預防性環境行政公益訴訟之完善進路

楊茹凱

摘要：如何從司法預防層面化解環境污染風險，是新時代對環境法治提出的新命題。環境公益訴訟作為司法層面有效應對環境污染風險、維護環境公益的重要司法規制手段，在民事領域已有預防性的制度設計與實踐探索，但在行政領域的立法與實踐方面均處于“缺位狀態”。預防性環境行政公益訴訟的確立具有現實、法理與司法層面的必要性，但目前面臨著專門性法律缺失、地方性立法散亂和司法實踐亂象叢生等困境。基于行政機關、檢察機關與司法機關在預防性環境行政公益訴訟中的功能定位，完善預防性環境行政公益訴訟具體規則的路徑在于，明確環境污染“重大風險”的概念、區分被訴行政行為類型、健全舉證責任規則、完善配套制度保障、完善與預防性環境民事公益訴訟的銜接規范等。

關鍵詞：環境污染；風險預防；預防性環境行政公益訴訟；具體規則

中圖分類號：D925.3；D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2023）02-0086-08

環境污染風險指向的是環境污染發生的隨機性，往往具有客觀性、普遍性等特征。進入新時代，“人與自然和諧共生”成為中國式現代化的重要特征之一，更加要求從政策上和制度上構建起風險預防機制，在環境司法領域集中體現為預防性公益訴訟制度。在中央全面依法治國工作會議上，習近平指出，要完善預防性法律制度。^［1］《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》也指出，要“健全環境與健康調查、監測和風險評估制度”^［2］。《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）第2章、《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）第4章、《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第78條、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第32條等，都在“預防為主”基本原則的基礎上規定了風險調查評估、監測預警、管控修復等內容，表明立法面向正從危險一端向風險一端穩定“平移”。而這個“平移”過程在環境公益訴訟領域是不完整的，在環境行政公益訴訟領域缺乏預防性規定，只在民事領域形成了預防性環境公益訴訟制度，造成了單軌運行的失衡局面。補足我國環境行政公益訴訟的風險預防功能，成為貫徹落實習近平法治思想、加強生態文明建設、促進生態環境治理體系和治理能力現代化、提升環境司法體系完整性的必然要求，也是以司法手段規制環境污染風險的題中應有之義。基于此，本文以環境污染風險為切入點，在厘清預防性環境行政公益訴訟制度確立的必要性基礎上，梳理面臨的主要問題，明確行政機關、檢察機關與審判機關的功能定位，對具體規則展開論證，為預防性環境行政公益訴訟的完善路徑提供一些建議。

一、預防性環境行政公益訴訟確立的必要性

（一）從危險防止轉向風險預防的現實要求

德國社會學家貝克（Ulrich Beck）將現代社會的發展分為工業社會和風險社會，并從經濟學角度對風險與危險進行界定，即“可保和不可保的界限是風險與危險的區別”^［3］；換言之，如果保險公司提供保險，那么風險就是風險，如果保險被拒絕，風險就是危險^［4］。從貝克的定義出發，風險社會需要一種新的保險方式來規避風險，若對危險轉化前的風險形態不加控制而使其大量轉化的話，我們將處于一個沒有保障的社會，由此我們需要從危險防止轉向風險預防。當前，我國正處于雙重社會轉型之中，既面臨著環境污染、生態破壞、資源浪費等傳統環境危險，又面臨著生物安全、氣候變化、海洋污染等新型環境風險，同時新舊環境問題并存又使得環境危險與環境風險交織重疊。這必然會引致我國環境法的全方位轉型與系統性重塑，從危險防止轉向風險預防，表現于環境法的發展范式、基本理念、規范體系、實施機制等各方面。

與危險防止相比，風險預防不針對生態環境所面臨的具體的基本確定的危險，而是“在危險可能出現時前瞻性地對生態環境進行保護”^［5］。環境問題的復雜性表現為從可感知的環境危險向不可知的環境風險的擴張，要求環境法理念與制度適時因應。黨的二十大強調，“嚴密防控環境風險”^［6］。具體至環境公益訴訟而言，需要以風險預防和空間轉向、整體保護為導向，以整體系統觀為認識論和方法論，健全預防性環境公益訴訟體系。以更廣闊的視角觀之，風險預防基本原則在國際環境法與各國環境法中的地位日益凸顯，未來預防性機制的普遍健全亦有利于推動全球生態文明建設。

