民政部長崔乃夫：燈火闌珊處的光芒

宋春丹

民政是做什么的？這是崔乃夫到民政部工作之初，到處去問別人的一個問題。但當時沒有人說得清，只能對他歷數民政部的20多項具體工作。后來，崔乃夫自己總結出，民政工作就是“三個一部分”。

崔乃夫1982年擔任民政部部長，1993年卸任，是新中國任期最長的民政部領導人，也是新時期民政事業的開拓者。

2023年4月4日，95歲的崔乃夫去世。

在許多老民政人眼里，崔乃夫是一位低調謹慎的學者型領導，作風干練，滿腹經綸，善謀善斷。他主政的11年，被公認為中國當代民政事業發展的黃金時期之一。

原民政部社會事務司司長張明亮曾擔任崔乃夫的秘書，他告訴《中國新聞周刊》，崔乃夫對他說過一句話：“經濟部門等重要部門處在聚光燈下，耀眼醒目，而民政部是在燈火闌珊處，但照樣可以綻放光芒。”

“三個一部分”

1978年3月5日，全國人大五屆一次會議決定，國務院設置民政部，任命73歲的程子華為民政部部長。民政部的前身為內務部，此時已撤銷達10年之久。

這一年，程子華的老部下、50歲的崔乃夫進入民政部，擔任政治部負責人。

1982年，民政部換屆。在第一方案中，排名在前的部領導基本都是老革命，年齡最小的崔乃夫在副部長中排名末端。但改革開放初期國家推行干部隊伍“四化”，經程子華舉薦，崔乃夫就任民政部部長。

甫一上任，崔乃夫就開始考慮民政部的定位，這是他思索已久的問題。他分析了民政部的20多項業務后，發現“社會保障、行政管理、政權建設”可以涵蓋民政工作，但民政工作又只占這三方面的一部分，據此提出了民政工作是政權建設的一部分、社會保障的一部分、行政管理的一部分這“三個一部分”的概念。

張明亮回憶，崔乃夫在民政系統很有威望，他性格內斂，不茍言笑，不怒自威。工作間隙，他大多在看書，或者思考問題。出差途中，他對很多歷史典故都能脫口而出，其寬廣的知識面讓張明亮印象深刻。

張明亮說，崔乃夫用人不拘一格，任人唯賢。而且80年代中央要求大膽使用年輕干部，因此民政部越級提拔時有發生，有些年富力強的副處級干部被提拔為副司長，年齡多在40歲左右。

崔乃夫提出，副部長中要配備三種人：第一種是地市委書記，有主持地方工作的經驗；第二種是地方民政廳局長，對地方干部發展有標桿意義；第三種是民政部的司局長，熟悉本部業務。這樣組成的班子各有長處，也有凝聚力。在這樣的思路下，吉林省延邊州州委副書記張德江和天津市民政局局長范寶俊先后調任民政部副部長。

每天早8點，崔乃夫準時走進二樓最西側的辦公室，常常一口氣工作到下午三點多，再稍事休息。張明亮當秘書時，辦公室位于崔乃夫和張德江的辦公室中間，兩位領導休息時習慣都到張明亮的辦公室來聊聊天，交流業務工作上的問題。

在張明亮印象中，崔乃夫和張德江風格迥異，但配合默契。崔乃夫沉靜穩重，抓大放小，重在出思想、出思路、用干部，具體業務都交由副部長負責。張德江則性格活躍，充滿激情，雷厲風行。

除重大會議外，崔乃夫講話基本不念稿，只帶一張自己在紙條上寫的提綱。他講話聲音不大，會場總是鴉雀無聲，否則聽不見。他惜字如金，總是在聽眾意猶未盡時戛然而止，認為點到為止是最高境界，這樣會引發大家思考，講透就不會有這樣的效果。

崔乃夫認為，政府各部門職能不同，就像打籃球有前鋒、中鋒和后衛，民政部門的任務更多是打后衛，發揮社會穩定機制的作用。他說，新中國成立初期民政部門曾有效解決了禁毒禁賭、妓女改造、災區生產自救等問題，改革開放后民政工作的對象主要是“最困難的人”和“最可愛的人”（軍烈屬、老紅軍、革命殘廢軍人等），新形勢下一些老辦法已經不行了。

