新時代十年我國社會矛盾化解：政策歷程、機制解構與基本經驗

雷曉康 劉順

作者簡介：

雷曉康（1971-），男，西北大學公共管理學院教授，博士生導師，陜西西安 710127；劉 順（1999-），女，西北大學公共管理學院碩士生，陜西西安 710127

本文為陜西省社會科學基金“延安精神與高質量發展研究”專項項目“延安時期中國共產黨應急管理的歷史經驗與現實啟示”（批準號2022YA06）、中國地震局重大政策理論與實踐問題研究課題“新時代我國防震減災高質量公共服務能力提升研究”（批準號CEAZY2023JZ13）和陜西省社會科學基金“深入學習貫徹黨的二十大精神研究”重大項目“黨的理論創新引領中國式社會治理現代化路徑研究”（批準號2023ZD07）的階段性研究成果。

［摘 要］復雜多發的社會矛盾是我國當代社會空間結構中難以規避的必然客觀存在。新時代十年，我國社會矛盾化解政策整體呈現漸進式優化特征，基本經歷缺量彌合期、要素提升期和效能優化期三個階段。社會矛盾化解機制搭建起一種非排他性綜合合作話語程序，形成黨委系統領導下社會系統構建的“安全閥”、行政系統構建的“分流閥”和司法系統構建的“裁判哨”在內的三級過濾結構。社會矛盾的成功化解與社會秩序的長期維系，離不開對法治的堅持、各主體的合作及壓力分擔、制度化與非制度化手段優勢的發揮和全過程人民民主四條核心經驗。在新發展階段，精進社會矛盾化解工作需要進一步建構整體性政策體系、在政策執行中充分實現價值理性和大范圍提升公眾參與能力。

［關鍵詞］社會矛盾；寓法于治；合作話語程序；全過程人民民主

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）03-0003-13

引 言

動態穩定與和諧的社會秩序是維系公序良俗的社會生活和實現其他社會價值訴求最重要和最基本的邏輯前提。根據馬克思的社會基本矛盾理論，“人們的社會存在決定人們的社會意識，社會的物質生產力發展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系發生矛盾”［1］（P32）。在我國這一矛盾以微觀層面的社會單元矛盾糾紛為具象表征，以中觀層面不同社會群體或社會階層之間的矛盾為重要研判基礎，以宏觀層面凝練的社會矛盾為歷史演化和社會發展的基本動力。由此，構建并運行符合我國國情的社會矛盾化解機制成為一個無法回避且至關重要的論題。從我國構建這一機制的理論基礎來看，既有以馬克思恩格斯為開端，中國共產黨自新中國成立以來歷代領導集體守正創新形成的人民內部矛盾理論，也有以韋伯的社會沖突理論、科塞的沖突功能論、達倫多夫的社會沖突論等為代表的社會沖突理論，還有包括社會資本理論、治理理論和協商民主理論等在內的社會整合與社會建設理論。不囿于現實社會矛盾中的剛性社會矛盾與柔性社會矛盾，本文所指的社會矛盾，既包括互動層面的現實且直接的社會矛盾，也包括心理層面非現實且非直接的社會矛盾［2］（P22）。黨的二十大報告指出，“新時代十年的偉大變革，在黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史、中華民族發展史上具有里程碑意義”［3］（P15）。在這極不尋常、極不平凡的十年間，我國面臨著一系列長期積累與新出現的突出矛盾與問題，通過分析社會矛盾化解政策歷程與機制構成，有利于更好闡明制度優勢轉化為維系社會穩定和諧的治理效能的內在邏輯，提煉更具推廣意義的中國經驗，找準新發展階段社會矛盾化解工作的提升方向。

一、新時代十年社會矛盾化解的政策歷程

改革開放以來，黨和國家的工作重心從“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心”轉移，社會隨之進入“矛盾凸顯期”。在高度同質性系統結構和剛性階層結構基礎上，伴隨社會生產力和生產水平急速提高，我國在利益上的“等級性階層結構分化”明顯快于功能上的“功能性系統結構分化”［4］（P59-62），利益分化與階層分化實質上撕裂了傳統社會關系的臍帶，消解了傳統社會結構的組織體系支撐和信念體系支撐，并重新調整了人與人之間的行為結構和責任結構。而過度的“利益－階層”分化，成為引發社會矛盾增多的深刻社會根源［5］（P4-8）。黨中央在此期間出臺的政策措施在化解當時社會矛盾的同時，也成為黨的十八大以來化解社會矛盾的制度存量，尚未解決的問題成為矛盾存量，伴隨社會發展產生的新問題成為矛盾增量，如何補齊制度缺量則成為新的政策制定起點。2011年頒布實施的“十二五”規劃綱要圍繞“加強和創新社會管理”目標，部署化解社會矛盾的主要任務，厘清維護群眾權益機制的參與主體及基本職責，為我國社會矛盾化解機制的形成與發展奠定了基調。

為更好地把握新時代十年間社會矛盾化解政策的發展動向，筆者選取黨的十八大以來國家層面出臺的涉及該領域的歷次黨代會報告、國家總體發展規劃，以及針對不同治理措施的重要意見作為分析基礎，通過梳理發現，新時代十年，我國社會矛盾化解政策歷程整體呈現漸進式優化的特征，基于主要背景的變化與政策優化過程中不同的工作重點和特征，選擇以五年規劃作為時間劃分依據，將該歷程劃分為三個階段。

（一）缺量彌合期：社會矛盾化解中的權力讓渡與合作培育

黨的十八大以來，隨著經濟的快速發展，中國社會進入“風險高發期”。這一時期，社會矛盾的定性從利益屬性轉向復合屬性［6］，特征表現為從漸變到突變、連鎖反應強烈、負面影響急劇擴散、公眾利益一致性程度下降、參與主體多元化與網絡化［7］。此前在化解社會矛盾中所依賴的人民調解、信訪和民事訴訟三大措施在回應“全面建成小康社會”的時代命題期許，以及應對當時征地拆遷、勞動和社會保障、教育、醫療、企業改制、環境保護等突出現實問題上顯得力不從心，因此，圍繞社會矛盾化解的組織建構、主體協作與治理方式的政策構建全面展開。

