浙江特大鎮發展和治理問題的分析與思考

黃勇　藍蔚青

摘要：本文研究對象為非縣級政府駐地特大鎮。從調研情況看，當前浙江特大鎮發展和治理面臨的突出問題是政策效應轉弱、發展“被邊緣化”和治理“小馬拉大車”。主要表現在“地、錢、人、權”四個方面：一是要素配置與經濟規模不匹配；二是可用財力與支出責任不匹配；三是管理力量與人口規模不匹配；四是執法權限與管理需求不匹配。從推進共同富裕和現代化“兩個先行”目標的要求高度，認為特大鎮是浙江發展制造業的重要空間、吸納農業轉移人口的重要載體和實現城鄉基本公共服務均等化的重要支撐。因此本文認為，在新的時代背景下特大鎮的地位只能加強，不能削弱。并建議要用改革思維去破解：一是在縣域規劃中進一步突出特大鎮的地位；二是以盤活存量為主破解特大鎮用地困局；三是進一步深化特大鎮財政管理體制改革；四是多管齊下緩解管理人員編制緊缺；五是向特大鎮進一步放權賦能。還建議爭取探索建立能夠適應發展和治理需要的新的特大鎮管理體制改革試點。

關鍵詞：特大鎮 城鎮化 縣域經濟 體制改革

作者簡介：黃 勇，浙江省政府咨詢委員會城鎮化部部長、研究員；

藍蔚青，浙江省政府咨詢委員會城鎮化部特邀委員、研究員。

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對推進“以縣城為主，兼顧縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮”的城鎮化建設提出了全面要求和系統性指導，其中特別關注了非縣級政府駐地特大鎮。浙江這類特大鎮數量較多，而且在縣域經濟社會發展中占據重要地位，但由于不是縣級行政中心所在地，其發展和治理問題具有某些特殊性，需要專門研究。課題組在商請浙江省有關部門提供相關情況和基本數據的基礎上，選取了10個鎮區常住人口20萬人左右的特大鎮（見表1）做實地調研，共召開座談會17次，與縣級有關部門和鄉鎮干部進行了充分而深入的交流探討，并經過調研組多次集體討論，形成此報告。

一、浙江特大鎮的基本情況

國家發展改革委等有關部門將鎮區常住人口10萬人以上的建制鎮定義為特大鎮。本文研究對象為非縣級政府駐地特大鎮，全文所指特大鎮均為這一范疇。據浙江省建設廳提供的資料，2021年浙江共有特大鎮35個（見表2），其中包含非中心城區的市轄區內特大鎮10個。其區域分布為：寧波市8個，溫州市7個，臺州市6個，嘉興市5個，金華市5個，杭州市2個，湖州市1個，紹興市1個。在一個縣（市、區）范圍內有兩個及以上特大鎮的有慈溪（5個）、溫嶺（4個）、樂清（3個）以及海寧、桐鄉、海曙、平陽、義烏（各2個）。

從人口規模看，鎮區常住人口20萬人以上的特大鎮有14個，占全省特大鎮總數的40%；建成區常住人口10萬人以上的有13個，其中湖州市織里鎮建成區常住人口超過20萬人，達到Ⅰ型小城市規模。而據第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數據，2020年浙江還有5個縣常住人口在20萬人以下，5個縣城常住人口在10萬人以下。

從地區生產總值規模看，300億元以上的特大鎮有4 個，200億～300億元的有5個，100億～200億元的有16個，100億元以下的有10個。而據“七普”數據，2020年浙江還有12個縣地區生產總值低于200億元，其中3個低于100億元。

再從人口和經濟變化情況看，據本次調研統計匯總分析，35個特大鎮常住人口在2016—2021年保持增長的有21個，占60%，持平和減少的分別為9個（占25.7%）和5個（占14.3%）；地區生產總值保持增長的有26個，占74%，數據波動或未作統計估算的7個，有2個呈明顯負增長趨勢。從“七普”數據看，2010—2020年，嘉興和金華兩市的特大鎮人口增長較快，許村鎮、蘇溪鎮、濮院鎮、長安鎮、橫店鎮、佛堂鎮人口增幅都超過20%；溫州市的部分特大鎮人口下降比較明顯，錢庫鎮、虹橋鎮、水頭鎮常住人口減少均超過10%，但經濟總量仍然保持增長；寧波市的特大鎮普遍經濟增幅較大。