他主張農村養老不能僅靠“養兒防老”，也不能全靠國家補貼，還是要以家庭為主，要引導農民自己投保，在有勞動能力時積蓄養老金，進入良性循環。政府包攬過多社會養老，不僅會讓政府壓力過大，對個人養老意識的培養也不利。救災也是一樣，中國是災害頻發國家，發生了災害一要靠國家，二要靠保險，他說，當年曾提出搞農村災害保險，但有人感到風險太大，怕賠付不起，所以不贊成搞，“殊為可惜”。

1986年，張明亮陪同崔乃夫（左）在湖北神農架調研。圖/受訪者提供

80年代初期，中國殘疾人工作很薄弱。為了讓殘疾人群體也能自力更生，崔乃夫在80年代抓住鄉鎮企業和街道企業大發展的時機，提出小型、分散、集體為主的福利企業發展方針，并與財政部溝通，爭取到減免稅收的政策支持。很快，全國福利企業員工達200萬，產值達到2000多億元。

鄧樸方回國后，想在中國成立一個殘疾人福利基金會，建立類似美國、加拿大的康復中心。崔乃夫和衛生部部長崔月犁商議后，一致決定支持鄧樸方。

1984年，中國殘疾人福利基金會成立，掛靠在民政部下，崔乃夫在鄧樸方母親卓琳要求下出任理事長，李正、鄧樸方等為副理事長。基金會剛走上正軌，崔乃夫就辭去了理事長職務，由鄧樸方接任。

隨著家庭聯產承包責任制的推行，人民公社制度走到了盡頭。而具體怎么改，中央把基層政權建設的任務交給了民政部門。

從1982年初到1983年10月，崔乃夫帶領民政部做了大量調研，代中央起草政策性文件。文稿修改了20多次，摞起來有一尺多厚。其中，最關鍵的是確定鄉鎮政府和村民委員會設在哪里。

當時有人主張建大鄉，也有人主張建小鄉，有人主張在自然村建立村委會，在村委會之上建立村公所。崔乃夫組織力量調研后，力主在人民公社基礎上建立鄉鎮政府，在生產大隊基礎上建立村民委員會。他認為這樣折騰少，有利于集體資產傳承，也有利于形成地域認同感和發展群眾自治。

最終，中央采納了這一方案。1983年10月12日，中共中央、國務院正式發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。后來民政部牽頭出臺了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，被彭真稱為“國家重要的基本法”，農村村民自治制度得以搭建起來。

試水福利彩票

崔乃夫就任民政部部長伊始就在為財政缺口憂心。全國有數以億計的優撫、救濟、受災和殘疾人口，但國家財政撥款很有限，民政系統沒錢，要填補資金缺口，必須找到一條切實可行的路子。

1984年，崔乃夫與一位海外華人會談時受到啟發，想到了發行彩票這條路。他組織了一系列調研，發現大多數國家不論意識形態如何，經濟發展水平如何，都不同程度地以發行彩票的方式籌集資金，彌補國家財政對福利事業撥款的不足。

1986年春天，崔乃夫與國務院主要領導一起出差，晚上住在湖北神農架。晚飯后，張明亮陪崔乃夫散步時，迎面與這位領導相遇。他問崔乃夫民政工作好不好干，崔乃夫說最難的是資金匱乏，一些社會福利事業很難發展，希望國務院能多撥些經費。對方問需要增加多少錢，崔乃夫說每年大約20億。對方說國家沒錢，有沒有什么別的辦法。崔乃夫說，可以依靠群眾有獎募捐打通社會籌資通道，還介紹了民國時期發行“黃河水災救濟獎券”、淞滬抗戰后發行“航空彩票”的情況，對方求學時曾耳聞目睹過“航空彩票”熱，認為這個辦法具有可行性，要他進一步研究，回去寫個報告。

在宜昌開往武漢的船上，國務院領導召開了一場小型會議，崔乃夫介紹了發行彩票的設想。但一些人擔心遭到老同志的反對，引起姓“社”姓“資”的爭論。

崔乃夫回京后，立即派考察團去蘇聯和東歐國家考察，并買回了彩票樣本。經過反復論證，民政部當年8月18日向國務院報送了《關于開展社會福利有獎募捐活動的請示》，建議每年發行10億元的有獎募捐券，考慮到個人承受能力，面額不宜過大，以1元為好，經初算每年可籌集資金5億元。報告還建議，成立中國社會福利有獎募捐委員會，作為發行有獎募捐券的法人。