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“創新社會治理體制”的長遠目標，強調從“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”發力以改進社會治理方式，并將創新有效預防和化解社會矛盾體制作為重點戰略部署。2014年，《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》就如何從源頭上預防和減少信訪問題發生、暢通和規范群眾訴求表達渠道、健全解決信訪突出問題工作機制等提出更具系統性、可操作性的意見與措施。按照《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，主動化解社會矛盾成為基層黨組織在服務民生中的一項重要任務。黨的十八屆四中全會公布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，強調將信訪納入法治化軌道。2015年，《關于加強城鄉社區協商的意見》將化解社區矛盾糾紛設定為其中一項重要內容，并提出到2020年要基本形成協商主體廣泛、內容豐富、形式多樣、程序科學、制度健全、成效顯著的城鄉社區協商新局面。《關于加強社會治安防控體系建設的意見》仍遵循依法治國基本要求，運用法治思維和法治方式推進社會治安防控體系建設，突出夯實網格化管理的硬件基礎與健全基層綜合服務管理平臺。

可見，法治、服務和協商構成此階段三大關鍵詞。一些細分領域的政策設計愈發完善，以往占絕對主導地位的政府順應經濟社會轉型發展需求，由管控導向與競爭導向轉為對多元主體合作的尋求，政府讓渡的一部分社會參與空間與權力，為社會主體的成長與培育營造了較好的政策環境。

加之“三調”聯動“三調”聯動是指人民調解、行政調解和司法調解的有機銜接，意在提升矛盾調解的質量與成功率。的政策網絡鋪設與群眾利益表達渠道的健全疏通，有力回應了黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與的社會治理體制建設要求，為實現“十二五”發展目標奠定了堅實的社會穩定政策基礎。

（二）要素提升期：社會矛盾化解中的四維發力與資源重配

進入“十三五”決勝全面建成小康社會時期，我國社會矛盾凸顯，影響社會不穩定的因素更為復雜，維護社會和諧穩定難度加大。在這一階段，要求推進國家治理體系和治理能力現代化，與“十二五”規劃綱要相比，“十三五”規劃綱要在社會治理體制建設中增加了“法治保障”這一重要內容，對健全權益保障和矛盾化解機制展開較為系統的事前事后規劃。2017年，黨的十九大報告提出，我國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”。社會治理格局進一步由“共建共享”上升至“共建共治共享”，社會化、法治化、智能化、專業化社會治理提升目標更為明確。自此，我國社會矛盾化解制度建設進入全要素提升階段。

在推進社會矛盾化解的進程中，后續出臺的政策以突破主體發育不足、基層資源不均等束縛為重點，用能力培育、資源引流和法治規范等政策手段共同推進基層矛盾化解方式的創新，在確保群眾的訴求得以表達、利益得之協調、權益得到保障的同時降低社會矛盾化解成本。2017年出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》和《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，點明提升社區居民參與能力、社區矛盾預防化解能力的迫切性，強調鞏固鄉鎮政府在提供矛盾糾紛化解公共服務方面的職能，旨在從源頭化解物業糾紛、農村土地承包經營糾紛、家事糾紛、鄰里糾紛等突出問題。2019年，黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體目標，并添加“科技支撐”這一重要內容。同時，作為一種歷久彌新的基層化解社會矛盾的智慧結晶，堅持和發展新時代“楓橋經驗”再次出現在國家總體政策視野，市域社會治理現代化的戰略目標也被提及。《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》意圖將市場和社會中的專業公共法律服務資源引流到縣域，特別是農村和社區，“智慧法律服務”的政策融合力度進一步加大。《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》的頒布，突出依法化解社會矛盾的目標與行政機關的“分流閥”作用。

這一階段，社會矛盾化解政策的完善側重與脫貧攻堅和平安中國建設兩大重點任務相配合，實現了從第一階段“人維+法維”向“人維+法維+智維+技維”的升級。其中，人維在“單一—多元”光譜中向多元端調整。加之法維層面添加了更多“軟法屬性”的規定，各主體在社會矛盾化解中的權力與責任具有更多“軟法”屬性的約束與支撐，大范圍合作邏輯的展開具有更多的制度基礎。在智維層面，伴隨互聯網技術發展、城鎮化水平提高、村改居社區覆蓋面擴大，社會矛盾化解統合視閾逐漸從縣域上升到市域層面，但市域本身沒有替代縣域的功能，只是基于特有的優勢助力社會矛盾化解的效能提升。

在技維層面，通過資源的整合與重配，農村和社區能夠獲得更多專業法律人才的服務加持。

（三）效能優化期：社會矛盾化解中的立體設計與基層夯實

習近平就《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》起草的有關情況向黨的十九屆五中全會作說明時指出：“當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。”［8］（P73）2021年，“十四五”規劃綱要圍繞建設更高水平的平安中國的目標，提出編織全方位、立體化、智能化的社會安全網以維護社會穩定和安全的更高要求，其中包括構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。

2021年出臺的《法治中國建設規劃（2020－2025年）》提出人民合法權益得到充分尊重保障的總體目標，強調深入推進全民守法，積極引導人民群眾依法維權和化解矛盾糾紛。在行政爭議預防化解機制經過前一階段發展更加完善的基礎上，《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》確定了完善信訪、調解、仲裁、行政裁決、行政復議等社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的建設方針。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》著重要求加強基層政權治理能力與平安建設能力。2022年，遵循“基層強則國家強，基層安則國家安”的治理理念，《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》提出的具體要求與基層矛盾化解的實踐程序結合得更為緊密。《關于加強數字政府建設的指導意見》強調提升網上行政復議、網上信訪、網上調解、智慧法律援助等方面水平以促進矛盾糾紛的源頭預防和排查化解。黨的二十大報告進一步明確了共建共治共享的政策導向與基層維穩的迫切需求，強調營造群防群治、見義勇為的社會氛圍。