（二）預防性環境行政公益訴訟的法理闡釋

法律規制對象一般情況下兼具抽象與具體雙重屬性。依賴于現行基礎性、概括性的預防原則，雖然有價值統領與宣示之效，但由于預防原則針對的是一個沒有具體規則指引和統一外化形式的科學概念，因此環境風險的法律預防功效會大打折扣。法律效力的確定性與環境風險的不穩定性之間、法律規范的明確性與環境風險的模糊性之間存在天然的內在張力，需要綜合考量環境風險的可能性、規制難度、規制成本、社會可忍受度等因素。因此，解決問題的關鍵在于明確環境風險預防的法律邊界。

明確環境法意義上的“重大風險”，不僅是構建預防性環境公益訴訟體系的關鍵抓手，亦是預防性環境行政公益訴訟的核心命題。當前，中國環境法范式正面臨著從后果決策向風險決策的轉變，對于環境風險，要在法律規范上實現從事后救濟到風險預防的轉型，

需要重塑環境污染領域的“重大風險”法律話語，并探索建立預防性環境行政公益訴訟制度。法律預防的是何種程度的環境污染風險，涉及預防性環境行政公益訴訟制度所規制的對象的內涵指向，也是制度運行與后續保障的前置問題。預防性環境行政公益訴訟所規制的，主要是伴隨著人類的經濟活動尤其是企業活動而產生的環境風險，即“風險是一種人為的不確定性”^［7］。希冀絕對的安全和零風險是不現實的，不僅應考慮抑制風險的合理性和合法性，還應當考慮抑制風險的成本。^［8］從成本效益原則和比例原則出發，為達到一個無風險社會的理想狀態而讓社會承擔無邊界的預防成本，顯然是不現實和非理性的。《里約環境與發展宣言》指出：“為了保護環境，各國應根據其能力廣泛采用預防性做法：在存在嚴重或不可逆轉損害威脅的情況下，不應以缺乏充分的科學確定性為由推遲采取具有成本效益的措施，而應考慮到社會、經濟、安全等其他目標。”^［9］歐盟委員會將可容忍的風險水平解釋為一個不妨礙技術進步、創新和整體福利的水平，認為預防原則針對的是已經確定的現象、事物或過程產生的潛在危險影響，同時關注社會福利等因素。^［10］

（三）預防性環境行政公益訴訟的司法環境

構建預防性環境行政公益訴訟體系，既要兼顧生態環境風險的長期性、艱巨性、復雜性，又要考慮是否契合我國的基本國情。基于此，本文從宏觀、中觀、微觀三個層面對預防性環境行政公益訴訟的司法環境進行分析。

第一，能動型國家對預防性環境司法的要求。目前，司法能動主義在民法、刑法、行政法等傳統部門法與環境法、財稅法等新興領域法中普遍存在，這不僅體現在司法審判中充分考慮專家意見，而且司法判決會兼顧經濟、社會、政治、文化等案外因素的考量。司法能動繁榮的背后亦存在司法權虛化立法權、僭越行政權之憂。美國達瑪什卡教授根據政府對社會介入程度的“性情傾向”設想出兩種極致理想狀態下的模式：一個到處插手的國家——一個隨時準備吞噬整個市民社會的利維坦；一個消退中的國家——一只政治上的柴郡貓。^［11］93而最佳狀態是在放任主義與能動主義之間找到最佳平衡點。因此，預防性環境行政公益訴訟實踐應從立法性、行政性與解釋性三個層面，在法教義學的有限邊界內進行適度的司法能動。^［12］概言之，“法官造法”與環境司法解釋都需要尊重現行法規定，在符合法律原則與規范程序的前提下，能動探索預防性環境行政公益訴訟。