12月20日，國務院常務會議原則同意開展社會福利有獎募捐活動，并提出意見：除民政部門外，其他單位和個人一律不準搞類似彩票活動；應把精神病人包括進幫助對象里；由民政部組織“社會福利有獎募捐委員會”，可請一些知名人士參加；要從嚴控制，只限社會福利。

由于事關重大，崔乃夫又受命代擬了給黨中央的報告。1987年2月5日，中央書記處討論通過了報告，報送中央政治局常委。報告獲原則通過，只在返獎獎金數額上小有爭議。

按中央指示，中央統戰部召開了民主黨派負責人會議，崔乃夫作了專題報告，與會者一致贊成在中國發行福利彩票。最后決定，不以民政部名義，而以群眾組織名義發行彩票。

1987年6月3日，民政部成立了“中國社會福利有獎募捐委員會”，聘請趙樸初、程子華等為名譽主任，榮高棠、錢偉長、冰心等22人擔任名譽委員。崔乃夫擔任“中募委”主任，民政部副部長章明、中國殘疾人福利基金會理事長鄧樸方為副主任，國務院44個有關部委負責人擔任委員。這是新中國成立后的第一家彩票經營、管理機構。

中募委成立之初身無分文，經崔乃夫協調，財政部借款550萬元做開辦費，要求三年內還清。

為了不引起社會反感，當時彩票定名為“中國社會福利有獎募捐券”。返獎率暫定為銷售額的35％，15％作為發行成本，剩下的作為社會福利資金。彩票印制成本從預計的3分5降至2分左右。

1987年7月19日，中募委召開最后一次試點工作匯報會。此時距發行日期不到10天了，但沒一個省市表示做好了準備。崔乃夫說：“我們發行彩票的事早已通過中國新聞社在國外造了輿論。香港的報紙也說大陸7月份要發行彩票，現在一張發不出去，這怎么講？”

最終，河北決定率先試水。7月27日，有獎募捐券首發式在石家莊舉行，副市長孫永生帶頭買下第一張彩票。一個月后進行了第一次彩票搖獎，一等獎為2000元。

當時有兩家媒體對有獎募捐提出了質疑，認為這是不合理的集資手段。經交涉，兩家媒體都做了澄清。

到1990年，中國彩票銷售額已達6.47億元，550萬借款也如期還清。

自1987年創立至2022年底，中國福彩累計銷售26458.37億元，籌集公益金近8000億元。中國福彩發行管理中心副主任陳魯南在2022年曾撰文表示：福彩雖然由民政部門負責發行銷售，但籌集的彩票公益金科教文衛體各部門都在使用。除支持民政系統的養老機構、救助站、兒童福利院、精神衛生福利院等機構建設外，還向中央財政上繳了大量資金。中央財政通過福彩和體彩上繳的公益金，向社保基金注資近3000億元，并用于支持各項公益活動的發展。

處理勘界紛爭

勘界是民政部八九十年代面臨的一項十分棘手的工作。在張明亮看來，崔乃夫對勘界問題的處理，很能體現他的為政智慧。

改革開放后，因爭奪資源權屬，省際邊界糾紛逐漸增多。其中，山東和江蘇在微山湖地區的邊界糾紛是一個相當典型的復雜案例。兩省1953年的協議規定“以湖田為界”，但湖田會隨著水位漲落變動，協議也未定義什么是湖田，因此糾紛頻出。兩省都尋求重新劃界，江蘇希望恢復傳統的分治格局，山東則希望維持統管。

1980年秋，兩省基層社隊有4名社員因械斗致死。國務院派出民政部和水利部組成的工作組赴湖區調研，兩省匯報了5個劃界方案，都意在突破1953年協議。工作組提出“以湖中心線為界”方案，兩省對此分歧很大，方案無果而終。

1983年9月，又有4名社員在械斗中死亡。10月23日，國務院再次派出工作組趕赴湖區，由崔乃夫帶隊。

崔乃夫初次會見兩省官員就開宗明義地說：“時間我不想拖，這兒談不成，請兩省同志到北京，由國務院、中央書記處去解決。每年都這樣，打死人，我們不好向群眾交代。”