浙江的特大鎮大多是在民營經濟、塊狀經濟基礎上發展起來的。從重點調研的10個鎮看，每個鎮都有特色優勢產業（見表3），是所在縣的經濟重鎮和財政收入的重要來源（見表4）。不少特大鎮制造業實力超過一般縣城，其公共服務水平遠超一般建制鎮，對周邊鄉鎮形成了較強的輻射作用。

二、當前浙江特大鎮發展和治理面臨的突出問題

近年來，隨著土地等稀缺資源和人才等優質資源向中心城市集中趨勢加快，各縣又將有限資源配置向縣城傾斜，加上浙江小城市培育四輪試點優惠政策到期，新增財力返回和建設用地指標單列的優惠政策以及市本級配套被取消，特大鎮發展的政策效應轉弱，發展逐漸“被邊緣化”。同時，面對小城市體量的常住人口和大比重的流動人口，特大鎮鎮級建制的管理服務機構又面臨“小馬拉大車”的治理困境。最突出的問題可用“地、錢、人、權”四個字概括。

（一）地：要素配置與經濟規模不匹配

特大鎮的經濟總量雖然超過一般小縣，但沒有計劃單列的建設用地指標，只能由縣級政府在本級指標中安排。近年來城鎮建設用地核減，轉型升級找到大項目好項目卻苦于無建設用地指標落地，優質企業和成長型企業外遷現象也時有發生。如店口鎮經篩選確定項目地塊32個，涉及耕地588.82畝，在最新一輪“三區三線”劃定中有10個項目未能劃入，共計261.66畝。杜橋鎮建成區規劃面積從24平方公里縮減為16平方公里，城鎮建設用地核減了30%，2021年獲得新增建設用地指標僅100畝，是2020年的1/3、往年的1/5。低效工業用地土地收儲難，主要原因是收儲和轉讓價差大，退二進三政策細節不明?；A設施補短板也遭遇建設用地瓶頸。城鎮住房不能滿足需求，大量城鎮就業人口在農村租房居住。

（二）錢：可用財力與支出責任不匹配

土地出讓收入銳減而基層財政保障責任不斷擴大，剛性支出只增不減。有的地方縣級政府雖然有優惠政策，但同時也會把更多的支出責任轉移給鎮政府，往往財政支出的增幅大于轉移支付增幅。如店口鎮的可用財力只有1.6億元，每年的土地出讓收入具有不確定性，而在不搞大的建設情景下年度支出就需要2.8億元左右。上級按戶籍人口撥款使公共服務遠不能滿足需求，基礎設施建設大量欠賬，使特大鎮的生活品質與居民對美好生活的向往差距較大。如不能解決，會導致特大鎮功能萎縮退化，難以吸引和留住大中型企業和專業人才，政府負債過多帶來風險。

（三）人：管理力量與人口規模不匹配

特大鎮工貿產業發達，市場主體多，外來人口占比大，人口流動快，協調事項多，管理難度大。如織里鎮高峰時人口達45萬人，新居民占75%，擁有私家車14萬輛，電瓶車13萬輛，每天社會報警量達200多起。盡管縣級編制部門在機構編制上對特大鎮有所傾斜，但特大鎮機關事業編制數占常住人口的比重仍然明顯低于其他鄉鎮。如周巷鎮、許村鎮每萬人常住人口在編機關事業人員分別為8.4人和3.13人，而所在的慈溪市一般鎮有20人左右，海寧市全市平均有10.4人。為管理方便，不少特大鎮基于合并前的鄉鎮格局劃分成若干片區，但片區沒有人員編制和級別。編外用工指標一般約為機關事業編制的4倍左右，由于編外人員收入待遇低，又沒有晉升通道，因此流動性較大，人員素質和工作積極性大打折扣。