第二，科層制對預防性環境司法的約束。科層制是現代政府機構的主要組織形式，我國的政府體系是在繼承本國傳統的基礎上，借鑒科層制而逐步形成的中國特色的科層制，組織形態上呈現為首長負責制，具有自上而下的層級結構。^［13］我國司法領域的領導體制及其工作人員，亦服膺于科層式管理制度。達瑪什卡指出，科層式組織下，當同一級的官員發生爭議時往往由上級進行決策而非自行協商解決，權力的要素被粘合在一起而顯示出森嚴的秩序感，推動著國家發展踩著統一的鼓點穩步前進，但在這種前進節奏中往往容易忽視官員的自由裁量。^［11］26在我國司法領域中，一方面，受到繁冗復雜的司法解釋、內部規定所制約，司法人員缺少自由裁量的空間；另一方面，國家政策在具體執行過程中存在大量“偏差”“走樣”現象^［14］。因此，預防性環境行政公益訴訟實踐需要協調好中央意志的統一性與地方自主的積極性。2018年頒布的《最高人民法院關于在審判執行工作中切實規范自由裁量權行使保障法律統一適用的指導意見》，規定了自由裁量權的行使條件、行使原則、法律適用方法、法律解釋方法、文書規范等，表明我國在審判執行中采取的是實用法條主義，在環境行政公益訴訟中也應落實這一要求，但由于環境風險問題的復雜多變性，應鼓勵司法機關在規范基礎上適度能動應對具體案件。

第三，預防性政策對環境司法程序的指導性。達瑪什卡指出：“現實的法律程序往往是糾紛解決與政策實施相組合并存的，而管理型國家中顯然滲透著更為濃厚的政策實施色彩，法律大多并非生發于市民社會并反映著它的慣例，而是源自于國家并表達著它的政策。”^［11］106在我國科層組織模式下，政策精神更要求統一性，并將其實質價值、核心理念融貫于國家的法律體系中。以法工具主義為主導的管理型法作為實現特定目標政策的手段，如果法律解釋無法使一項法律條款吻合于國家政策，它就必須被放棄。^［15］27目前，我國環境領域的規范以傳統的普遍主義型法為主體，在“法化”進程中更加需要管理型法的補充，以逐漸形成規范的環境法體系。未來，預防性環境政策將發揮愈加重要的作用，為預防性環境行政公益訴訟立法提供先導與基礎。

二、預防性環境行政公益訴訟面臨的主要問題

（一）專門性法律缺失

2021年1月，中共中央頒布《法治中國建設規劃（2020—2025）》，提出“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”^［16］。2021年3月，“十四五”規劃綱要提出要“嚴密防控環境風險”^［17］。可以看出，國家政策層面支持建立預防性環境行政公益訴訟制度。遺憾的是，我國尚未建立起預防性環境行政公益訴訟制度體系，未出臺專門的檢察公益訴訟法或預防性檢察公益訴訟法，而是分散規定于法律、司法解釋等文件中。例如，《中華人民共和國安全生產法》第74條第2款規定，檢察機關可對“因安全生產違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故”的行為，提起預防性民事公益訴訟或預防性行政公益訴訟。在環境法律條文規定上，僅《土壤污染防治法》《生物安全法》《大氣污染防治法》等提出健全環境風險管理制度，總體上處于危險防止階段；《中華人民共和國環境保護法》《水污染防治法》《中華人民共和國防沙治沙法》等均是預防性原則規定。在環境訴訟法律規范方面，僅在民事領域形成了以《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟案件適用法律解釋》）第1條、《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》第1條為主要依據的預防性環境民事公益訴訟制度，其將受案范圍界定為“具有損害社會公共利益重大風險”的行為；《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）、《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）等均未對預防性環境行政公益訴訟作出規定。總體而言，預防性環境公益訴訟處于單軌運行的失衡狀態，預防性環境行政公益訴訟立法面臨結構性失位的困境。未來預防性環境行政公益訴訟制度的構建與現行預防性環境民事公益訴訟制度的運行如何銜接，是規范層面衍生出的又一問題，表現于受案范圍、舉證責任、訴前程序、禁止令等方面。