江蘇和山東拿出的五個方案基本沒有實質性變化，工作組提出一個“小解決方案”，即：1953年經政務院批準的行政區劃不變，湖田、湖產和水面的管理不變，南四湖地區的水利由淮委統管不變，對湖中發生爭議的湖田、湖產按照雙方群眾實際使用情況和經濟情況予以劃分。

崔乃夫說，劃界不能只考慮之前的協議，還要維持雙方基層群眾的利益均衡，如果劃界后一邊群眾天天吃肉，一邊群眾天天喝湯，那這個界是不容易劃的。因此要做的就是在有爭議的地方劃一條線，“使群眾能活下去”。

該方案也未能達成協議。崔乃夫承諾，將不同意見都帶回北京去，讓中央領導同志兼聽則明。

1984年1月20日，國務院副總理萬里在聽取崔乃夫匯報時說：“國務院要作明確決定。現在看從各方面權衡利弊，還是把雙方打架鬧事多的村莊劃歸山東省統一管理比較好。”萬里指示工作組，由民政部研究提出具體方案，代國務院起草通知，如兩省沒意見，就按通知執行；如有意見，國務院開常務會議，請兩省領導參加，會上做出決定后兩省必須執行。

2月上旬，工作組擬出新方案：凡近三年來沒有發生爭議，由江蘇省沛縣群眾收獲的地段應允許其繼續收獲，但在行政區劃上仍屬山東省微山縣管轄；凡近三年來發生爭議和械斗的地段，以自然村為單位，連同以湖產為主要生活來源的群眾和土地一并劃歸微山縣。

兩省依舊無法達成一致。4月18日，國務院副總理田紀云主持微山湖工作會議。他說，國務院多次研究、權衡利弊，認為工作組的方案比較切實可行，并裁決：行政區劃基本不變，水利統一管理不變，群眾對湖田湖產現有經營權基本不變，對湖產和湖田爭議最尖銳的地方，在行政區劃上作些小的調整。對此江蘇還想表態，田紀云說：“民主的階段已經過去，現在是集中。”

但大問題解決了，還有“中問題、小問題”。

1984年5月，魯蘇兩省在徐州舉行會議，研究落實中央指示。兩省在劃村莊的數目上又有分歧，從5月的徐州會議一直研究到7月的濟南會議。山東方退讓到“劃28留10”（28個村莊劃歸微山縣，10個村莊放棄湖產），江蘇方退讓至“劃7留5”。另一個爭議是，在沒有村莊的地方應該劃在何處才能既讓微山縣統管湖面，又能尊重沛縣沿湖群眾入湖生產的習慣。

在協商期間，崔乃夫要求部里和省里的人超脫一些，“悠哉悠哉”，讓基層去“叮當叮當”。見遲遲沒有進展，他勸告微山、沛縣兩縣不要“以身試法”，否則限期一到，兩縣主要領導對調；如仍然無法達成協議，則就地撤職。

最終，國務院發布109號文件裁決：14個村莊劃歸微山縣，6個村莊仍留在沛縣，但這些村莊的群眾不再進入湖區經營湖產。湖西大堤以西有微山縣管轄的村莊和湖田的，應以村莊和湖田為界；沒有的地段，則以湖西大堤東堤腳起向東延伸60米處為界。

張明亮記得，蘇魯兩省簽字時，時任江蘇省省長顧秀蓮說：“崔部長，我簽字，江蘇人民要罵我。”崔乃夫說：“你是為江蘇人民和子孫后代做了件大好事，讓他們可以安定生活了。”

兩省還在如何確定“東堤腳”上產生分歧。1984年11月底，崔乃夫勸前來北京匯報的沛縣縣長：“為什么賠了夫人又折兵呢？為什么敬酒不吃吃罰酒呢？”1985年3月，他對兩省代表團說：“不要把事情擴大，等中央出面采取強硬措施。現在的中央不是軟弱無力的中央，還是通過協商解決好。”

直到1986年，江蘇省民政廳還準備趁崔乃夫在江蘇視察時向他匯報微山湖問題，崔乃夫說：“我處理微山湖的問題有三個不滿意：江蘇不滿意、山東不滿意、我也不滿意。我不能再解決了，再解決去找總理。”

