中國金融監管大變局背后的深層邏輯

陳穎　羅曼瑜

時隔五年，位于北京市金融街15號的鑫茂大廈又一次迎來換牌——2018年4月8日，銀監會、保監會的牌子被換成了銀保監會；2023年5月18日，銀保監會的牌子被換成國家金融監督管理總局。

這是近年來中國金融監管體制最大的一次改革。3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》（下稱《方案》），深化金融監管改革被置于首位。在具體的13項改革中，有6項涉及金融監管改革。其中，既涉及橫向優化金融監管部門之間的職責劃分；也包括進一步理順中央和地方的金融監管體制等。隨著國家金融監督管理總局（下稱“國家金融監管總局”）揭牌成立，中國金融監管體系正式邁入“一行一局一會”的新時代。

本輪金融監管改革主要針對哪些問題？如何建立起兼顧安全和效率的現代金融監管體系？如何提升監管的專業性、有效性，切實防范金融風險、保護消費者權益？記者圍繞上述問題多方采訪，探尋中國金融監管大變局背后的深層次邏輯。

填補金融監管真空

5月18日，國家金融監管總局正式揭牌；隔日，李云澤被任命為國家金融監管總局局長；曹宇、周亮、肖遠企、叢林（女）被任命為副局長。至此，國家金融監管總局落地運行。

“銀保監會完成了歷史使命，國家金融監管總局將成為中國的‘超級金融監督管理者。”中國社會科學院金融研究所研究員、國家金融與發展實驗室副主任彭興韻說，中國金融監管體制迎來了自2003年以來最大的一次變革。

除了成立國家金融監管總局，《方案》還提出包括深化地方金融監管體制改革、中國證監會調整為國務院直屬機構、統籌推進中國人民銀行分支機構改革、完善國有金融資本管理體制，以及加強金融管理部門工作人員統一規范管理等多項內容，改革力度之大近年來前所未有。

在本輪機構改革中，為何金融監管體制改革排在首位？在2018年銀監會、保監會合并之后，時隔5年重啟金融監管體制改革，意在解決哪些問題？

紅塔證券首席經濟學家李奇霖說，本輪金融監管體制改革重點在于金融機構職能的優化，可以理解為延續上一輪改革的漸進式改革，意在增強金融監管的效率和有效性。

“隨著現代科技與金融行業的融合度越來越高，金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界都已發生重大變化；同時，隨著國際形勢不確定性增大，金融風險形勢也呈現復雜嚴峻、新老問題交織疊加等特征，需要調整、形成和完善更適應當下發展格局需求的金融監管機制，在提高金融促發展動力的同時，持續強化金融風險防控能力。”清華大學五道口金融學院副院長田軒說。

植信投資研究院院長、中國首席經濟學家論壇理事長連平認為，實現宏觀調控職能與金融監管職能相分離、消除金融監管真空，以及理順和優化地方金融監管功能是本輪金融監管體制改革需要重點解決的問題。

在他看來，長期以來，我國金融監管模式以機構和業務監管為主，對銀行、證券、保險、信托等行業進行了專業的監管，但隨著跨業跨市場金融業務量的增加，不同類型機構間的交叉業務成為監管盲點，金融風險的交叉感染概率上升，機構和業務監管已不能滿足現代化金融發展的監管要求。

中國社科院金融研究所金融科技研究室主任尹振濤認為，現代金融體系創新發展最明顯的特點就是混業經營。“銀行、證券和保險等機構的業務越來越趨同，同一金融產品或服務有多種類型機構的參與。”在他看來，金融混業發展對分業監管模式帶來了嚴峻的挑戰，容易產生監管空白。

“雖然銀監會和保監會在2018年進行了整合，但并未完全消除機構監管和分業監管的不足，進一步調整金融監管模式及其框架成為必然。”尹振濤認為，如果仍按照機構監管模式監管綜合金融業務可能會出現多重監管和監管真空并存的情況。