（二）地方性立法散亂

預防性環境行政公益訴訟作為一種新形態，在上級機關尚未有明確發文時，地方可以在有限邊界內進行合理探索。然而，地方的能動探索并未保持決策上的一致性，在例行化的權力行使中體現出自我類型化、特殊化的情況。例如，在環境風險的法律內涵問題上，各地立法五花八門，《浙江省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》表述為“國家利益和社會公共利益存在被嚴重侵害風險隱患的”，《陜西省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》為“可能損害國家利益和社會公共利益的”，《云南省人民代表大會常務委員會關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》為“可能導致國家利益或社會公共利益損害等情況”。法律術語應具有準確性與規范性，國家層面亟需出臺統一的預防性環境行政公益訴訟制度規范。

（三）司法實踐亂象叢生

第一，制度運行錯位。由于法律規范的缺失，實踐中存在民事與行政制度功能錯位、預防性環境行政公益訴訟于法無據等一系列問題。對于需要提起預防性環境行政公益訴訟的案件，檢察機關只能支持或補充提起預防性環境民事公益訴訟，從而陷入了制度運行的錯位矛盾。部分案件顯示，檢察機關在環境公益訴訟訴前程序中通過發出“風險提示函”等方式達到風險預防的效果，如“吉林省松原市檢察機關督促農業農村部門、林草部門等依法履行防治外來入侵物種職責案”^①。而“風險提示函”僅是檢察機關工作建議的一種方式，不具有法定的強制力，無法約束或督促行政機關依法履職。

第二，實踐標準不一。預防性環境行政公益訴訟立法規范的缺乏，受案范圍模糊不清，導致檢察機關介入的時間節點、緣由不一，既存在自由裁量權被濫用的風險，也存在對環境風險的理解有偏差的問題。例如，在“最高人民檢察院督促整治萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案”②中，檢察機關以“可能存在引發水土流失、泥石流等自然災害的風險”為由介入；而在“湖南省長沙鐵路運輸檢察院督促整治生活垃圾填埋場污染行政公益訴訟案”③中，檢察機關以“存在較大生態環境污染安全隱患”為由介入。兩者存在一般風險和較大風險的顯著差異。這不僅不利于保持司法尺度的統一，而且檢察機關自由裁量權邊界的不確定易引發與行政機關的矛盾，不利于形成預防環境污染風險的合力。

三、預防性環境行政公益訴訟體系中的權力定位

隨著問題日趨復雜化與多樣化，我國的立法呈現出擴散傾向，現代法體系的功能不再局限于消極與規制，而是逐漸向積極與促進的方向發展，不僅制度與程序逐漸多樣化，而且其所運用的思考方法與技巧也日趨多樣化。^［15］94現行環境案件的潛伏性與損害不可逆性等特征，要求環境司法由事后救濟逐漸轉為風險預防。在當前預防性環境行政公益訴訟制度缺位的情況下，檢察機關與審判機關應順應“法”擴散趨勢，能動探索預防性環境行政公益訴訟。

第一，行政機關在預防性環境行政公益訴訟體系中處于主導、決策地位。從環境污染防治到環境質量管理，再到環境風險管控，是環境管理者從被動走向主動的必由之路。^［18］在傳統環境損害的規制理念下，以行政規制為主導的因應模式發揮了重要作用，然而隨著環境治理進入深水區，伴隨著高度不確定的環境污染風險的出現，傳統以法律確定性為執行策略的法律因應模式不再能滿足風險社會下的效果期待，因而需要公共理性的加入，以實現環境風險治理的社會化建構。法律必須在反思理性中保障風險利益相關者參與風險決定的權利^［19］，在被規制者自我裁量的過程中重塑法律的有效性。在環境風險的規制過程中，行政機關從管理走向治理，從權力運行的封閉走向開放，行政機關之間摒棄地方保護主義走向協作共贏，這也是推進國家治理體系與治理能力現代化的要求。