以上政策要求的提出，是對前一階段政策落地過程中存在的一系列問題，特別是社會矛盾化解過程中，國家、政府與社會的實質法治發展不平衡、基層數字化建設水平較低與應用能力不強導致權利實現的便捷性與智慧性難以激活、平安建設的工作方法相對粗放且資源不均衡、公眾參與程度不深等問題的有力回應。因此，相較于前一階段的維度擴充，這一階段強調夯實現有政策制度以提升社會矛盾化解效能，是從“求新”“求量”向“求質”的轉變。

二、新時代十年社會矛盾化解的機制解構

社會矛盾是社會存在和發展的必要條件，能夠推動社會公正程度的不斷提高，并且隨著社會矛盾的加重和升級，往往會成為新的利益格局形成的重要契機［9］（P102-106）。社會矛盾化解，是一項整體且長期的任務。從我國當前社會矛盾特點與發展趨勢來看，社會矛盾總量大、類型多樣且激烈程度上升，剛性矛盾雖然得到抑制，

但柔性矛盾增長較快，社會矛盾產生了靶向轉移和情感轉移，單靠某一個系統，尚不具備充足的治理資源，也無法滿足多元社會矛盾化解的需要。因此，我國社會矛盾化解機制的建構，既有依托黨委系統統一領導的必然性，也有協同司法系統、行政系統和社會系統展開實踐的必要性（見圖1）。

（一）黨委系統領導的社會矛盾化解三級過濾結構

新時代十年，我國社會矛盾化解機制基本形成一種中通式三級過濾結構。在這一結構中，黨委系統在維持工作重心、設置組織結構、設定矛盾化解總體原則與核心價值理念、推進全過程人民民主等方面起著高屋建瓴與統攬全局的領導核心作用。按照化解不同發展階段與不同存在形態的社會矛盾需要，社會系統、行政系統與司法系統分別構成了“安全閥”“分流閥”“裁判哨”三層濾網。

社會系統作為第一層濾網，能夠使社會矛盾被發現在萌芽階段，被化解或緩和在發展階段，從而防止矛盾的擴大化，起到源頭防范化解的作用，社會矛盾的數量和激烈程度在該系統中得到稀釋。對于社會系統中難以化解的矛盾，能夠依托行政系統的行政和司法雙重屬性措施展開針對性解決，在一定程度上緩解司法系統“訴訟爆炸”的壓力，形成第二層濾網。社會矛盾的第三道過濾，是通過司法系統中的司法調解、民事訴訟和仲裁實現的。通過以上三級過濾結構，社會矛盾基本得以化解，尚未得到解決的矛盾，會再次通過該機制展開接續行動。此外，我國社會矛盾化解機制的靈活性體現在，并未嚴格限制矛盾主體必須階梯式地經過這些環節，而是可以根據自身需要進入不同系統解決矛盾，黨委系統同樣開放了這樣一種渠道，以便更直接地了解與化解社會矛盾。

社會矛盾化解的根本目的是通過維護個體的合法權益來建構和維護公共價值。在社會矛盾化解機制中，不同系統主體間的行為之所以得以耦合，主要原因有兩個。一是在黨委系統領導下達成解決公共問題的合作秩序。社會矛盾化解機制的建構從制度層面融合權力、法律和管理三種傳統治理路徑，推進社會矛盾化解從“我在性”向“他在性”的邏輯轉化，黨委系統高位政治邏輯滲透與差異互補導向彌補了法條規則剛性與應用彈性無法兼容的缺憾，治理權力被合理分配在該合作治理框架的多元“法理權威”和“魅力權威”中，由此，從問題到社會問題再到公共問題的解決均遵循著一套合作性秩序。二是在黨委系統領導下達成維護公共價值的心理契約。以人民為中心的社會治理理念高度契合中國共產黨公共性的價值范式和追求，因此，在達成解決公共問題的合作秩序基礎上，“競爭邏輯”的干擾得以祛除，提煉和維系蘊含著“人民性”的公共價值成為主體行動的“出發點”和價值旨歸。從社會系統到行政系統再到司法系統最后到黨委系統，依次經歷了價值訴求表達、價值沖突彌合和價值提煉維系的價值過程，維護公共價值的心理契約伴隨著社會價值向基本公共價值的演進不斷強化。

（二）基于社會系統構建的社會矛盾化解“安全閥”

在公共價值范式與多元利益追求下，社會系統作為社會治理資源的“蓄水池”和社會矛盾化解主場域，具有“柔性”特質和空間與心理上的距離優勢，能夠依托聯結的內外部系統資源，將司法系統和行政系統基于強制力解決的社會矛盾在社會和心理層面真正化解，因此成為社會矛盾化解的“安全閥”。

1.以話語程序為支撐的價值傳遞。

一是人民調解。在構建大調解工作格局的政策背景下，作為一項柔性治理方式及“三調”聯動的重要組成部分，人民調解這一“東方經驗”從抽象的制度形態到具體的操作形態，關鍵支點與鏈接在于人民調解員的調解技藝實踐［10］。延續依法調處的基本框架，借助人民調解員的社會資本［11］，發揮靈活便捷的程序優勢，充分觀照各方主體得失損益以期實現公正合理的利益均衡，通過循法、揆情、酌理，基于“案結事了人和”的價值指引從根源消弭矛盾，保障這一制度的權威性與民眾對此的信任度。據統計，雖然從2012年-2021年十年間人民調解委員會、調解員的數量呈波動下滑的趨勢，但從全國人民調解組織調解民間糾紛數量來看，這種矛盾化解方式仍起著無可替代的作用 根據2013年至2022年《中國統計年鑒》，2012年-2021年間，人民調解委員會數量從81.7萬個下降至68.9萬個，調解人員數量從428.1萬人下降至316.2萬人，全國人民調解組織調解民間糾紛數量由926.6萬件波動變化為874.4萬件。。

