營商環境評價的趨勢、影響與對策

戚悅 李梓源

2023年，營商環境評價將逐步轉向宜商環境評價，重點圍繞企業全生命周期評價商業環境。這一轉變既是挑戰也是機遇，政府對企業的承諾政策落地、行政審批效能、規劃調整進度、設施服務配套能力等問題將受到重視，在綜合改革示范區啟動一批宜商環境評估試點，加強重點企業的滿意度調查，加快建設中國特色宜商環境標準體系，積極開展國際交流與合作，已是迫在眉睫。

宜商環境（BEE）的主要內容及其影響

繼2021年9月世界銀行（以下簡稱‘世行）停止發布《全球營商環境報告》及相關數據（營商環境，Doing Business，以下簡稱‘DB）之后，世行于2022年6月啟動了《宜商環境評估體系》（Business Enabling Environment，以下簡稱‘BEE）的試評估，并將于2023年1月正式實施BEE評估項目，預計2023年底前發布第一版《宜商環境報告》，公布世界城市宜商環境排名。

與傳統的商業環境概念區別，世行將宜商環境評估定位于聚焦微觀經濟層面的監管框架與公共服務供給的倡議（詳見表1）。這一定義體現了宜商環境（BEE）對企業全生命周期的關注，重點評估直接影響企業行為的微觀經濟層面監管、公共服務績效水平，并對可能給企業造成重大影響的各類條件進行全面評估。

第一，BEE指標新增了“數字技術”“環境可持續”議題。

盡管營商環境（DB）與宜商環境（BEE）一級指標都是10個，但是指標內涵發生了較大變化。除了將之前營商環境（DB）兩個觀察指標升級成為“勞動力”“市場競爭”，還增加了“數字技術”“環境可持續”議題（包括電子政務、環境許可證、綠色稅收等），這兩項議題幾乎融入到前面的每一項指標當中。在每個一級指標下，又從監管框架、公共服務、整體效率三個維度設定了30個二級指標，由此形成了宜商環境（BEE）指標體系。

除了更新評估商業環境的指標體系，世行還對商業環境評估進行了方法論上的更新。

一是宜商環境（BEE）將不僅從單個公司開展業務便利性的角度，而且從整個私營部門發展的角度來評估商業環境。從不同角度設計不同指標，并取得平衡。

二是宜商環境（BEE）不僅關注政府監管，而且關注公共服務。在平衡中使宜商環境進一步優化。

三是宜商環境（BEE）不僅會收集法律法規的信息，還會收集反映實際執行的情況的事實信息和測量結果。

四是宜商環境（BEE）將通過專家咨詢和企業調查相結合的方法收集數據，通過設置通用參數指導數據收集。

第二，從DB到BEE的轉變對我國的影響。

宜商環境（BEE）盡管與營商環境（DB）只有一字之差，但是從理念到方法論上都發生了顯著變化，宜商環境從市場主體滿意度視角，通過設計指標體系、收集數據，使制度交易成本可量化、可比較、可評價，從而為企業的生產經營活動建立更加良好的商業環境，這意味著在不斷擴大對外開放的過程中，我國對商業環境建設的思路也需要發生改變。

一是對實際執行情況的重視。在營商環境（DB）評價時，更多的是關注相關法律法規是否有相應規定，主要收集和分析法律文本上的數據。而宜商環境（BEE）更加重視在商業環境評價中相關規定的實際執行情況，這意味著我國對商業環境評價的思路需要從制度建設轉移到貫徹落實中去。

二是對私營部門發展的重視。宜商環境（BEE）項目負責人卡門·萊因哈特與營商環境（DB）項目負責人保羅·羅默有著不同的經歷，卡門·萊因哈特指導下的BEE項目將更偏向于資本主義發達國家的發展邏輯，因此對私營部門的考量被賦予更高權重。在BEE概念說明中，BEE項目的預期成果就是為私營部門發展的商業環境提供一套可量化的評估。新的評估體系對私營部門的重視，需要我們更加關注國有企業改革以及國有企業采購等方面可能被外商投資者、外國機構誤解的事項。

