耕地用途管制制度下的濟南市耕地后備資源開發利用潛力研究

張雅芹 齊俊 梁勇 吳闖 胡正超 于元芬

摘要： 本文以濟南市為研究對象，運用極限條件法初判濟南市耕地后備資源宜耕性并劃分潛力類型區，在此基礎上，采用多因素綜合評價方法測算宜耕后備資源的開發復耕難易程度并劃分難易程度等級。結果表明：濟南市各區縣宜耕未利用地分布差異較大，從潛力類型區分布來看，豐富區和較豐富區主要分布在中南部山地丘陵區和南部沿黃區域，較匱乏區主要分布在北部平原區和南部山區，資源匱乏區主要為中部主城區附近。濟南市易開發后備資源主要分布在中南部山地丘陵區。該研究可為濟南市不同地域后備資源開發時序安排，科學編制耕地占補平衡和進出平衡方案提供參考。

關鍵詞： 耕地后備資源；宜耕性評價；耕地用途管制；空間分布；濟南市

中圖分類號： ?F301.2 ?????文獻標識碼： ?A ???doi：10.12128/j.issn.1672 ?6979.2023.04.012

引文格式： 張雅芹，齊俊，梁勇，等.耕地用途管制制度下的濟南市耕地后備資源開發利用潛力研究［J］.山東國土資源，2023，39（4）：77 82. ZHANG Yaqin， QI Jun， LIANG Yong， et al. Study on Potential Reclamation and Utilization of Reserve Cultivated Land Resources under Cultivated Land Use Control System［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（4）：77 ?82.

0 引言

長期以來，我國一直實行最嚴格的耕地保護制度，確立了建設占用耕地的“占補平衡”制度，取得了顯著成效。近年來耕地“非農化”“非糧化”問題日益突出，黨中央、國務院連續作出了堅決制止此類情況的決策部署。

為進一步加大耕地保護力度，在改進和規范非農建設占用耕地占補平衡的同時，延伸至農用地內部結構調整及設施農用地落實耕地“進出平衡”。從“占補平衡”到“進出平衡”，實際上是從管控建設占用和管控農地互轉的不同角度，共同構建了耕地用途管制的制度架構，從而構筑了嚴格保護耕地、保障國家糧食安全的“制度長城”。耕地“進出平衡”是當前耕地保護的一項新政策，也是防止耕地減少的創新之舉，但各地對實行耕地“進出平衡”政策暫時沒有明確的工作指引與編制指南，因此，全面摸清耕地后備資源開發潛力狀況，明確補充耕地來源、規模、位置等，合理安排開發時序，對從嚴落實耕地占補平衡和進出平衡具有重要意義。

目前國內，對于耕地后備資源的研究，從內容上看主要是對耕地后備資源調查評價［1］、生態保護［2］、潛力分析［3］以及適宜性評價［2 5］等幾個方面，研究方法主要是采用極限條件法［6 8］、加權指數法［9］、模糊綜合評價法［10］等。

從研究底圖上，以往的研究數據基礎基本是基于第二次國土調查變更成果［11 15］，未與最新的第三次國土變更調查成果相銜接，研究結果的現勢性較差。

從研究對象上，以往研究的研究對象主要為未利用地［16 22］，主要是對區域內未利用地宜耕潛力、空間分布等進行調查評價，但關于園地、林地等農用地資源的復耕潛力的調查評價研究較少。

鑒于此，本研究以濟南市為例，在耕地后備資源調查評價的基礎上，摸清濟南市未利用、園地、林地資源類型、數量，并采用多因素綜合評價的方法對不同的宜耕資源類型進行綜合評價，劃分開發復耕難易程度等級，以期為耕地占補平衡和進出平衡提供更科學、準確的數據支撐。

1 研究區概況及數據來源

1.1 研究區概況

濟南位于山東省的中部，總面積10244km2，共轄10區2縣，常住人口920.29萬人，其中城鎮人口676.07萬人。濟南市南依泰山，北跨黃河，地處魯中南低山丘陵與魯西北沖積平原的交接帶上，地勢南高北低。農業生產空間呈北田南園之勢，耕地多分布于濟北泛黃平原及萊蕪中部平原地區，園地多分布于南部山體地區緩坡地帶及河湖周邊。