第二，檢察機關在預防性環境行政公益訴訟體系中處于監督、輔助地位。訴前程序是環境檢察公益訴訟制度的重要一環，蘊含著尊重行政權、節約司法資源、保持司法權謙抑性等價值；在實踐中，環境行政公益訴訟主要通過訴前程序結案④。因此，當環境公益面臨“重大風險”的損害威脅時，檢察機關應積極采取調查核實措施、發出檢察建議等，充分發揮訴前程序在預防性環境行政公益訴訟中的作用。首先，在調查取證階段，檢察機關根據其法定職責能動履職，以案件化標準開展線索初查，建立行政執法與刑事司法銜接平臺，打破部門信息壁壘。例如，2020年《河南省全面推行“河長+檢察長”制改革方案》開啟了生態治河新模式，探索形成了以檢察機關與行政機關河湖治理協作聯動為主要內容的“河長+檢察長”制。⑤其次，在督促履職階段，根據《行政訴訟法》第25條第4款、《檢察公益訴訟司法解釋》第21條、《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第76條規定，環境行政公益訴訟訴前程序體現為檢察機關發出檢察建議，原則上行政機關履職期限為兩個月，出現緊急情形時可擴大半個月。實踐中，考慮到環境污染風險的不確定性、技術難度更大，可以設置較為靈活的彈性期限，檢察機關應監督具體的修復情況。最后，在訴前協商階段，明確職責任務，協調各行政機關厘清執法邊界，避免互相推諉。檢察建議是在雙方主體間進行單向性的信息指導，但環境污染風險案件通常涉及的利益主體較多，情況復雜，而且環境損害并未真正發生，所以可能會存在互相推諉扯皮的情況。根據《人民檢察院審查案件聽證工作規定》，對有事實爭議或可能產生重大社會影響的環境污染風險案件，召開包括行政機關、檢察機關、污染者、公眾代表等在內的聽證會，達成能為各方所接受的決議。^［20］檢察機關應建立預防性環境檢察聯席會議機制，在訴前階段實現環境污染風險預防的最佳效果。

第三，審判機關在預防性環境行政公益訴訟體系中處于裁判、托底地位。審判機關要降低具有“重大風險”環境案件的立案門檻，要在有限邊界下能動進行司法解釋和“法官造法”，在商談過程中實現司法的適度開放。^［21］司法建議作為法律賦予人民法院能動延展審判職能的重要手段，是實現司法效能最大化的重要方式。^［22］228根據《最高人民法院關于加強司法建議工作的意見》，對審判執行工作中發現的國家利益、社會公共利益受到損害或者威脅，需要有關單位采取措施的，人民法院可以向相關黨政機關、企事業單位、社會團體及其他社會組織提出司法建議，必要時可以抄送該單位的上級機關或者主管部門。可見環境司法建議作為司法裁判的輔助程序，當環境遇到“威脅”時可作為督促行政機關履職的手段。然而，現實中司法建議卻“虛化”為形式規定，執行的社會效果不明顯。^［22］229概言之，在構建預防性環境行政公益訴訟制度時，應強化司法建議與檢察建議的銜接，提升司法建議的質量，建立部門間的信息共享交流機制，共同形成有效應對環境污染風險的多元預防體系。

四、完善預防性環境行政公益訴訟制度體系

完善預防性環境行政公益訴訟體系需要貫徹落實整體系統觀，圍繞基礎概念、受案范圍、程序規則、配套制度等核心議題，從概念到規范、從規范到體系進行全方位的層層論證，同時銜接好概念之間、規范之間、制度之間等多重維度的關系。

（一）明確“重大風險”的概念

厘清“重大風險”的法律內涵與外延，是明確預防性環境行政公益訴訟受案范圍的關鍵。環境污染“重大風險”要有科學可信的研究報告或者實驗數據，以證明污染是不可逆的⑥、重大程度污染的發生具有高度蓋然性⑦；以預期損失衡量環境污染風險，在一定程度上也是政策分析概念化環境問題的最佳方式。^［23］不可逆的環境污染往往是對環境造成的污染極為嚴重，而且修復難度高、成本大。本文認為選取高度蓋然性標準更合適，原因在于，預防性環境行政公益訴訟強調的是對預期利益的保護，若蓋然性不高必然會導致司法審查的成熟性不夠，檢察機關請求事前救濟的必要性也就欠缺了。參照《突發環境事件應急管理辦法》的等級分類，重大程度的環境污染應屬于“較大”等級的突發環境事件，“一般”等級的環境污染指的是在環境資源承載能力之內的可“自我凈化”恢復原態的較低程度環境污染。

