關于政府投資基金促進招商引資的幾點思考

鄒佳

摘?要：2002年，中關村創意引導基金開啟了我國引導基金的發展。在經歷了起步探索、規范發展、急速增長三個階段后，我國政府引導基金設立數量不斷攀升，存量規模持續擴大。政府投資基金是創新招商引資方式、引導新興產業發展的重要政策工具。政府投資基金的發展引起了長沙市政府主要領導的高度重視，在長沙市產業基金發展工作座談會上，長沙市委副書記、市長鄭建新強調，全市上下要認真貫徹落實黨的二十大精神，進一步做大做強全市產業基金，將長沙打造成為中部產業基金集聚發展的新高地，全面激發社會資本投資活力與潛力。為此，本文擬結合瀏陽市實際情況并對比國內部分城市的相關先進經驗，對政府投資基金促進招商引資工作進行一些思考。

關鍵詞：政府投資基金；招商引資；產業轉型

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.12.045

2002年，中關村創意引導基金開啟了我國引導基金發展的序幕。在經歷了起步探索、規范發展、急速增長三個階段后，我國政府引導基金在實踐中不斷實現新的發展，設立數量不斷攀升，存量規模持續擴大。特別是從2021年下半年以來，各類政府投資基金呈現“蜂擁而起”的快速增長局面。據統計，截至目前，我國共設立政府投資基金1988支，計劃籌資規模1171萬億元，已到位616萬億元。

政府投資基金是當前我國地方政府實現“股債聯動”的合法投融資模式之一，是我國地方政府減輕債務融資壓力、創新招商引資方式、引導新興產業發展、撬動社會資本投入的重要政策工具。武漢、合肥、廣州等地不斷探索利用政府投資基金促進招商引資的路徑，取得了一定成效。2022年10月18日，長沙市產業基金發展工作座談會召開，長沙市委副書記、市長鄭建新出席并強調，全市上下要認真貫徹落實黨的二十大精神，進一步做大做強全市產業基金，將長沙打造成為中部產業基金集聚發展的新高地，全面激發社會資本投資活力與潛力。為此，本文擬結合瀏陽市實際情況并對比國內部分城市的相關先進經驗，對政府投資基金促進招商引資工作進行一些思考。

1?政府投資基金的基本概念

根據2015年12月9日財政部官網公布的《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號）中第二條：辦法所稱政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。

2?政府投資基金促進招商引資工作的必要性分析

近些年，在招商引資工作的實踐中，以低廉的土地價格、稅收獎勵以及招商引資優惠政策等資源要素保障為主的傳統招商方式逐漸不能滿足投資者的需求。越來越多的企業會關注政府是否能解決部分前期資金、在發展過程中否能提供扶持資金等問題。因此，資本招商、產業鏈招商等新的招商引資方式應運而生。其中，政府通過產業投資基金、利用資本的催化和杠桿作用，以股權投資和其他優惠政策為條件，吸引企業落戶，成為了資本招商的拳頭工具。

對政府來說，政府引導基金本質就是通過政府引導資金的作用，吸引更多社會資本的投入，具體來說主要作用體現在。

2.1?可以加速項目簽約、落地進程

在招商引資過程中我們常常會碰到一些好項目，他們擁有前沿的技術，急需建廠進行成果轉化。然而，企業投資建廠，從購地、建廠、購買設備等各項投資都不小，這對于普通的企業，特別是中小型的企業以及科技成果轉化團隊來說，是很難在短時間內拿出這么多的資金。如果此時，政府能通過政府投資基金的投資形式先行對企業進行資金扶持，解決企業短時間的資金缺口，將大大堅定企業的投資信心和決心，加速項目的簽約、落地進程。特別是面對一些大項目、好項目的時候，是否有政府投資基金的支持是企業進行多方案選址比選的重要參考因素。

2.2?可以引導地方主導產業和戰略性新興產業的發展

如今，招商引資工作已經從招商引資逐漸發展到招商選資。為形成產業的集聚效應和規模效應，政府在招商引資的過程中，往往重點考慮的因素之一是所引進的項目是否符合當地的主導產業。如果能通過成立支持某個主導產業發展的政府引導基金，有偏向性、指導性的圍繞主導產業吸引更多產業鏈上、中、下游的企業前來投資，并給予更多的產業支持政策，便可以通過強鏈、補鏈、延鏈的產業鏈思維，壯大當地產業發展集群，形成產業集聚效應。從各地公布的基金運營情況來看，我國各地設立政府引導基金，主要聚焦在對戰略性新興產業的投資引導上。

