和活力不足，政府與社會資本多元化投資和多樣化管理模式尚未形成，推動和引導社會資本參與項目建設的激勵措施尚不完善。二是集體經濟組織、農民群眾，特別是新型農業經營主體在土地整治立項決策、規劃設計、工程建設、成果利用和運營管護等方面主動參與不足，導致土地整治成果不能更好地發揮服務農業發展的作用。

3 提升平涼市崆峒區國土整治成效的對策

3.1 增強項目設計系統性，確保項目高質量完成

第一，崆峒區需要強化國土綠色整治的規劃與設計，將生態類控制指標貫穿設計全過程，并納入項目建設內容，實行生態修復類整治責任目標考核，著力提升國土整治的整體性和系統性，增強土地綜合整治生態效益。第二，崆峒區應大力破除“工程思維”，加大生態化、多元化的國土整治技術運用比重，根據項目區自然本底，針對不同區塊采取不同的整治恢復措施，堅持多功能定位、多樣化實施，強化自然恢復技術支撐，多措并舉，最大限度推動國土整治與生態修復高質量開展。

3.2 加強項目后期管護，確保成果長效利用

第一，崆峒區應創新方式方法，制定管護標準，組建管護隊伍，明確管護責任，整合落實管護資金，將管護工作納入耕地保護目標責任考核范疇，建立長效管護機制，確保管護到位，切實發揮國土整治的經濟、社會、生態效益。第二，崆峒區需要注重結合工程、生物與農藝等措施，有效提升開發復墾區土壤肥力，加強耕地質量的監測與評價，提升新增耕地質量，提高其耕種率。第三，崆峒區可推行“企業+合作社+農戶”的發展模式，促進新增耕地流轉，建設以區域規劃、產業布局為導向的農業生態示范區，實現土地整治與規模經營良性互動，高效盤活土地資源。第四，崆峒區應強化耕地用途管控，嚴格落實耕地“進出平衡”，充分利用耕地衛片監督平臺開展耕地利用情況和種植作物情況專題監測管理，堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”。五是開展田坎、護坡、田間道路、排水渠等設施的日常管理和維護，檢查記錄運行情況，定期維修更換，保證基礎設施正常發揮作用。

3.3 統籌規劃用地布局，優化資源空間利用

第一，崆峒區應嚴格國土空間規劃管控，統籌耕地保護、林業發展與經濟發展之間的關系，堅持耕地保護優先，科學合理評估用林空間需求，積極探索建立“退耕還林”與“退林還耕”雙向互動機制，及時清理騰退廢棄果園苗木地，整改恢復“非糧化”耕地，引導新發展林果業上山上坡，鼓勵利用“四荒”資源，不與糧爭地，最終實現農業生產、生態建設與經濟社會發展之間的空間平衡。第二，崆峒區應探索建立“因地而異”“一礦一策”的多元化生態修復模式，對礦山開采損毀的林草地、耕地、建設用地等進行細致的調查，分類制訂修復目標，選擇不同的生態修復模式，從而進一步提升生態修復成效。第三，崆峒區應加大“固溝保塬”項目治理力度，有效遏制水土流失，改善區域生態環境，降低限制耕地后備資源宜耕性的生態、土壤條件等的影響程度，將可補充利用的耕地后備資源落到實處；立足區域地理條件，合理選擇開發模式，針對耕地后備資源破碎化問題，借助地勢修筑梯田，提高黃土溝壑丘陵區耕地后備資源地力，提升開發利用效益［5］。

3.4 健全公眾參與機制，維護群眾合法權益

第一，崆峒區應建立健全社會資本投資參與機制，明確政府與投資方的權責關系，科學設置社會資本參與的項目范圍和環節，構建“政府主導、政策扶持、社會參與、市場化運作”的多元國土整治與生態修復治理模式［6］。第二，崆峒區需要優化政策措施，按照“誰修復、誰受益”的原則，通過優先賦予一定期限自然資源資產使用權、騰退建設用地指標和新增耕地指標使用權、節余指標易地交易收益獎補等措施，激發公眾參與國土整治與礦山生態修復的動力和活力。第三，崆峒區可探索建立先建后補、自建自管模式，由農村集體經濟組織牽頭，農民參與實施小規模小資金的農田整治、宅基地復墾等項目，給予優秀典型項目資金獎補，提高農民群體參與的積極性，從而使其真正成為國土整治的支持者、參與者和受益者。

4 結語

鄉村振興戰略對國土整治提出了更高更系統的要求。崆峒區需要總結經驗，強化規劃引領，堅持節約集約，夯實管護責任，實施山水林田湖草一體化保護和系統治理，持續推進全域全要素國土綜合整治。