（四）權：執法權限與管理需求不匹配

特大鎮大都管理需求很大，如橫店鎮的出警量是毗鄰磐安縣的3倍多，店口鎮的執法量占諸暨全市執法量的1/3?？商卮箧偛粌H管理人員少，而且執法權限小，有執法資格的人員少之又少。不少事情看得見但管不著，有監管責任無處置權限。執法權限和力量配置上條強塊弱，條線以文件、考核等形式干預較多，力量下沉不夠。

分析產生上述問題的原因，有發展中特大鎮的地位和作用階段性下降的客觀因素，也有主觀上對特大鎮在未來城鄉融合和區域協調高質量發展中的定位認識不到位的原因。

三、對浙江特大鎮定位要有新認識

特大鎮是連接城鄉的重要節點，不少特大鎮還是縣域副中心。黨的二十大已吹響向第二個百年奮斗目標進軍的沖鋒號，浙江省委省政府提出了共同富裕和現代化“兩個先行”的目標要求。在新的時代背景下，對特大鎮的定位需要有新認識，在未來經濟社會發展中，特大鎮的地位只能加強，不能削弱。筆者認為可以從以下幾個方面去加深思考和認識。

（一）特大鎮是發展制造業的重要空間

中心城市重在集聚高端人才發展高新技術產業和現代服務業，而特大鎮憑借其地價和生活成本比較優勢，以及特色鮮明的傳統產業文化，在發展制造業上仍然具備競爭優勢，尤其是根植于本土的產業集群，在特大鎮的優勢是比較明顯的。筆者調研發現，不少特大鎮擁有“專精特新”企業，甚至不乏上市公司和細分領域的領軍企業。若能著力推進傳統特色優勢產業的轉型升級，進一步強鏈補鏈延鏈，與大中城市之間完全可以形成互補發展、相得益彰產業鏈發展新格局，有利于保持我國產業鏈供應鏈的完整性和競爭力，增強區域經濟韌性，鞏固“世界工廠”地位。意大利就非常重視扶持發展具有地方特色的傳統產業集群，效果十分明顯，其經驗值得借鑒。當然，特大鎮的特色優勢產業也不限于制造業，橫店鎮就是通過發展影視產業鏈帶動文旅大產業的成功范例。此外，特大鎮就業崗位增加和人口集聚規模擴大，必然伴隨服務業的相應發展。

（二）特大鎮是吸納農業轉移人口的重要載體

要富裕農民，首先要轉移農業人口，減少農民，這是推動共同富裕的重要路徑。為了爭取更多發展機會和更高生活質量，人口向城鎮特別是大城市和都市圈集中是不可改變的客觀規律。城市間為爭奪優質資源，集中力量提高中心城區的品位和體量也是大勢所趨。我國是人口大國，農業轉移人口的素質、能力參差不齊。大城市就業能力要求高，生活成本也高，不一定適合每個農業轉移人口。人口過度涌入大城市，還會不可避免地出現“城市病”。所以需要合理分流農業轉移人口，特大鎮不失為就近城鎮化和吸引跨區域轉移農業人口的可選之地。特大鎮只要產業特別是制造業得到合理發展，并構建與人口規模相匹配的優質公共服務體系，可以兼顧較高的生活質量和較低的生活成本，成為穩定吸納農業轉移人口的重要載體。

（三）特大鎮是實現城鄉基本公共服務均等化的重要支撐

縮小城鄉差距特別是公共服務水平的差距，是共同富裕的重要目標。特大鎮是連接城鄉的重要節點，是向周邊農村提供公共服務的區域中心。加大其市政設施和公共服務投入，增強其覆蓋周邊鄉鎮的服務能力和服務質量，對推動城鄉基本公共服務均等化，尤其是提高農村居民基本公共服務的可及性、便利性，意義重大。