2.3?可以提高項目的成功率

招商引資還有一項非常重要的工作就是前期對擬引進項目的分析、判斷。企業現在所處的行業地位如何、有沒有核心競爭優勢和核心技術、企業未來發展前景如何？這些都是政府在項目引進過程中需要思考和把握的問題。政府投資基金是聘請專業的基金公司進行管理，我們可以充分借助專業機構對行業的分析、對企業實力、核心技術的研判力量，使政府引導基金選擇投資的項目更加精準，提高項目快速成長的成功率。相比投放不夠精準、效果難以評估、資金難以滾動的傳統財政補貼而言，政府引導基金通過聘請市場化基金管理機構觸達優質項目，更有利于地方政府提升招商引資的成功率。

3?瀏陽市投資基金建設現狀及與部分先進地區政府投資基金的對比

3.1?瀏陽市政府引導基金發展現狀

瀏陽市現有政府引導基金——瀏陽市產業投資基金，下設引導類基金、支持類基金兩個子基金。2019年，瀏陽市啟動設立政府引導基金事宜，同年4月出臺《瀏陽市產業投資基金管理辦法》，提出了市財政三年內共出資10億元，撬動100億元社會資本的目標，投入瀏陽市發展潛力大的重點產業和企業，拓寬企業融資渠道，彌補瀏陽市直接融資短板。2019年，瀏陽市委托湖南省股權投資協會面向全國發布基金管理機構招募公告，經組織專家評審會議，確定北京云和方圓投資有限公司為瀏陽市工業發展基金管理機構，北京崇山股權投資管理有限責任公司為瀏陽市鄉村振興基金管理機構。

由于經濟基礎、管理機構實力不強等因素，兩支基金運作均不及預期。工業發展基金前期已注冊成立了一只子基金，盡管已經洽談了投資項目，但由于一直未募資到位，導致基金工作無法推進，目前該基金已清算注銷。為推動工業發展基金順利開展工作，今年瀏陽市相關部門又重新遴選了工業發展基金管理人，由湖南省高新創投下屬一家全資子公司擔任管理人。

鄉村振興基金運作實行專項項目基金模式，由城建集團與基金管理機構簽訂總規模2億元的《戰略合作協議》及分單個擬投項目設立子基金。2020年12月，設立了鄉村振興基金第一支子基金，目前已完成投資2000萬。根據項目投資需要，2021年4月設立了鄉村振興基金第二支子基金，目前已實現投資2000萬。

3.2?武漢、合肥、廣東等地政府投資基金主要特點

（1）起步早，發展快。隨著我國政府引導基金逐步規范并快速發展，武漢、合肥、廣州分別于2016年、2014年、2015年設立政府引導基金。截至2019年，武漢母、子基金數量達73支，武漢市財政在政府引導基金上的出資額達124億元，目前總規模達636億元；合肥產業投資引導基金、創業投資引導基金已成功設立23支子基金，基金到位規模近100億元；廣州工業轉型升級基金累計參股設立18支子基金，2019年新設立子基金6支。

2022年上半年，湖北省進一步提出將設立500億規模政府產業引導投資基金，力爭到2025年實現武漢基金規模不低于3000億元。安徽省則一直在進行“有為政府和有效市場”的探索，不僅在創業項目所需的科創資源上進行了大量投入，還提出在“十四五”期間出資500億，打造四個萬億級的產業集群。

（2）招引效果好，投資項目多。人無我有的政府引導基金對投資商極具吸引力，成為其招商引資的拳頭工具，大大加快了招商項目落地速度，提升招商成功率，產生招商加速器的作用。武漢市政府產業引導投資基金為企業提供了從種子期、天使期、初創期到成長期乃至IPO全生命周期的服務，有效的吸引了聯想、小米、吉利汽車等企業，同時推動了一大批“專精特新”優質企業的快速成長。合肥產業投資引導基金、創業投資引導基金已完成189個項目投資，投資額78.04億元，先后投資京東方，押注半導體，接盤科大訊飛，引入蔚來、大眾，投資維信諾……合肥天使投資基金規模6.24億元，已投資項目81個，投資額4.18億元，社會反響良好。廣州工業轉型升級基金簽約規模達28億元；累計投資項目約13個，項目投資總額18億元。