中國人民銀行貨幣政策委員會副秘書長潘宏勝曾撰文指出，一方面，很多復雜金融產品本身就是監管套利，使現有監管即使打上補丁仍顯“力不從心”。另一方面，經營主體與監管部門之間的“博弈”使得監管效力可能打折扣。

重構金融監管框架

囿于以上諸多問題，重構中國金融監管架構迫在眉睫。

從《方案》看，本輪金融監管體制改革涉及橫向優化“一行兩會”之間監管職責劃分，縱向理順中央和地方金融相關體制，以及完善國有金融資本管理體制、監管機構的單位性質從過去“參公”的事業編制轉為正式的公務員等。

其中，最大的變化是將金融監管架構由原來的“一行（央行）兩會（銀保監會、證監會）”調整為“一行（央行）一局（國家金融監管總局）一會（證監會）”，不再保留銀保監會。同時，組建中央金融委員會作為黨中央決策議事協調機構；組建中央金融工作委員會，作為黨中央派出機關，同中央金融委員會辦公室合署辦公。

“這將成為中國式現代化金融制度安排的重要特征之一。”連平認為，這一改革凸顯了黨中央對我國金融穩定發展的高度重視，有助于加強和優化金融業改革發展的頂層設計、統籌協調和統一領導。

事實上，中央金融工作委員會并不是一個全新機構。1998年5月，經中央批準，決定成立中共中央金融工作委員會。央行、證監會以及大多數全國性金融機構的省級分支機構、派出機構和直屬單位主要負責人的任免，均應征得中央金融工作委員會的同意。

彼時，面對亞洲金融危機的考驗和防范化解金融風險的需要，中央金融工作委員會為建立和完善現代金融體系提供了組織保證，有利于金融安全、高效穩健運行。2002年，在中國加入WTO、金融改革啟動的背景下，中央金融工作委員會被撤銷，央行分離出監管職能，銀監會成立。而如今，站在新的歷史起點上，新組建的中央金融委員會和中央金融工作委員會，要承擔怎樣的使命？

上海金融與發展實驗室主任曾剛認為，這意味著，金融監管工作從原來的國務院議事協調上升為黨中央決策議事，通過更強有力的保障，能夠加強金融工作一體化，保證金融改革發展的正確方向。

中信證券首席經濟學家明明認為，此輪金融監管改革意在厘清貨幣政策、宏觀審慎監管、微觀審慎監管以及包括金融消費者保護在內的行為監管關系，建立職能清晰、分工合作、兼顧安全和效率的現代金融監管體系。川財證券首席經濟學家、研究所所長陳靂認為，為減少監管職能的沖突、重疊和盲區，成立國家金融監管總局，將在很大程度上掃除監管盲區，避免監管套利。

根據《方案》，國家金融監管總局在銀保監會的基礎上，劃入人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，以及證監會的投資者保護職責。經過調整，人民銀行主要負責貨幣政策和宏觀審慎監管；國家金融監管總局統一負責除證券業之外的金融業監管和金融消費者、投資者權益保護；證監會主要負責資本市場監管，增加企業債券發行審核等職責。

以改革前后的人民銀行為例，連平說，改革前，無論是金融控股公司日常監管還是金融消費者保護，都不屬于宏觀調控應有的范圍，相反卻是金融監管合理的對象和內容；改革有助于人民銀行在剝離本不相匹配的職能后，更加專心致志地做好其本職工作；進一步理順宏觀調控和金融監管的職能，推動相關主管部門更好地履行相關職責，更有效地服務實體經濟和防控金融風險。

“此次改革正體現了‘雙峰監管模式的核心特征，即審慎監管與行為監管適度分離。”田軒認為，此次機構改革的部署安排，正是為了保證審慎監管與行為監管在相互配合的基礎上各司其職，確保金融系統健康運行、金融主體行為得當，從而提升整個金融體系的穩定性。