二是信訪之外的利益表達。利益表達的過程就是價值傳遞的過程，作為多元主體參與的矛盾化解場域，“話語場域”就是治理場域本身。有語言，才有主體相互性［12］（P38），根據作用方向的不同，社會矛盾化解中的利益表達可分為“自發型”和“介入型”兩類。信訪屬于前者，

黨代會代表、人大代表、政協委員聯系社區制度、黨員干部直接聯系群眾制度，以及通過社會組織的表達機制均屬于特定主體“介入型”利益表達。可見，利益表達機制兼具鏈接主體的權威性、表達程序的規范性與表達渠道的多樣性，確保了訴求表達的自由與正當性地位的確立。通過不同的利益表達渠道，公眾將自身的價值取向經過特定程序傳遞到不同場域，既是社會矛盾化解的判定依據，也成為社會價值凝結的基礎。三是社區協商。社區協商作為公共協商，是交換理性的對話過程，也是彌合價值差異與價值沖突的手段，目的是解決那些只有通過人際協作才能解決的問題情形［13］（P25）。《關于加強城鄉社區協商的意見》等政策文件對協商的內容、主體、形式與程序，以及如何運用協商成果作出明確的規定。如此，非排他性話語活動構建起與之相關聯的限制性規則，在摒棄抽象理性的同時，做到政治倫理的關懷；在關注形式理性與程序正義的同時，兼顧實質理性和實質正義。社區協商機制實現了“在敞開的體系中論證”，依法保障了居民的知情權、參與權、決策權和監督權，這正是哈貝馬斯所認為的話語交往行為的有效性在真實性、正確性和真誠性三個維度的印照［14］（P34）。

2.以治理預防為支撐的價值彌合。一是網格化管理。作為一項復雜的系統性工程，網格化管理依托統一的數字化城市管理平臺，以地理空間和人口分布為劃分依據將轄區劃分為若干網格，再通過分片包干、責任到人、設崗定責，黨委、行政、司法和社會力量與資源得以下沉，從而實現人在“格”中走，事在“格”中辦，無縫對接、服務到戶［15］。網格化管理模式基于其所承載的大量公共管理職責和服務資源，形成一張自上而下覆蓋整個基層社會的管理網，是國家通過行政力量實現的與社會個體的直接對接，故而能夠迅速定位社會矛盾因子、調動治理資源以便及時預防化解矛盾，是“政法邏輯”在當代的具體展開［16］。

二是社會心理服務體系搭建。通過引導和購買服務的方式，行政系統將社會心理服務體系內嵌社會系統之中，該體系的建設承載著健康中國與平安中國的雙重目標，體現“健康治理”與“社會治理”并舉的雙重政策邏輯［17］。從治理價值角度講，社會心理服務體系建設所營造的社會空間能夠為個體和社會提供可參照的生活個案、典型的基層社區和理想的社會精神，成為紓解個體困擾、疏導群體情緒和構筑社會心態的范本［18］。近年來，各社會心理服務體系建設試點地區結合當地實際推進試點工作，形成一批典型經驗。例如，浙江寧波基于“五統一”模式“五統一”是指理念、名稱、標識、配置、制度的統一。搭建起一批具有寧波地域文化特色的社會心理服務站點，加之心理咨詢云中心的投入使用，使線下線上心理服務可及性明顯提升。

三是重大決策社會穩定風險評估機制建立。國內采取的一般“穩評”流程大體分為前期準備、中期實施和后期監督三個階段。根據對決策風險類型的劃分和比較，不同于經濟風險、安全風險和環境風險評價，穩定風險評價的角度為公民權益，評價的目標在于提升社會適應性并化解社會矛盾［19］（P249-253）。作為一種實質上的參與機制，“穩評”是建立在對人們的主觀態度感知，即社會接受度的評價方法的基礎上展開的，其結果會成為決策者在不同利益相關者之間尋求利益平衡點的依據，從而使決策結果更符合公眾預期以增強決策正當性與接受度，減少決策實施阻力。對“穩評”結果的運用并非取決于“對與錯”或“是與非”，而是“利與害”，因此，有學者將之定性為披著“科學決策”外衣的“民主決策”機制［20］。

3.以法律服務為支撐的價值引導。司法系統對于社會系統的機制內嵌主要通過建設公共法律服務體系實現。由于法律系統是社會系統的一個分系統，對社會必然具有高度依附性［21］（P296）。

加之我國的政權屬性和特色社會主義制度，決定了當前公共法律服務體系是在堅持公平正義的價值選擇上，基于普惠均等原則的指導，融合人權保障與良法善治等理念，以共有共享的模式建設發展起來的。在司法部主導下，律師事務所、公證處、法律援助機構、司法鑒定機構、仲裁機構、人民調解委員會、基層法律服務所等法律服務機構發揮協同優勢，致力于解決人民群眾日益增長的法律需求與不平衡不充分供給之間的矛盾，消弭和補益司法訴訟渠道難以承載的基層社會矛盾糾紛化解難題［22］，因此，公共法律服務體系是全面依法治國的基礎性服務保障工作。在服務于法治實踐的根本性邏輯之下，

新時代十年我國律師事務所數量、律師數量、公證人員數量呈穩步增長態勢。

截至2020年底，我國已建成五級公共法律服務中心（工作站、點）約57萬個，60多萬個村（社區）配備法律顧問，中國法律服務網、各省級法網已全面建成，線上法律服務功能日趨完善“五級”是指省級、市級、縣級、鄉級、村級。數據來源：司法部：《全國公共法律服務體系建設規劃 （2021-2025年）》。。