法院作為審判主體，理應成為環境污染“重大風險”的唯一認定主體。考慮到目前司法實踐中對環境污染“重大風險”的認定標準尚不統一，根據《最高人民法院關于完善統一法律適用標準工作機制的意見》，要注重“發揮司法解釋統一法律適用標準的重要作用”，建議法院修訂《環境民事公益訴訟案件適用法律解釋》時，可細化環境污染“重大風險”的標準認定，采用“原則+例外”的模式規定環境污染“重大風險”的兩種情形。目前預防性環境行政公益訴訟尚無司法解釋，法院可以考慮通過指導性案例的形式進行示范，未來修訂司法解釋時再進行完善；而且，應注重與民事領域預防性規范的銜接，保持法律體系的嚴密性與統一性。

（二）區分被訴行政行為類型

《行政訴訟法》第25條第4款規定，環境行政公益訴訟被訴主體是在“生態環境和資源保護”領域“負有監督管理職責的行政機關”，第2條第2款規定“行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為”。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《解釋》）第20條和第21條，對行政機關的行政行為作出了詳細規定。如果環境風險緣起于多個行政機關作出的同一具體行政行為，參照《行政訴訟法》第26條，建議檢察機關將其列為共同被告起訴。對于預防性環境行政公益訴訟而言，明確生態環境“重大風險”損害案件的受案范圍，關鍵要區分被訴行政行為類型。

被訴行政行為以其外在表現，可分為違法行政行為和不作為；以其是否產生普遍效力，可分為具體行政行為和抽象行政行為。對于違法行政行為和不作為，檢察機關提起預防性環境行政公益訴訟的前提是環境公益處于受損害的“重大風險”狀態，法院進一步判斷是否存在無法克服的外在因素，如主體不適格、自然生態現象、歷史遺留問題等；如果不存在，應審查行政機關是否窮盡了權限內的行政手段，若未窮盡的話，可作出不利于被訴行政機關的判決。對于可能對環境公益造成“重大風險”損害的抽象行政行為，因果關系證明難度和沉沒成本過高，現行的普通行政訴訟亦未明確抽象行政行為的被訴地位，因此，不適宜將其列入預防性環境行政公益訴訟受案范圍之內。檢察機關參照《行政訴訟法》第53條、《解釋》第146條，對具體違法行政行為提起預防性環境行政公益訴訟時，可要求法院對行政行為所依據的不含規章的規范性文件進行附帶性審查，審查是否存在《解釋》第148條的情形，若存在，則根據《解釋》第149條、150條向規定機關提出處理建議或司法建議，以此間接實現對可能造成生態環境“重大風險”損害的抽象行政行為的監督。

（三）健全舉證責任規則

目前尚無法律明確規定預防性環境行政公益訴訟的舉證責任。《行政訴訟法》第34條規定了針對一般行政訴訟的“舉證責任倒置”規則；《檢察公益訴訟司法解釋》第22條規定，檢察機關需要承擔環境公益受到損害和已履行訴前程序的證明材料。對比可知，第一，環境行政公益訴訟需要提供的是損害證明材料而非“初步”材料，這可能考慮到了檢察機關相較于環保組織有調查核實權，因而承擔了更高的舉證責任，亦可能是考慮到民事中“重大風險”相應規定；第二，環境行政公益訴訟中由于存在訴前檢察建議前置程序，因而有相應的證明責任。

因此，應在環境污染危險預防的基礎上考慮環境行政公益訴訟的舉證責任設計，更多地偏向于實現維護客觀法秩序的目的。^［24］由于環境污染風險的抽象性與部門間的不同建構，要求檢察機關對于正在作出或尚未作出的行政行為，提供該行為可能對環境造成“重大風險”的證據，顯然存在較大的困難，于法無據，于理不通。^［25］因而，可以參照預防性環境民事公益訴訟的規定，檢察機關承擔由于被告“違法行使職權行為”或“不作為”可能造成“重大風險”的初步證明責任，同時還應提供已履行訴前程序的證明材料。