明明認為，改革后的金融監管框架，職能清晰，面對風險事件可以及時有效地形成監管合力，解決交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，逐步建立符合現代金融混業經營創新發展特點的監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線，規范金融機構與投資者之間的交易行為。

“這樣一來，即便今后出現新的金融機構和金融形式，也都在監管框架之內。”曾剛說，改革進一步明晰了各部門、各層級的監管職責，順應了金融行業發展的整體趨勢。廣州期貨股份有限公司研究總監兼研究中心總經理王荊杰認為，隨著金融監管頂層設計的優化，未來監管效率及統籌協調能力有望顯著提升，有助于引導金融服務實體經濟向高質量發展。

?統一金融消費者權益保護

本輪金融監管體制改革的另一大亮點是統一此前分散在“一行兩會”的金融消費者保護職能，以加強行為監管。

“近年來，部分金融產品創新和復雜程度不斷提高，需要投資者具備一定的專業知識。但普通消費者不具備這種能力，導致此類金融消費相較于其他方面的消費，可能面臨更大的風險。”明明認為，金融消費者的利益是金融業健康發展的基礎，對維護金融穩定和促進社會和諧都具有重要意義。

然而，在原有的金融監管體制中，金融消費者保護工作按監管對象分類，分散在不同部門。長期以來，國內缺少應用于全市場產品、市場參與者的“金融消保法”，也沒有一個獨立的監管主體來統一負責金融市場中消費者權益保護的工作和規范。

本輪改革將原人民銀行的金融消費者保護職責，以及證監會的投資者保護職責，全部劃歸由國家金融監管總局負責。

“改變了之前‘九龍治水的局面，形成金融消費者權益保護的合力。”田軒認為，過去分散式的監管或者說分業監管面臨著監管標準不夠統一、重疊監管、監管真空、監管手段不夠豐富等問題，客觀上會造成監管的套利，增加金融消費者維權的成本。改革后將投資者保護職責劃入國家金融監管總局，正是將投資者保護理念深度嵌入市場交易、機構監管、稽查執法等金融交易各個環節的制度安排，能夠通過更統一的頂層力量，進行全市場、跨區域、全覆蓋的監管，提升監管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護網。

對于新的金融消費者保護部門，一名靠近金融監管的人士指出，不能簡單地把原來分散的“一行兩會”的金融消保工作簡單合并，而應該成立一個全金融市場的行為監管局，除了消費者保護，行為監管還應該覆蓋到金融機構之間批發市場的交易行為，包括同業市場、黃金市場、大宗商品市場等交易中的操作市場、內幕交易、利益輸送等不當行為，同時，應該賦予這個新的部門檢查處罰權。

在田軒看來，進一步完善投資者保護機制，還需要在法律制度層面進一步予以保障。他舉例稱，作為成熟資本市場一個非常重要的法律制度，集體訴訟制度便是在監管后端充分調動“沉默的大多數”的力量，對于資本市場各方特別是上市公司產生強有力的威懾作用。

深化地方金融監管改革

深化地方金融監管體制改革，是本次改革方案中另一備受關注的焦點。

“近年來，地方性金融產業迅速發展所帶來的潛在不穩定性和風險問題，已成為影響地方金融運行效率和金融安全、決定地方金融能否健康發展，甚至是地方經濟與社會能否保持穩定的重要因素。”招聯首席研究員董希淼解釋，這是地方金融改革成為本輪金融改革重要內容的原因。

“過去，由于中央難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進行直接管理，在片面求發展理念牽引下，部分區域地方政府干預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等亂象及風險事件時有發生，導致區域性風險隱患突出。”田軒指出，究其原因，地方金融監管存在監管標準不統一；監管職能分散，未實現統一歸口管理；監管力量能力不足等主要問題。

董希淼介紹，2002年，上海市率先成立金融服務辦公室；2008年起，各地金融辦開始在職權、編制、機構設置上走向獨立。截至2011年底，所有省級政府都成立了金融辦。2009年，北京市將金融辦升級為金融局。2017年以來，各省份將金融局（辦）升格為地方金融監督管理局，以加強對“7+4”類地方金融組織的監管，與“一行兩局”（地方人民銀行、銀監局、證監局）形成錯位監管和互補。