4?瀏陽市政府投資基金存在的主要問題

（1）起步晚，規模不大。瀏陽市2019年4月出臺產業投資基金政策，并啟動設立政府投資引導基金事宜，相對起步較晚，短時間內很難吸引大量社會資本形成資本優勢。

（2）運作模式單一。瀏陽市現有投資基金以市場化基金為主，未設定基金返投比例，對助推招商引資的作用有限。瀏陽經開區現有的兩個產業扶持基金（華業高創、松禾鼎盛）采用市場化運作模式，園區在投資決策委員會的五票投票權中只有一票，投資哪些項目園區沒有絕對話語權，截至目前兩個基金均暫未投資園區項目。

（3）針對性不強。瀏陽市以扶持招商引資項目落戶建設為主的支持類基金主要對重大產業類項目、重大科研項目進行階段性股權投資，對投資項目的規模、投資強度、稅收貢獻、綜合實力等均有較高的要求，大多數項目無法達到申請支持類基金支持的條件。因此，在招商引資洽談過程中，經常遇到因無法滿足投資方“有產業支持類基金的支持”這方面的要求而導致項目擱淺或者與項目失之交臂。

（4）種類少，覆蓋面不全。瀏陽市政府引導基金種類少，無法滿足不同規模的企業需求，不能從“出生”“成長”到“成熟”全階段為企業提供股權投資支持。同時，由于大部分引導基金都有返投要求，所以在申請引導基金時最為看重的是當地項目數量是否足夠多。一個地方只有基金多，項目多才能形成正向循環。相比之下，武漢、合肥、廣州分別出臺了產業投資、創業投資、天使投資、中小企業發展、科技成果產業化等多類別的政府引導基金。

5?相關建議

（1）加快發展步伐，快速推進產業投資基金建設。《長沙市產業投資基金管理辦法》長政辦發〔2020〕21號文件明確指出“為推進經濟結構調整和產業轉型升級，創新財政資金分配方式，充分發揮財政資金的引導和放大效應，發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進投資機構和社會資本進入我市新興產業領域，產業投資基金的宗旨是發揮財政資金的杠桿放大效應和投資的政策性引導作用，不以盈利為目的。”“十四五”規劃綱要中明確指出，要“著眼于搶占未來產業發展先機，培育先導性和支柱性產業，推動戰略性新興產業融合化、集群化、生態化發展，戰略性新興產業增加值占GDP比重超過17%”。在此背景下，如何用基金撬動社會資本，布局新興產業集群迫在眉睫。因此，建議由市金融事務中心等牽頭部門進一步完善基金的頂層設計，根據實際需要增設其他類別政府引導類基金；對于已經啟動設立的子基金要加緊做好資金募集、基金備案等相關事項的推動，充分調動全市各職能部門、園區、平臺公司等有關部門的力量，針對目前遇到的困難進行重點攻關，以取得實質性進展，使產業投資基金能盡快籌資成功、完成備案并設立啟動，開啟我市政府投資引導基金的新征程。

（2）啟動招商引資支持類基金的設立工作。從瀏陽市目前招商實際來看，瀏陽市僅有個別重大項目的基金需求以“一事一議”方式進行了妥當處理，其他項目因現有基金管理辦法“門檻”過高，無法獲得相關基金支持，影響了項目的推動和落地。電子信息、生物醫藥、智能制造是目前我市的主導產業。電子信息產業類如顯示器件產業鏈，它屬于科技密集型、資金密集型，企業投資建廠前期往往需要大量的資金支持；生物醫藥產業亦是如此。在這種情況下，作為政府投資基金可以充分發揮引導作用，投入其中。因此，建議我市加快從“一事一議”向制度化規范化的基金操作方式轉變，盡快將招商引資功能納入產業基金功能之一，并適當降低“內資項目投資總額不低于10億元”等門檻，使政策更具有操作性和普惠性。為我市招商引資補齊資本短板，助推我市產業轉型升級和經濟高質量發展。

（3）打造“基金叢林”，構建全方位基金投資體系。要發展好一個產業，暨需要充分發揮大企業的引領作用，又需要大力支持創新型中小微企業的快速成長，這樣才能帶動整個產業鏈上中、下、游以及大、中、小型企業的協同發展。一個城市只有它的創業、投資行業充分發展，才能更好為中小企業，特別是“專精特新”、小巨人企業提供更好的金融支持。因此，建議瀏陽市細化和豐富基金種類，打造“基金叢林”，構建全方位基金投資體系。除了設立較大規模的綜合型投資基金，也可以根據我市產業發展規劃布局，有針對性得組建小規模的專業性投資基金。如增設專門投向種子期、初創期企業的天使投資基金等，分期、分步驟打造覆蓋企業全生命周期的“基金叢林”。

參考文獻

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