（四）完善配套制度保障

1.發揮社會治理檢察建議實效

訴前檢察建議在預防性環境行政公益訴訟中發揮著不可替代的重要作用，亦不可忽視社會治理類建議的輔助性、協同性作用。《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《工作規定》）第5條規定，檢察建議包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議等。社會治理類檢察建議是檢察理念與法律監督機制在新時代的主動調整^［26］，要求檢察機關積極參與生態環境、自然資源、市場監督、農業、文物等領域的社會治理。《工作規定》第11條第4項規定，社會治理類檢察建議適用于“個人或組織合法利益受到損害或存在損害危險”的情況，而且存在兜底性規定。這就為檢察機關在生態環境風險產生之際，對行政機關不作為或違法行使職權進行糾正提供了法律依據。盡管受損對象與公益訴訟對象有所差異，但個體環境利益是公共環境利益的具象化表達。基于此，充分把握社會治理類檢察建議制度的核心要義，將生態環境風險的司法經驗反饋于治理前端，既是檢察機關履行職能的內在要求，也是司法資源合理配置的必然路徑。^［27］

2.建立配套環境禁止令制度

《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》第1條規定，對“不及時制止將使生態環境受到難以彌補的損害”的行為，實行預防性環境民事公益訴訟中的環境保護禁止令制度。呼應《環境民事公益訴訟案件適用法律解釋》第1條與第8條關于“重大風險”的規定，在民事領域從訴前環境保全到提起預防性環境公益訴訟形成了完整的保護體系。遺憾的是，《行政訴訟法》及其司法解釋規定的先予執行、停止執行、行為保全等預防性保護措施并非針對環境行政公益訴訟。^［28］本文認為，一般行政訴訟中的禁止令不能完全適用于預防性環境行政公益訴訟領域，結合違法行政行為或行政不作為可能導致生態環境遭受“重大風險”損害的特殊性，應類型化設計配套的禁止令制度：第一，檢察機關針對違法行政行為，可以向人民法院申請采取禁止令保全措施，且應提供若不采取將會造成生態環境“重大風險”損害的初步證明材料；第二，檢察機關針對不作為可申請采取行為保全，申請法院要求行政機關按照法律的規定積極進行環境執法。人民法院針對上述兩種情況也可依職權作出禁止令。

（五）完善與預防性環境民事公益訴訟的銜接機制

預防性環境行政公益訴訟并非自成一體、獨立運行，而是與預防性環境民事公益訴訟互相補充，統一于預防性環境公益訴訟有機體之中。那么，在整合訴訟類型的基礎上，完善二者的功能順位、銜接規范，充分發揮生態環境預防合力尤為重要。構建預防性環境公益訴訟體系，首先以“提取公因式”的方法提煉出行政與民事共同遵循或適用的指導思想、原則或規則，然后在各自制度設計時采用科學主義的立法技術，使相應規則之間的邏輯相扣，各自規則兼容于同一體系，并貫徹于立法、執法和司法的全過程，這也是共同但有區分原則的體現。^［29］