時隔五年，位于北京市金融街15號的鑫茂大廈又一次迎來換牌——2018年4月8日，銀監會、保監會的牌子被換成了銀保監會；2023年5月18日，銀保監會的牌子被換成國家金融監督管理總局。

“但在當前日益復雜的金融環境下，我國地方金融監管還存在著諸多不足和問題。”董希淼指出，具體表現包括地方金融監管法律體系建設不足、中央和地方政府權責分工不清晰、地方政府金融監管部門角色沖突等。

例如，地方金融監管局往往加掛金融工作辦公室、金融服務局等牌子，將促進金融發展甚至招商引資作為其重要工作。這些工作內容與其金融監管、風險處置等職責和角色發生沖突。在實踐中，存在越權審批設立地方金融組織、違規擴大地方金融組織經營區域等現象。

針對以上問題，《方案》明確，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

李奇霖認為，本輪改革后，地方金融監管專職專責，專注于對地方金融機構和金融活動的監管，有助于統一地方的監管標準、形成監管合力。

“本次改革方案，在頂層設計上對加強中央和地方金融監管協調機制建設進行總體規劃。”田軒認為，下一步應該在具體運營細節上進行優化：進一步厘清中央與地方金融監管事權邊界；完善金融監管權配置的法治供給，壓實風險處置責任；以新興業務監管作為抓手，增強中央和地方對金融監管的合力；堅持促發展和防風險并重，堅持市場化法治化原則，更好發揮政府作用，正確把握金融發展和金融監管的關系。

董希淼建議，應該盡快出臺《地方金融監督管理條例》，通過制定行政法規，明確地方金融監管上位法依據和基本規則，授予地方政府金融監管權限但剝離地方金融監管機構“融資職能”；明晰中央和地方監管權責范圍，形成責任明確、邊界清晰、央地協同的地方金融監管制度。同時，在全國統一地方金融組織的監管標準和要求，減少跨區域的監管套利。在條件成熟時，將《條例》升級為《地方金融監督管理法》。

如何明晰中央和地方監管權責范圍？董希淼建議，中央金融管理部門負責制定地方金融監管基本規則，對地方政府金融監管部門予以業務指導；地方政府主要履行對地方金融組織監管和風險處置職責，打擊非法集資，維護屬地金融穩定。

“要重新定位地方政府金融監管部門。”董希淼建議，通過法律法規，賦予地方政府金融監管局必要的履職手段，如對地方金融組織進行檢查、處罰等，還可探索建立中央和地方金融監管部門雙向的人員交流等機制，提高地方金融監管局的專業能力。

利好中國企業債市融資活動便利化

“不僅如此，本次改革將公司/企業債券審核發行的重任交由新的中國證券監督管理委員會。這是中國債券市場發展甚至是中國金融市場發展的關鍵一步。”獨立國際策略研究員陳佳向南都灣財社記者表示。

從微觀層面來看，這項改革不僅極大推進了企業債券發行注冊制改革，利好廣大中國企業債市融資活動便利化，更對梳理前期債市堵點痛點，深化我國金融供給側結構性改革，進一步發展直接融資以支持實體經濟加速修復，都有著極為重大和長遠的意義。

從中國金融監管層積極參與全球貨幣政策與金融監管改革與發展角度分析，陳佳認為，在貨幣政策合作層面，新的監管框架下，人行與國際同業對標合作將更為清晰明確；而新的金融監管總局、證監會和外管局架構則更符合現代國際金融監管創新方向。

展望未來，陳佳表示，中國這套新的金融監管框架將在深化國際金融監管合作、促進跨境資本合理有序流動、打擊跨境洗錢詐騙賭博等經濟金融非法活動，維護各國金融繁榮穩定方面起到更為積極的作用。