四、用改革思維破解發展和治理難題

面對用地、資金和編制等資源瓶頸，依靠增量思維解決特大鎮發展和治理問題并不現實。路徑唯此一條——改革。

（一）在縣域規劃中進一步突出特大鎮的地位

縣級黨委政府要高度重視特大鎮。制定國民經濟和社會發展規劃、城鎮體系規劃和國土空間規劃時，在基礎設施建設、產業發展布局、城鎮功能配置、提升公共服務等方面都要兼顧縣城和特大鎮，實現規劃統籌，功能互補。考慮到特大鎮的體量和潛能、發展趨勢差別較大，區位和交通條件也各不相同，需要按常住人口制定規劃配置資源，對都市圈中的衛星城、縣域副中心和產業重鎮等各類特大鎮要因地制宜，一鎮一策。

從發展前景看，對那些產業發展前景好、動力強，規上企業多并有上市公司、500強企業、“專精特新”企業、“單項冠軍”或“隱形冠軍”、小巨人企業等的特大鎮，要繼續支持它們做大做強，在積極推進傳統的勞動密集型制造業健康發展的同時，向科技含量和附加值高的資本、技術密集型制造業轉型升級，提升核心競爭力，延伸產業鏈；推進產業數字化，加快數字化平臺和智能工廠建設，鼓勵制造業的大項目好項目落地特大鎮。對那些支柱產業仍能保持競爭優勢、市場規模穩定，但沒有新的大項目和更好產業，或對新增勞動力需求不大的特大鎮，不求做大但求做好，致力于提高發展質量，完善城鎮功能，配套發展服務業，補上公共服務短板，提升生活品質。

從區位條件看，對于毗鄰縣城的特大鎮要進一步改善交通條件，統籌市政基礎設施和公共服務設施布局建設，實現與縣城同城化發展；把距離縣城較遠的特大鎮建設成能夠為周邊鄉鎮提供與縣城基本同等水平的公共服務特別是優質基礎教育和放心基礎醫療的縣域副中心；鼓勵相鄰的特大鎮抱團融合發展，通過建立組團議事機構商議協調相關事宜；對臨近大城市的特大鎮，應當將其納入都市圈統一規劃，發展成大都市跨行政區域的衛星城。

（二）以盤活存量為主破解特大鎮建設用地困局

鑒于當前建設用地十分緊缺的現實，給特大鎮發展新增大量建設用地指標是不切實際的。應鼓勵和支持特大鎮著眼著力鎮區有機更新，通過工業園區、專業市場、城中村、老舊小區和分散村莊的整治改造，盤活土地資源，提高建設用地容積率和畝均產出率，解決企業技術改造、轉型升級和公共設施建設提升的建設用地需求。整合過散的工業園區，通過土地置換在鎮域內集約利用農村建設用地，在嚴控建設用地總量的前提下，允許在拆舊布新的審批操作程序上有一定的靈活性，允許低效工業用地再開發的部分土地收益返回企業。對盤活存量土地成效顯著的特大鎮給予一定的建設用地指標獎勵。建議對于特大鎮的市政設施、新基建和公共服務用地按常住人口安排土地指標，通過縣域調劑補上欠賬。

（三）進一步深化特大鎮財政管理體制改革

支持各縣（市）積極探索建立可用財力與支出責任相匹配的特大鎮財政體制。海寧市把許村鎮當年度財政收入地方留成超過上年實績的部分80%分給許村鎮，超過當年全市平均增幅部分分成比例再增加10%；臨海市把稅收超基數和土地出讓金等稅費市得部分全額返還給杜橋鎮；這些舉措值得各地借鑒。但筆者在調研中發現，有的地方雖然增加了特大鎮的財政分成，但同時又將本應由縣級政府承擔的支出責任劃給了特大鎮，而且往往是入不敷出，這是值得研究的不合理現象。建議探索建立特大鎮一級財政體制，使發展實績與可用財力形成正反饋，在平衡好縣級財政與特大鎮財政關系的前提下，進一步增強特大鎮自我發展的動力和能力，為特大鎮招商引才、提高公共服務質量提供更多財力支撐。另外，建議財政轉移支付系數由分檔次改為按人均數確定。