生態環境風險的核心概念在民事與行政領域具有同一性，風險預防的指導思想、目標原則、基本制度等一般性規定可作為預防性環境公益訴訟體系的基石。預防性環境行政公益訴訟和預防性環境民事公益訴訟在受案范圍、起訴主體、訴前程序、訴訟規則及保障措施等方面存在較多差異，需要做好銜接。第一，在受案范圍方面，預防性環境行政公益訴訟，適用于行政機關不依法履職導致環境公益存在受損風險的情況；而預防性環境民事公益訴訟，適用于個人或企業由于生態破壞或環境污染等行為使環境公益存在受損風險的情況。從功能順位來看，應鼓勵檢察機關提起預防性環境行政公益訴訟，對于同一案件同時觸發民事和行政預防機制的情況，應遵循行政優先、民事補充的原則，減少重復訴訟、增強判決執行力。第二，在起訴主體方面，檢察機關是預防性環境行政公益訴訟的起訴主體，也是預防性環境民事公益訴訟的支持起訴和補充起訴主體，檢察機關應在行政機關與個人或企業之間扮演好協調與監督的角色，在消除生態環境風險的檢察實踐中賦法律監督以新內涵。第三，在訴前程序及兩訴訟銜接方面，預防性環境行政公益訴訟以訴前檢察建議為主，預防性環境民事公益訴訟以訴前公告為主，基于制度的功能順位，檢察機關應先督促行政機關依法履職，符合法定條件的進行起訴并對判決進行監督。如此可能產生民事訴前公告功能虛置化的問題，因此應同時發出訴前公告，出于訴訟經濟的考量，若有環保組織愿提起訴訟的，可準其作為有獨立請求權第三人參與預防性環境行政公益訴訟；若單個預防性環境行政公益訴訟不能使環境公益得到充分救濟的，可由環保組織提起環境行政附帶民事公益訴訟。第四，在舉證規則方面，預防性環境行政公益訴訟較民事訴訟而言，原告除了出示生態環境“重大風險”的初步證明材料外，還需承擔已履行訴前程序的證明責任。第五，在保障措施方面，應盡快在行政領域建立起與民事領域相對應的類型化禁止令制度；除訴前檢察建議僅可適用于預防性環境行政公益訴訟外，司法建議、社會治理類檢察均應在民事和行政兩個領域發揮功效。

五、結語

預防性環境行政公益訴訟制度的功能定位在于，使檢察權督促行政權合法行使，以實現環境公益的事前維護。基于環境污染的風險預防，確立預防性環境行政公益訴訟具有現實、法理與司法上的基礎。面對專門性法律缺失、地方性立法散亂、司法實踐亂象叢生等問題，應圍繞權力定位、核心概念、規范設計、訴訟銜接等方面，逐步完善預防性環境行政公益訴訟制度體系。

注釋：

① 參見中華人民共和國最高人民檢察院網站，https：//www.spp.gov.cn/spp/jcllshhtlc/202205/t20220524_566366.shtml。

② 最高檢發布第四十一批指導性案例（萬峰湖專案）檢例第166號，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202209/t20220922_578583.shtml#1。

③ 最高人民檢察院發布12件檢察機關服務保障長江經濟帶發展典型案例（第四批）之九，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202207/t20220719_565280.shtml#2。

④ 參見《中國環境司法發展報告（2020）》。

⑤ 參見《河南省總河長令（第3號）關于全面推行“河長+”工作機制的決定》。

⑥ 參照環境保護部《突發環境事件應急管理辦法》中對突發環境事件的四級分類，此處“不可逆”的環境事件可以對應“特別重大”和“重大”。

⑦ 參照民事訴訟優勢證據責任規則，高度蓋然性概率是大于50%且達到足以使法官內心確信的程度，而非略高于50%；小于50%發生的是較高程度或較低程度的蓋然性，即一般風險或剩余風險；將近100%概率極高發生的是危險。

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責任編輯：姜洪明、康雷閃

The Improvement Approach to Preventive Environmental Administrative

Public Interest Litigation

YANG Rukai

（Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan 430072， Hubei，China）

Abstract： How to resolve environmental pollution risks from the perspective of judicial prevention is a new proposition proposed by modern society for the rule of law in the environment. As a critical and effective judicial and regulatory tool for responding to environmental pollution risks and maintaining environmental public welfare at the judicial level， environmental public interest litigation has had preventive institutional design and practical exploration in the civil field， However， it is in a "vacant state" in the legislative and practical fields of the administrative field.The establishment of preventive environmental administrative public interest litigation is necessary at the practical， legal， and judicial levels.However， it currently faces difficulties such as the lack of specialized laws， scattered local legislation， and chaotic judicial practices.According to the functional positioning of administrative， procuratorial， and judicial organs in preventive environmental administrative public interest litigation， the path to improving the specific rules of preventive environmental administrative public interest litigation lies in clarifying what constitutes a "significant risk" of environmental pollution， distinguishing the types of sued administrative actions， improving the burden of proof rules， improving supporting institutional guarantees， and improving the connection standards with preventive environmental civil public interest litigation.

Key words： environmental pollution; risk prevention; preventive environmental administrative public interest litigation; specific rules

英文編校：楊 欣