三是對公共服務的重視。宜商環境（BEE）將“政府部門的作為”放在很重要的地位，所有一級指標中的第二位二級指標均是以評價公共服務為目的設計的。我國建設“有為政府”的工作已經步入新階段，從管理型政府邁向服務型政府，體現了政府權力運行的整體思維，也是國家治理能力現代化的動態升級，是政府、市場和社會之間關系的科學調適。但是對于評價公共服務的質量、效率等，仍在起步階段。

四是以平衡為核心的評價方法論。這與前面幾點息息相關，宜商環境（BEE）評價的方法論，實現了法律監管制度的文本評估與執行情況實際效果有機結合，政府監管同公共服務有機結合，個案分析與調查統計有機結合，專家咨詢同企業調查有機結合，大數據收集同案頭驗證、統計數據驗證有機結合，使得評估更加系統、平衡、可驗證。這對我國評價商業環境方法具有借鑒意義。

宜商環境（BEE）框架下政企合作的現狀與問題

宜商環境（BEE）理念無疑給政府服務企業提出了更高要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環，是促進經濟發展的動力來源，是提升政企合作效果的有效機制。但我國對宜商環境（BEE）的理解還不夠深入，評價政府服務成果、質量、效率的工具還不成熟，亟須摸排、解決相關問題。

第一，政企合作中宜商環境的表現形式。

從合作方式看，項目合作、總部搬遷、企業并購等是政企合作的主要方式。根據主導力量的不同具體模式大體可以分為以下兩種：一是政府主導型，包括通過區域戰略布局、發揮資源稟賦等方式與企業建立戰略合作，政府在合作中發揮宏觀調控、市場監管的作用；二是企業主導型，企業根據自身發展戰略，根據產業園區建設基礎、產業鏈上配套中小企業、政策優惠等方面選取地方政府進行合作，地方政府依靠企業的帶動作用實現增加地區產業能級、帶動當地產業轉型的目的。

從行政級別看，省級政府更加專注于重大項目的推進和洽談，通過一攬子規劃的設計和布局，吸引重大項目落戶，優化產業布局和聚集效應，發揮轉型升級示范效應；地市政府更加注重對于單一項目的引進，通過一系列綜合優惠政策，吸引項目入駐，發揮產業帶動作用，促進當地增加值。

從服務對象看，集團公司聚焦主責主業，圍繞產業鏈、供應鏈、創新鏈，進行戰略性重組、專業化整合；產業子公司充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動區域資源協同生產；專業化公司提供多元化的金融工具和金融服務，助力產業集聚能力，強化競爭優勢。

第二，企業與地方政府合作中存在的問題與原因。

不同主體對宜商環境理解有所不同，導致企業與地方政府合作過程中信息不對稱，經常會出現溝通障礙甚至導致矛盾的情況。究其根源，思維慣性、制度設計、成本費用等原因，最終導致了承諾政策不落地、行政審批效能低下、調規進度遲緩、配套設施無法滿足需求等實際問題。

一是表象問題。在調規和土地方面，是企業在與地方政府合作中面臨的較大困擾。地方政府前期的承諾遲遲未兌現，導致項目錯過市場環境周期，進而使企業被迫放棄項目的事情時有發生。在行政審批方面，因許多招商引資項目規模較大、行業特殊，因此審批事項通常千頭萬緒，相較一般項目的審批事項更多更復雜；而地方政府經常會面臨從未有過相關類型項目審批經驗或者需要更上一級審批的情況，因此常常出現非主觀惡意的拖延，導致項目遲遲無法落地。在承諾政策方面，無論是補貼資金、人才引進、配套設施建設等內容，省（市）外引進企業享受的內容常常會出現優于地方政府現有政策的情況，并且牽扯部門繁多，改動落地難度大，因此也經常會出現延遲支付甚至不了了之的情況。