至80年代末，國內省際邊界糾紛共發生了800多起。民政部會同有關部門調研后認為，其根本原因是行政區域界線不清，多是由習慣線、爭議線組成，真正具有法律效力的僅占5％。為了根本解決問題，崔乃夫向國務院建議，全面勘定行政區域界線。

1989年，國務院批準民政部會同有關部門在寧夏、陜西等6條省級界線上開始試點。1995年起，勘界工作全面展開，國務院成立全國勘界工作領導小組，組長由國務委員擔任，辦公室設在民政部。七年后，行政區域界線全部劃定。

人生之“道”

崔乃夫曾說，他一生受兩個人的影響最大。

第一個是程子華。崔乃夫1950年調到山西，擔任山西省委書記程子華的秘書。同年10月，程子華調任全國供銷合作社主任，第二年崔乃夫也調進京，在程子華手下擔任科長。他將程子華視為入門導師。

第二個是原蘭州大學校長江隆基。江隆基曾擔任北大黨委書記，在50年代實際主政北大，反右后被調往蘭州大學擔任校長兼黨委書記。崔乃夫很崇敬江隆基的人品，稱之為“一個真正的共產黨員”，認為自己在為人處事和做管理上深受江隆基影響。

崔乃夫從1958年起在蘭大工作了20年，先后擔任黨委宣傳部部長、教務長等職務，其間大部分時間都在政治運動的沖擊之下，只有1961年至1963年間能用心做事，在教務處配合江隆基整頓教學。那時，他頭腦中有一本“字典”，學校講師以上的教師情況他都了如指掌，教師開課也都由他批。但就在學校工作稍有起色之際，更大的政治運動接踵而至，因為派性太嚴重，工作難以進行。崔乃夫決定找一塊凈土，于1978年離開了蘭大。

崔乃夫曾說，蘭大是他深入了解社會的一個窗口。他在蘭大期間，頭腦中對人與人之間的關系、一個單位的構造和內部矛盾等都形成了自己的認知模型。他擔任民政部部長后，在分析社會現象時會拿蘭大的人和事作為樣本來剖析。

1993年，63歲的崔乃夫主動請辭，并推薦民政部副部長、黨組書記多吉才讓為繼任部長。他退休后經常從媒體上關注民政工作的動向，但具體事情從不過問，也不參與。

他曾說，擔任民政部長11年，最大的遺憾就是在法治化、專業化等方面做得不足，在立法工作方面還比較薄弱。

他認為，民政工作在整個社會中所起的最主要作用是照顧弱勢群體，是社會安全網的最后一道防線。民政干部必須把主要精力集中在這方面，像毛澤東所說，要學會彈鋼琴，需要的地方全點到，但是要注意哪些音重哪些音輕。

1993年底，時任民政部副部長閻明復找到崔乃夫，提出成立一個“中國福利慈善協會”。崔乃夫思考和調研了數月后，認為此事可行，但建議把“中國”改為“中華”，這樣有利于更好地團結海外華人，更好地與中國香港、澳門、臺灣地區的慈善組織交流合作；把“福利”兩字去掉，因為福利是政府的事，慈善是民間的事，而中華慈善總會的定位應該是公益社會團體。他提出，應辦一個有別于政府、立足于民間的獨立慈善機構，不向國家要編制、人員和經費。1994年4月，中華慈善總會成立，崔乃夫出任首任會長，閻明復等出任副會長。

退休后，崔乃夫少與人往來，而是拜書法家歐陽中石為師，悉心研習書法。崔乃夫位于中華慈善總會的辦公室臨近華國鋒住所，因此他偶爾會去同樣喜歡書法的華國鋒家聊聊天，交流書法。

收藏奇石也是崔乃夫為數不多的愛好。他無論走到哪都會下意識地關注各種石頭，也常去逛石頭市場，對石種的特點和產地都如數家珍。

他最享受品石時的悠然和愜意。他說，每個人都是這世間的匆匆過客，一切繁蕪都是羈絆，生存的最高境界就是人與自然的和諧，而石頭恰恰體現了人與天地萬物之間的親和關系，從賞石中可以體味人生之“道”。

（本文參考了吳貴民、盧芳的《1982-1993民政記事》、田雷的《繼往以為序章》）