（三）基于行政系統構建的社會矛盾化解“分流閥”

社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制中所提及的行政調解、行政復議、行政裁決和信訪共同構成這一機制中的行政性社會矛盾糾紛解決機制，作為行政司法的重要組成部分，從“權力”內容來看，具有行政和司法雙重屬性。行政性社會矛盾糾紛解決機制能夠通過更為靈活和多元化的功能和形式，緩解司法系統面臨的“案多人少”壓力，是社會矛盾化解機制中的“分流閥”。

1.行政調解。行政調解作為一種行政性非訴訟程序［23］（P71），具有權威、合意、效益與專業的比較優勢［24］。行政調解需要在遵循當事人意思自治、平等、合法、合理、效益和保密的原則［25］上進行，在社會矛盾化解中不僅有助于政府機關深入體察民情社情，轉變行為方式和工作方式，進一步融洽政府同人民群眾的關系，而且有助于提高公民的權利意識和法治觀念。實踐中，全國各地在加強重點領域行政調解工作的同時，也在不斷優化行政調解體系，如北京順義區“2+1”行政調解體系 “2+1”行政調解體系，即打造兩級行政調解組織，包括區行政調解委員會和區屬委辦局、鎮街設立的行政調解工作室；建立一個由區司法局與區法院共同組建的行政爭議化解中心，訴前調解由區司法局啟動，訴中調解由區法院啟動。

的建立，實現了全區行政調解的無死角、全覆蓋，能夠更好地促進行政爭議的源頭化解。

2.行政復議。行政復議作為化解行政爭議的主渠道，兼具審查合法性與合理性，能夠融合糾紛化解法治邏輯和政治邏輯，從而促進案結事了和定紛止爭的一體推進，在解決群眾隱藏在法律訴求后的真實利益訴求［26］的同時，通過穿透式監督實現對依法行政的倒逼與提升［27］。近年來，我國集中行政復議權改革全面推開，行政復議委員會制度改革穩步推進，行政復議“三化”改革 “三化”改革是指行政復議的信息化、規范化、職業化。其中，信息化得益于人工智能、大數據等新興技術的應用；規范化即辦案流程和職能履行規范化；職業化旨在提升行政復議人員的專業能力。取得階段性成果，全國行政復議工作平臺的推廣應用與地方政府復議信息化建設相結合，使行政復議在社會矛盾化解中彰顯強大的生命力。

3.行政裁決。行政裁決是指行政主體基于現代行政的技術性與專業性，運用準司法程序解決民事糾紛的行政活動［28］。作為多元化糾紛解決機制中的行政救濟機制的有效構成，行政裁決不僅能緩解司法機關“訴訟爆炸”之困，實現案件數量分流，還能彌補訴訟糾紛解決機制的局限性［29］。在實踐層面，全國各地在積極推進行政裁決事項方面的探索，如《山東省行政裁決事項清單（第一批）》，有利于解決當前行政裁決受案范圍總體較為狹隘的問題［30］，能夠進一步激發行政裁決在實體上的寬泛性優勢。

4.信訪。在維穩功能之前，信訪更重要的基礎功能為權利救濟與化解矛盾。群眾通過信訪向國家機關反映社情民意，對國家機關及其工作人員提出批評和建議，這種“民意上達”機制［23］（P156-157），也是民主監督的實現渠道之一，有助于加強黨政與民眾的良性溝通，促進政治穩定與社會和諧。新時代十年，網絡信訪有了長足發展，最高人民法院網上申訴信訪平臺的開通和運轉，讓網絡信訪創新由局部擴展為全局，地方層面也涌現一批典型模式，如重慶市網上信訪服務管理模式。

（四）基于司法系統構建的社會矛盾化解“裁判哨”

司法具有終局性，即法院對應由其管轄的所有司法性質的爭議享有最終裁判權。通過司法系統構建的民事司法程序制度，兼容價值性、具體性、明確性、規范性等多元特征［31］，能夠將社會矛盾化解納入法治中國的建設軌道，實現社會矛盾化解目標與法治路徑的耦合，具有獨特且深遠的地位和作用。

1.司法調解。作為“法律陰影下的調解”，司法調解是正式性司法與非正式性司法的相互滲透［32］，多呈現司法柔性、實質正義的一面，是對剛性、程序正義的裁判的互補，能夠實現當事人之間權利義務相互包容的社會和諧、司法機關與當事人之間司法管制和司法服務的和諧［33］（P83-94）。相較于上述兩種調解，司法調解的優勢在于，程序更具規范性、參與人員更具專業性、對于糾紛處置的效率更高，司法調解協議書具有國家強制約束力，給當事人帶來的權益歸屬保險系數更高，因此，能夠成為化解社會矛盾過程中緩沖、減震、終結的有效手段。

2.民事訴訟。民事訴訟保留了當事人在合法范圍內對自己所擁有的訴訟權利和實體權利的絕對支配，具有強制性和終局性特征。公正性、正當性、對話性與迅速性相互滲透與支持，共同體現民事訴訟程序正義的基本價值，并成為指導民事訴訟活動的方向性坐標［34］（P110-118）。隨著2017年《中華人民共和國民事訴訟法》第三次修正，我國民事訴訟逐漸形成以當事人主義與職權主義并立為基礎的合理構造。