1.2 數據來源

（1）部門資料收集，自然資源部門最新的高分辨率影像數據、2020年度第三次國土調查變更數據、耕地資源質量分類成果、最新的“三區三線”成果、“雙評價”成果、土地整治項目數據，林業部門數據最新的林業保護“一張圖”數據，農業部門數據土壤普查等相關數據。

（2）實地調查取樣、化驗及問卷，實地取樣化驗主要是通過選取具有代表性的樣點對土壤質地、土層厚度、土壤有機質含量等指標通過實地采樣化驗方式進行外業補充調查，并采用調查問卷形式對園林地農民的復耕意愿，復耕收入影響程度等進行調查。調查問卷內容通過咨詢相關領域專家設置，調查問卷對象以村集體為單位，調查問卷底圖以最新變更調查園林地圖斑疊加高分辨率遙感影像、村界、地名地址數據及路網數據等制作，調查問卷方式通過現場詢問村民代表填寫網上調查問卷，調查問卷結果具有一定的現勢性和代表性。

2 研究方法

2.1 評價底圖及評價對象確定

以2020年度第三次國土調查變更數據底圖，評價對象包括可開墾未利用地和可復耕園林地，分別提取其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地四類未利用地及園地、林地圖斑作為評價單元。

2.2 評價方法

耕地后備資源開發利用的適宜性主要由其限制性條件決定，宜耕性后備資源開發的難易程度與自然因素、社會經濟等其他條件有關，為進一步明確耕地后備資源開發的時空配置，合理安排開發時序和重點區域，需要對宜耕后備資源開發復墾的難易性等級進行測算，因此本研究主要采用極限條件法與多因素綜合評價相結合的方法對濟南市耕地后備資源宜耕性和開發復耕難易程度進行評價分析。

（1）采用極限條件法對評價單元進行宜耕性評價，通過一系列對耕地后備資源開發利用有限制性的指標構建指標體系，若評價單元參評指標中，有任何指標不符合宜耕條件，則將該評價單元劃分為不宜耕，在宜耕性評價的基礎上對各區縣宜耕后備資源潛力進行分區。

（2）對宜耕后備資源進行多因素綜合評價，選取影響后備資源開發復耕因素構建指標體系進行綜合評價，劃分宜耕難易程度等級，依此劃分宜耕后備不同開發利用模式。

2.3 評價指標選取及權重確定

2.3.1 宜耕性評價

為使評價結果具有可比性和實用性，在參考新一輪全國耕地后備資源調查與評價技術方案的基礎上，結合國內相關研究及濟南市實際情況，從生態條件、氣候條件、立地條件、區位條件4個維度選取13個指標構建耕地后備資源宜耕性評價指標體系，對未利用地和園林地宜耕性進行評價。需要說明，由于園林地多為農民承包地，復耕較大的受農民復耕意愿影響，且部分園林地屬于林業部門保護范圍，因此園林地復耕潛力評價指標在未利用地評價指標的基礎上增加農民復耕意愿和是否屬于林業保護范圍2個指標作為限制性指標（表1）。

2.3.2 開發復耕難易程度評價

開發復耕難易程度評價指標的選取以反映土地質量的全面性、代表性、主導性，評價因子的相對獨立性、穩定性、區域差異性以及資料的可獲得性為原則，根據影響未利用地開發和園林地復耕的因素不同分別建立指標體系進行評價，由于園林地復耕更易受對農民家庭收入影響、是否是經濟園林地等社會經濟因素影響，因此根據濟南市實際，園林地評價指標體系從社會經濟條件、立地條件、區位條件三個維度選取11個指標（表2），未利用地評價則從立地條件和區位條件兩個維度選取8個指標（表3），采用特爾斐法確定各因子權重，并通過分析各評價指標對開發利用適宜性的影響，參考國家規程標準和相關研究，對評價因子量化分級、賦分。