建議允許特大鎮通過縣級國資平臺公司在一定負債限度內開展融資，縣鎮一事一議分享股權。引導縣（市）直部門把在特大鎮的閑置資產劃撥給國資平臺，作為特大鎮持有股權。

（四）多管齊下緩解管理人員編制緊缺

推進縣級部門人員編制向特大鎮下沉。根據本縣（市）特大鎮的規模和數量，安排5%～15%的縣級部門人員編制通過下派掛職等途徑下沉到特大鎮，并增加專業人才比重。部門派駐特大鎮機構人員編制實行“縣屬鎮用鎮管”。上級部門要以實際行動支持特大鎮整合職責實行大部門制。縣（市）行政服務中心在距主城區較遠的特大鎮建立分中心，服務特大鎮及周邊鄉鎮。建立鄉鎮街道編制周轉池，用于加強重點鄉鎮、重點工作的編制保障。

通過數字化賦能，增加網上辦、掌上辦、自動辦事項，充分發揮大數據作用。整合鎮智能管理平臺，推進“整體智治”和“條抓塊統”，精簡辦事程序，提高辦事效率，積極發展非現場執法和實時智能監督。嚴格控制條條考核和過程性指標，強化問題導向、目標管理和綜合考評。改變部門各自為政、多頭建設專業管理隊伍的做法，統籌使用執法力量，整合基層網格，實現多元綜合治理，減少對編制和合同制管理人員的需求量。

探索鎮政府雇員制度。由特大鎮政府根據實際需要和財政承受能力提出限額，提交鎮人大批準，受縣（市）編制部門和人力資源管理部門監督。讓雇員同編內人員同臺競技，給他們提供上升通道。同時加強政府雇員素質和能力培訓，確保其嚴格依法履行職責。擴大政府購買服務的范圍，積極培育和引進社會中介服務機構，更多發揮市場力量、社會組織和志愿者的作用。

（五）向特大鎮進一步放權賦能

下放事權、擴大財權、改革人權、依法用權，做到縣級行政管理權限能放則放，并賦予特大鎮經濟社會發展的自主決策權、行政綜合執法權、重大突發事件的應急處置權、多部門協同解決綜合性事項的統籌協調權、對縣級部門的考核評價權，強化特大鎮對涉轄區重大決策、重大規劃、重大項目的參與權和建議權。建立特大鎮先試先行、一鎮一策的運行機制和體現特大鎮特點的考核指標體系。特大鎮也要向城鄉社區放權賦能，增強住宅小區和村民小組的自治權能，鼓勵新老居民共建共治共享。

從制度建設規范化考慮，建議向國家爭取探索建立新的特大鎮管理體制的改革試點。鑒于龍港“鎮改縣級市”模式在特大鎮面上難以復制，需要在龍港改革經驗基礎上繼續探索能夠適應發展和治理需要，又能推廣的新的特大鎮管理體制。建議從支持浙江高質量發展推進共同富裕示范區建設高度，向有關部門爭取改革試點權。結合新一輪小城市培育試點，在鎮區常住人口超過20萬人或建成區人口超過10萬人，且人口和經濟保持持續增長，區位優勢明顯，與縣城距離超出15公里的特大鎮中選擇試點對象。在以下方面給予先行先試權利：一是為提高統籌能力，特大鎮黨政主要領導以副縣級高配，允許工作獨立性較強、工作量較大的部門在特大鎮設立分局，分局主要領導由縣（市）局副職兼任；二是按小城市要求提檔制定國民經濟發展規劃和國土空間規劃，賦予其縣級管理權限，允許其自主制定政策、申報項目和向上級政府申請資金補助；三是建設用地等重要資源配置指標單列，自行實施行政管理、行政審批、行政執法，實行大部門制和扁平化管理；四是率先實行取消城鄉戶籍差別和城鄉土地同權的改革。以上先行先試設想是初步的，可在改革實踐探索中逐步完善。這是一項有關浙江“兩個先行”的重大改革。從長遠看，若條件成熟可將此項改革成果轉化為“由縣級政府管理的副縣級小城市”這一新的設市模式，成為浙江省可以向全國推廣的標志性改革成果。

責任編輯：谷 岳

本報告系浙江省政府咨詢委員會2022年度研究課題。課題組成員有：張鴻銘、黃勇、藍蔚青、魯善增、陳壽燦、陳壽鏞、徐明華、何文炯、王東祥等。由黃勇、藍蔚青執筆。