新時代十年，我國人民法院審理民事一審案件收案數呈逐年上升的態勢，這意味著國民法律意識不斷提升，依法解決矛盾糾紛正成為人們的一種習慣。

3.仲裁。即居中公斷。我國的仲裁制度最初定位為公權機制，具有較強的準司法性質［35］ （P368），是一種以民間性為基礎、以司法權為保障的獨立糾紛解決機制，現行的主要有“仲裁中調解”和“調解－仲裁”兩種方式。2017年，《中華人民共和國仲裁法》第二次修正，刪除了仲裁適用范圍中“平等主體”的限制，規定仲裁依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。仲裁和調解作為替代性糾紛解決（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）的兩種主要方法，具有只能根據雙方當事人的自愿取得管轄權，由第三方處理爭議，遵循一定的程序規范且具有保密、靈活、程序簡便、結案較快、費用較低等優點，但存在著目的、角色、當事人意愿穩定性、結果強制性等方面的不同［36］（P174-176）。基于以上共同性和差異性所形成的仲裁與調解相結合的復合式爭議解決辦法，能夠更好地滿足當事人的多樣需求。

要而言之，我國的社會矛盾化解機制構建起一種非排他性綜合合作話語程序，解構了單一中心治理主體的知識霸權、支配權和話語霸權，公共理性不再作為一種現成的規范要素，而是一種新的“習慣”進行培育［37］（P209）。“安全閥”“分流閥”“裁判哨”作為三級濾網，能夠層層稀釋并化解現實矛盾與非現實矛盾，實現矛盾萌芽階段事前預防、矛盾發展階段主動化解、矛盾激化階段應急管理、矛盾結束階段鞏固提升的“專業對口”與實際矛盾化解壓力的分流。從表面來看，通過社會矛盾化解機制維護的只是個案中相關主體的合法權益，但在此過程中能夠自然而然地凝練以“法治”“合作”“民主”為硬核的公共價值。這樣的公共價值，不再是作為“外來物”的內嵌，而是根植于中國政策、中國實踐、中國智慧的內生性價值，各參與主體在潛移默化的過程中形成的是一種超越政策規范的心理認同。

三、新時代十年社會矛盾化解的基本經驗

詢事須考其終，興事須加屢省。新時代十年，我國社會矛盾化解得以持續穩定進行，是在正確認識社會矛盾的基礎上，將法治作為行動主體的基本行動路徑，依托政策建構實現四大系統的結構性整合并形成矛盾化解合力與關系網絡，將多元治理手段與不同矛盾化解需求相匹配，堅持把全過程人民民主作為出發點和落腳點的共同結果。

（一）寓法于治：確保矛盾化解方式合乎法規以實現依法治理

法治，是立法、司法、守法的統一體［38］。法治并非對禮治和力治的否定或簡單替代，而是作為治理的最高層次和基本底線存在［39］（P193-206），將法寓于社會矛盾化解過程，能夠逐步改變其中的要素結構，打破以往“群眾維權”和“干部維穩”的對立格局，利益主體和行為主體基于共同認可的規則展開的互動是一種正和博弈，帶來的是“合作共贏”。

1.設定社會矛盾化解全面法治路徑。

法治在社會矛盾化解中具有三層含義：一是矛盾化解主體依照法律法規運用國家的權力來化解社會矛盾；二是建立矛盾化解中權力對權力的制約機制；三是建立矛盾化解中權利對權力的制約機制［40］。在我國的社會矛盾化解機制中，各項措施的具體規定，例如適用對象、適用條件、使用規則等均在對應的政策法規中有具體呈現。對于社會矛盾化解權力的運用，在系統內部與系統之間均建立起相應的監督制約機制。在權利對權力的制約機制建構上，遵循以人民為中心的根本價取向，既有從下往上的問題意見傳達機制，也有從上往下的問題意見調查機制。對于公共權力的行使監督與人民權益的維護始終遵循法治的要求與路徑進行。

2.確保矛盾化解合乎法律程序要求。社會矛盾本身體現的是價值分歧，或者說多元價值和道德分歧，社會矛盾最終的化解是基于價值共識的達成。這決定了社會矛盾化解中的共識重構機制需要建立在一種獨立的正當性評判標準而非外部價值系統之上，程序法治即提供了這樣一種評判標準。此外，需要保證矛盾主體能夠平等、公開地在該機制所設立的論辯規則和對話平臺上自由表達自身的利益訴求主張和理由，即商談，從而使矛盾化解結果更加合乎公共利益。沒有程序，則無商談，法治隨即成為空中樓閣，由價值分歧所造成的社會分裂難以彌合［40］。只有堅持程序法治，才能實現社會矛盾化解中的法治路徑的實際價值。

3.培育社會矛盾化解主體法治能力。法治能力是運用綜合法律素質的體現，在社會矛盾化解中是指培養主體運用法治方式化解社會矛盾的能力，

包括法治思維能力和法治實踐能力。一方面，要培育社會矛盾化解主體根據法律進行思考決策的能力。 “法律必須被信仰，否則它將形同虛設”［41］（P3），法律本身并不調整人們的內在思想，“合法性”本身也并不要求對法律的認可，但如若法律的內容得不到社會公眾的普遍認同，那么，以制裁機制為后盾的外在行為也難以長期維持［42］。法治思維能力的提升能夠從根本上改變“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的社會認知和行為選擇。另一方面，要提升社會矛盾化解主體對系列法律方法的掌握。 “領導干部心中無法、以言代法、以權壓法是法治建設的大敵”［43］（P275）。因此，必須使法律方法更好地轉化為主體在化解社會矛盾過程中的依法決策能力、法律理解解釋能力、推理論證能力等［44］，保證社會矛盾化解的合法性。

（二）和衷共濟：理順矛盾化解主體合作關系以實現系統治理

社會是具有耦合效應的開放演化網絡系統，客觀存在著許多無法用還原論逆向分析解決的復雜問題［45］（P99）。公共問題的解決與公共價值的提煉維系需要實現從國家視角到社會視角的全覆蓋。我國社會矛盾化解能夠實現黨、政、法、社口徑與步調的一致，更多是在接受以上客觀事實并達成心理契約的基礎上，建構職責層面的合作秩序與培育實質層面的行動主體能力的結果。