二是根源問題。在思維慣性方面，雖然在全國范圍內都掀起了優化營商環境的熱潮，但在部分地區依然存在對優化營商環境認識不深，沒有充分認識到“好的營商環境就是生產力、競爭力、吸引力”，沒有充分認識到抓好優化營商環境工作就是助推經濟高質量轉型發展的重要性和緊迫性等現象，針對企業和項目的多部門、多層級無縫銜接、協同聯動、合力機制依然不夠健全。在制度政策方面，各領域依然會出現文件要求不清晰、作業流程不統一、辦事標準不一致等現象，各類政策補貼容易出現獲取標準過高、執行主體不清晰等問題，導致政策落地性不強，部門對企業咨詢或反映的問題相互推諉扯皮、踢皮球、辦事流程僵化等問題時有發生。在成本費用方面，企業為獲取土地、資金、勞動力、水、電、氣等要素所需要付出的額外成本依然偏高，隱形收費、間接成本、服務缺失現象未消除。某些涉企部門盡管在收費項目上有了減少，但轉嫁為第三方收費，實際上企業負擔并沒有減輕甚至加大。還有一些涉及質量檢測、消防生產、產品審驗、環評、安評等方面收費極高，具有壟斷屬性，進一步推高相關企業的成本。

全面構建親清政商關系的相關建議

黨的二十大報告指出要“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，提高行政效率和公信力”，推動全面構建親清政商關系，營造宜商惠企的政策環境、公平透明的法治環境、公平競爭的市場環境、親商安商的社會環境。宜商環境（BEE）評價體系給我國提供了借鑒參考，使得科學分析、評價當前政企合作中的商業環境“有據可依”。

一是開展政企合作宜商環境試點評估，發布系列報告，以評促改。結合宜商環境（BEE）理念，更新完善商業環境評估體系，并在政企合作重點省市區域開展試點評估。試點評估要深入企業一線，直接對業務人員進行專訪，爭取直接參與相關業務流程，事后形成有深度、可驗證的商業環境評估報告，并持續發布。評估報告既要反映政企合作過程中的具體問題，也要反映政企雙方的具體需求和矛盾點，報告要針對性地提出改善建議，實現以評促改。

二是關注央地合作中的商業環境建設。二十大報告指出“深化國資國企改革，加快國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力”，深化央地合作、促進合作共贏是中央企業落實黨的二十大精神的重要抓手。中央企業作為國有經濟的核心組成部分，承擔了許多重大工程項目，擁有相比一般市場主體更大的體量與話語權。建議盡快以央地合作為試點，開展宜商環境（BEE）試點評估，發現具體問題、進行深入分析、發布調查報告，為優化商業環境提供直接案例參考。

三是推動商業環境標準體系建設。標準缺位使得政企合作缺乏行動標尺，建議盡快開展政企合作商業環境標準建設工作，在國家層面不斷推動優化“營商環境”（DB）的同時，在地方層面試點先行，構建“宜商環境”（BEE）標準，形成示范效應，為完善我國商業環境建設工作提供參考。

四是提高政府ESG信息管理能力。ESG涉及環境、社會、治理三方面重要議題，這與BEE所關注的綠色低碳、可持續發展等要素密切相關。隨著我國ESG不斷發展，企業ESG信息披露率將不斷上升，如何高效管理和應用好這些重要數據，是政府治理能力提升需要面對的重要議題。搭建ESG信息平臺，為企業、投資者提供成體系、可視化、能比較的企業ESG信息，實現政務電子化轉型，提高公共服務效率。

五是加強國際交流。隨著世行宜商環境（BEE）項目的推進，在可以預見的將來，宜商環境情況將代替營商環境成為國際投資的重要參考依據，事關我國實現高水平對外開放。應加強與相關國際組織、政府機構、外資企業的交流，掌握宜商環境（BEE）項目一手材料，了解商業環境評估國際動向，以及時制定相關戰略措施。應積極宣傳我國營商環境建設成果、宜商環境建設思路，主動參與國際相關標準體系的建設工作，提高我國在商業環境評估中的話語權。

（注：武漢大學/無量科技 涂丹丹對此文亦有貢獻）