3 結果及分析

3.1 宜耕性評價結果

根據各區縣宜耕后備資源潛力，采用自然斷點法將宜耕后備資源潛力進行分區，劃分為資源豐富區、資源較豐富區、資源較匱乏區、資源匱乏區4個類型（表4，圖1）。

從區域分布格局看，濟南市宜耕后備資源豐富區（萊蕪區）和較豐富區（章丘區、平陰縣、長清區）主要分布在中南部山地丘陵區和南部沿黃區域，主要是因為此區域地形為山地丘陵，園林地和未利用地本底資源較豐富，灌溉水源豐富、園林地復墾和未利用開發的潛力都較大；較匱乏區（商河縣、歷城區、濟陽區、鋼城區）主要分布在北部平原區和南部山區，其中北部平原區現狀耕地較豐富，園林地和未利用地資源較少，南部山區注重森林資源保護，地形坡度較大，導致后備資源開發復耕難度較大；資源匱乏區主要為中部主城區附近（歷下區、市中區、槐蔭區、天橋區），主要因為該區域為城市發展區，受農民意愿、經濟收入影響等社會經濟因素影響該區域后備資源開發復耕難度大。

3.2 開發利用難易程度

通過多因素綜合評價法分析濟南市耕地后備開發復耕難易程度，基于ArcGIS的空間疊加技術，采用自然斷點法將開發復耕難易程度進行分級，劃分為“易開發復耕”“較易開發復耕”“較難開發復耕”三級（圖2）。

從資源類型上看，濟南市宜耕未利用地大部分為較易開發和易開發類型，其中易開發未利用地占宜耕未利用地比例為52%，較易開發未利用地主要分布在中南部山地丘陵區（萊蕪區、章丘區和平陰縣）；宜耕園林地開發難易程度主要為易開發，主要分布在萊蕪區、章丘區和商河縣。

4 結論

本文以濟南市為例，在后備資源宜耕性評價的基礎上，對宜耕后備資源開發難易程度進行了估算，并將濟南市宜耕未利用地和園林地劃分為3個等級。分析結果表明，受自然和社會經濟等條件限制，濟南市各區縣宜耕后備資源類型、區域分布差異較大。

根據濟南市宜耕后備資源分析結果，各區縣宜耕未利用地分布差異較大，從潛力類型區分布來看，豐富區和較豐富區主要分布在中南部山地丘陵區和南部沿黃區域，較匱乏區主要分布在北部平原區和南部山區，資源匱乏區主要為中部主城區附近。根據濟南市宜耕后備資源開發難易程度分析，易開發后備資源主要分布在中南部山地丘陵區。

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Study on Potential Reclamation and Utilization of Reserve Cultivated ???Land Resources under Cultivated Land Use Control System

ZHANG Yaqin， QI Jun， LIANG Yong， WU Chuang， HU Zhengchao， YU Yuanfen

（Ji'nan Institute of Surveying and Mapping， Shandong Ji'nan 250000， China）

Abstract： ?Based on the research object of Ji'nan city， the cultivability of reserve cultivated land resources in Ji'nan city has been determined preliminarily by using the limit condition method. On this basis， the multi ?factor comprehensive evaluation method is used to estimate the reclamation difficulty of suitable cultivated reserve resources and divide the difficulty level of the reserve resources. It is showed that according to the distribution of potential areas， the rich and relatively rich areas are mainly distributed in the mountainous and hilly areas in the south and the yellow areas in the south. The relatively poor areas are mainly distributed in the northern plain areas and the southern mountainous areas， and the resource ?poor areas are mainly near the central urban area. The reserve resources that are easy to develop in Ji'nan city are mainly distributed in the mountainous and hilly areas in the central and southern regions. This study can provide references for the scheduling of reserve resources development in different regions in Ji'nan city， and scientific formulation of the balance of arable land occupation and compensation and the balance of import and export.

Key words： ?Reserve cultivated land resources; cultivated land suitability evaluation; cultivated land use control system; spatial distribution; Ji'nan city