1.找準多元矛盾化解主體治理優勢。社會矛盾化解系統中的行動主體分別具備在不同矛盾階段的治理優勢，其中，黨委系統起著統領全局的作用，能夠通過黨組制度和領導小組制度將黨的“政治勢能”覆蓋不同系統，實現不同系統與主體在對應階段的協調。司法系統主體具有法律上的專業性，對于社會矛盾化解結果的執行具有國家強制約束力的保證，給當事人帶來的權益歸屬保險系數更高。從行政系統在社會矛盾化解中的權力內容來看，兼具行政與司法的雙重屬性，且具備更多的行政資源，能夠以更多元和專業的手段化解矛盾，維持社會的長期穩定。社會系統中的社會矛盾化解主體最具多元化和靈活性特征，與矛盾主體的接觸程度最深，在矛盾萌芽階段和發展階段發揮相當大的柔性治理作用。

2.建構社會矛盾化解的“最大公約數”。真正合理、正當、科學的社會矛盾長效化解機制是一個走出競爭邏輯，綜合的、多元的、合作的網絡系統。建構主體間合作關系的前提是厘清主體間的權責關系。我國社會矛盾化解機制基于對任務目標的分解和社會矛盾化解措施的功能與范圍設定，從制度層面保證了各主體間的權力與責任關系是相對清晰的，能夠較好地避免實踐中存在的“一家獨大”或“散兵作戰”等問題。社會矛盾化解主體合作關系的建構，就是尋求以黨委系統為主導的多種主體力量的最大限度“重疊共識”，在實現公共利益的終極目標引導下，回應社會成員個體的利益訴求，平衡不同社會階層之間的利益關系，以彌合價值沖突，有效地防范化解不同社會領域的矛盾和沖突。

3.維持實質合作分擔矛盾化解壓力。政府的執政能力和政府與市場、社會、公民對社會公共事務和公共問題的合作共治水平共同決定了一個國家的社會生活的良善程度［46］（P165-166）。制度設計可以建構合作關系，但無法生成實質合作。在治理主體多元化的時代背景之下，制度主義只能在設計制度、建構規則、厘清邊界、劃分權責上做文章，實質合作的達成需要行動主義發力［45］（ P211-216）。在社會矛盾化解中，黨委系統、司法系統和行政系統促進了社會矛盾化解資源向社會系統的流動，有效調整了其中的供需關系，在尊重不同主體間的差異基礎上，推動合作網絡中各節點彼此開放的同時培育各主體的行動能力，從而實現多元主體之間的行動同頻共振［47］，如“三調”聯動的展開。如此，實質合作的達成實現了社會矛盾化解任務在行動主體和場域之間的分流。

（三）剛柔并濟：推進矛盾化解手段優勢互補以實現綜合治理

社會利益交織的復雜性在很大程度決定“訴訟社會”和“無訟社會”這兩種理想類型都難以獨立成為我國化解社會矛盾的合理模式。立體化的社會矛盾化解機制結構設計，能夠在發揮不同系統制度化與非制度化治理手段優勢、不留矛盾死角的同時，降低矛盾聚集風險，加之資源保障的落實，使我國的社會矛盾化解實踐能夠長期在一種相對穩定且有效的狀態下進行。

1.發揮制度化與非制度化手段優勢。我國社會矛盾化解機制中的“分流閥”和“裁判哨”的構建，主要依靠“法理型”權威，其優勢在于專業性強且程序規范、在矛盾化解過程中的問題發散程度較低、對于化解結果的執行力較強等。但中國是一個復雜的人情社會，在社會矛盾化解中既要發揮制度化手段的剛性優勢，又要發揮非制度化手段的柔性優勢。對非正式組織中的非正式治理資源的挖掘和運用成為社會矛盾化解柔性的、非制度化的手段方式，更多依靠“魅力型”權威，能夠使主體在相對輕松的環境和實質的平等關系中深入交流，巧妙緩解矛盾主體間的緊張狀態。

2.立體設計分散社會矛盾化解風險。社會矛盾常常伴隨相應的風險，三級過濾結構恰到好處地融合了制度化與非制度化手段的優勢，使矛盾能夠在相對合理和正確的位置得以化解。通過三個系統化解并稀釋過濾相應的矛盾，能夠減少風險的聚集，同時降低黨委系統維護社會穩定的壓力。黨委系統對其他三個系統的領導和黨委系統直達基層通道的設計與保留，也使風險在領導和行動層面具備收放的條件。這樣的三級過濾結構立體設計實質上構建起社會矛盾化解的“連續統”，讓不同系統之間形成一個良性的協作程序。

3.落實矛盾化解措施三重資源保障。社會矛盾化解措施的具體進行，需要人力、財力、信息資源的三重保障。在人力資源方面，各系統分別就社會矛盾化解的要求開展相應的人才隊伍培訓工作，再根據現實需求將專業人才引流到基層特別是社區，社會系統更為注重矛盾化解方面的能人挖掘和利用。在財力資源方面，既有對現有資金的分配利用，也有對不同系統特別是社會系統中的財力資源的挖掘與聯結。在信息資源方面，信息的收集、傳遞、運用主要通過相關智慧平臺的搭建與應用實現，并且隨著需求的變化與技術的迭代，還會不斷整合更新以打破系統間的信息壁壘，從而更好地服務于社會矛盾化解。

（四）未雨綢繆：注重矛盾預防排查民主參與以實現源頭治理

我國對社會矛盾的預防調處化解和全過程人民民主的堅持是向以人民為中心的精細化治理的回歸，將社會利益失衡的“感應器”與“處理器”設置在生活場域，有助于從根本上消除或減少矛盾誘發因素和矛盾產生條件、降低社會矛盾化解成本，實現群眾安居樂業和社會長治久安。

1.兼顧現實矛盾和非現實矛盾預防。當前，我國既有征地矛盾、勞資矛盾、環境矛盾、歷史遺留矛盾、干群矛盾、醫患矛盾等突出的現實矛盾，也存在以日常生活中的普遍性社會不滿、網絡熱點輿情中的情緒宣泄、宣泄性集體行為為表現形式的非現實矛盾［2］（P205-463）。不同于更容易受到關注的現實矛盾，非現實矛盾蟄伏期長，產生的直接根源是矛盾雙方的情感或觀念的對立，絕大部分行動主體為無直接利益關聯而情感相似的群體，一旦暴發治理難度非常大［2］（P475-480）。我國社會矛盾化解機制的建立，兼顧現實矛盾和非現實矛盾的預防，將主體間的不公平感和對立情緒的感知觸角延伸至社會治理的基本單元，融入更多情感治理等柔性要素以疏導社會情緒壓力，使沒有固定時空場域的不滿情緒在演化為社會結構性怨恨和宣泄性集體行為之前得以在社區這一固定場域消解。

2.堅持矛盾化解的全過程人民民主。若某項事務僅是一項便利，就應該由個體按照自己的意愿進行購買；如果是一項權力，就應該由廣義的社會來保障［48］（P227）。社會矛盾背后所展示的公共問題和蘊含的公共價值決定了依托公共理性將之化解的必要性。在我國的社會矛盾化解中，始終堅持以全過程人民民主培育公共理性，依靠“自上而下”與“自下而上”的雙向互動機制與基于公民身份產生的公民責任保障和促進人民的廣泛參與，發揮協商民主的平等性、包容性和問題導向性，通過群智、群思、群商、群策和群力五大程序［5］（P133-135），在多維異質的社會結構中形成共識，兼顧人民群眾多元化、多方面、多層次的利益訴求，實現人民至上的價值追求。

3.維護社會矛盾化解服務的可及性。社會矛盾預防化解的最終落腳點在于人民群眾，實質民主的實現需要保證各項服務的可及性，可及性越高表明該項服務的精細化精準化程度越高，矛盾化解的粗暴感也會隨之降低。在我國的社會矛盾預防化解服務中，一是各系統將初級服務網點設置在社區，保證了服務的可達性；二是在小區居民群體內部構建利益表達和利益規范機制，更加有利于公共理性在內部的生成，保證服務的可適應性與可接受性；三是搭建并運行社會矛盾化解互聯網平臺，使矛盾主體能夠以相對低廉的成本獲得便利的社會矛盾化解服務，保證服務的可用性和可負擔性。

四、新發展階段推動我國社會矛盾化解的總體展望

黨的二十大報告提出包括“基本實現國家治理體系和治理能力現代化，全過程人民民主制度更加健全，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”在內的二〇三五年總體目標。推進社會治理現代化需要正確認識和處理好活力與秩序、維權與維穩、法治與德治、共建與共享、共治與自治、治理與民生六大關系。當今中國社會矛盾的化解早已不再局限于維權與維穩這一對關系，而是將以上六大關系囊括在總體結構之中，并在特定的社會情境與場域內得到顯化。因此，在新發展階段，可以考慮從三個方向推進社會矛盾化解工作。

首先，國家層面的總體政策優化。一方面，需要出臺總體性社會矛盾化解規劃，以應對當前社會矛盾化解政策存在的分散化、碎片化態勢。當前的社會矛盾化解政策散落在不同的政策文件中，尚未構成體系，難以支撐社會矛盾化解進一步的發展。因此，亟須按照社會矛盾的化解邏輯出臺總體性發展規劃，以為社會秩序與活力筑牢制度基礎。另一方面，要從政策層面厘清市域社會治理同縣域社會治理、矛盾化解的關系，以更好地指導地方實踐。市域社會治理現代化作為一個非常新且熱的話題，在國家總體政策中有所提及，各地的試點也在如火如荼地展開。但由于國家層面對市域社會治理的定位比較模糊，學界對此尚未形成較為一致的定論，在實踐中大多存在市域社會治理“小馬拉大車”或是“耕了別人地，荒了自家田”等問題。因此，在社會矛盾化解中市域和縣域之間的關系如何，職能如何分配等問題均需從國家總體政策層面得到厘清。

其次，地方層面的執行政策強化。今后，社會化、法治化、智能化、專業化仍會是執行政策的主要提升方向。但我國的社會矛盾化解政策及相應措施發生了從單一維穩取向到多維價值取向的轉變，較少以工具理性為目標，更多地以價值理性為導向。這同時對行政系統提出更高的要求和考驗，如何將國家總體層面的政治邏輯合乎法律與公眾實際需求地轉化為行政邏輯，從而減少在政策執行過程中目標替換、效率低下、資源浪費等問題，使矛盾化解手段更好地服務于化解社會矛盾，理應成為新階段各地方調整社會矛盾化解政策執行與實踐創新的重點探索方向。

最后，公眾在矛盾化解中的參與能力大范圍提升迫在眉睫。新時代十年，多項政策均強調完善公眾參與機制，該機制正是基于公眾自身合法利益訴求的 “合法反對原則”之體現。而這樣一根隱形杠桿在社區場域的生效需要具備推動商議或對話的知識基礎，因為語言與治理場域內主體所共同認可的智力象征和范式聯系在一起，理想的語言所提供的媒介能夠使治理場域中每個社群都能對其抱怨和目標作出一種令人滿意的闡述。提升公眾的議事協商能力，正是打破社會矛盾化解中的復代理危機的有效開端。其中，德治的教化作用或將獲得更為實際的發展。

正如《左傳·昭公二十五年》所論：“夫理；天之經也；地之義也；民之行也。”

德治中的“理”形成于實踐又反過來指導人的行為。道德機制能夠保障源頭治理的實現并增強法治的道德底蘊，然而，德治的具體實踐往往以“任務量”的形式完成，形式化的方式難以滿足社會矛盾化解的深層次需求——公共價值的內化。因此，在社會矛盾化解中，如何顯化“中國理性”中的實踐性是我們需要進一步思考的問題。

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責任編輯：王 篆