新財務(wù)會計制度下基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)管控對策分析

張雪峰 安徽省滁州市南譙區(qū)沙河鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院

引言

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是國家事業(yè)單位的重要組成部分，因而成為財政改革的重點對象，針對事業(yè)單位的財務(wù)制度和會計制度改革為相關(guān)機構(gòu)提供了改進工作的方向。以新財會制度為根據(jù)，研究此類機構(gòu)的財務(wù)管理目標、管理方法、實施路徑、評價指標等，可產(chǎn)生良好的實踐指導(dǎo)作用。

一、新舊財務(wù)會計制度對比

（一）基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)會計制度編制依據(jù)

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室以及城鎮(zhèn)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點，均屬于衛(wèi)生類事業(yè)單位，其財務(wù)會計管理的主要依據(jù)為《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)會計制度》（財會〔2010〕26號）、《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)制度》（財社〔2010〕307 號）。以上兩項財務(wù)會計制度具有明顯的指向性，適用于特定范圍。但作為事業(yè)單位的重要組成部分，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)也要符合事業(yè)單位的其他專項財會制度，包括《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第108 號）、《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25 號），前者從2022 年3 月1 日開始實施，后者自2019 年1 月1 日開始執(zhí)行，均為實行時間較短的新財務(wù)會計制度[1]。

（二）新舊財務(wù)會計制度的變化和影響分析

1.新舊制度變化

（1）事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則的新舊變化

2022 年新執(zhí)行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》對2012 年版進行了修訂，新增5 條、刪減3 條、修改44 條，是政府財政改革的重要組成部分，修訂的目的為強化新舊制度的銜接性。修訂的內(nèi)容涵蓋單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、專用基金管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、財務(wù)報告和財務(wù)分析等，與原版相比，準則、附則以及中間的每一個章節(jié)均有所改變。例如，在總則中新增了第六條，要求“事業(yè)單位的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)按照國家統(tǒng)一的會計制度進行會計核算”。在單位預(yù)算管理中，2012 年版的第八條對應(yīng)2022 年版的第九條，內(nèi)容從“測算編制收入預(yù)算”改為“測算編制收入預(yù)算草案”，對應(yīng)地，“支出預(yù)算”改成了“支出預(yù)算草案”。在收入管理中，現(xiàn)行制度要求未納入預(yù)算的收入不得安排支出。

（2）會計科目及報表的新舊變化

《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》旨在規(guī)范會計科目和財務(wù)報表的內(nèi)容及編制要求，體現(xiàn)財務(wù)改革的成果。在其執(zhí)行之前，各類事業(yè)單位依據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財會〔2012〕22 號）編制財務(wù)報表。新制度執(zhí)行之后，部分內(nèi)容發(fā)生了變化。例如，在資產(chǎn)類會計科目中，新會計制度將舊會計制度的銀行存款會計科目（編號1002）拆分成兩項，分別為銀行存款和其他貨幣資金。與之類似，在負債類會計科目中，將舊會計制度的應(yīng)繳國庫款（編號2102）和應(yīng)繳財政專戶款（編號2103）兩項合并為應(yīng)繳財政款。會計科目的調(diào)整反映出事業(yè)單位財會管理的客觀情況，是在實踐中改進工作的結(jié)果，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)該充分掌握新舊會計制度的差異，改進現(xiàn)有工作模式。

2.新財務(wù)會計制度對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)管控的影響分析

新的財務(wù)會計制度為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)指明了工作方向，雖然基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)具有專項的財會制度，但依然要與新的事業(yè)單位財務(wù)會計制度相接軌。新財會制度的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）新財會制度要求構(gòu)建更加規(guī)范的內(nèi)部管理體系

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)均為公益性事業(yè)單位，不以營利為目的，由國家財政負擔其運營費用。建立規(guī)范、有序的財務(wù)會計內(nèi)部管理體系能夠加強資金使用監(jiān)管、降低運營成本、掌握資金流向，有利于體現(xiàn)國家財政改革的要求。新財務(wù)會計制度彌補了舊制度的部分缺陷，是行政事業(yè)單位在財務(wù)會計管理中長期實踐所總結(jié)的經(jīng)驗，具有良好的可操作性。例如，在新財會制度中將收入預(yù)算和支出預(yù)算改為相應(yīng)的草案，根本原因在于落實新《預(yù)算法》中的相關(guān)要求，因為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)編制預(yù)算在未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾手?，不可視為最終執(zhí)行的預(yù)算，因而只能稱為草案。再如，新財會制度要求事業(yè)單位在支出管理中“厲行節(jié)約”，顯然，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)也應(yīng)該嚴格執(zhí)行這一要求，節(jié)約政府投入的資金[2]。

（2）新財會制度要求建立綜合性的財務(wù)報告制度

作為事業(yè)單位，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)須按照制度要求編制各類財務(wù)報告，反映其真實的財務(wù)狀況。新財會制度對會計科目進行了細分或者合并，使其在結(jié)構(gòu)上更加合理，例如增加了“固定資產(chǎn)折舊”這一會計科目，彌補長久以來行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理不科學(xué)的地方，更真實地反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)狀況?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在實際工作中應(yīng)根據(jù)新制度的要求，調(diào)整會計科目及報表。換言之，實際工作中的統(tǒng)計科目將有所變化。例如，表1為《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)會計制度》規(guī)定的部分會計科目，并分析了相關(guān)科目與行政事業(yè)單位會計科目的對應(yīng)關(guān)系。從中可知，科目內(nèi)容存在相似性，同時也具有一定的差異。

表1 基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)會計科目與事業(yè)單位會計科目的關(guān)聯(lián)性

二、基于新會計制度的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)管控對策

（一）掌握新舊制度差異，構(gòu)建完善的財務(wù)管控體系

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財務(wù)管理制度與新實施的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上基本一致，主體內(nèi)容均為單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、財務(wù)報告與分析、財務(wù)監(jiān)督等，區(qū)別在于后者增加了專用基金管理，并將凈資產(chǎn)管理納入資產(chǎn)管理中?？梢?，《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財務(wù)管理工作具有指導(dǎo)性作用?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)該充分研究新舊財會制度的差異，理解制度修訂的目標和原因，再根據(jù)新的制度要求，完善其現(xiàn)有的財務(wù)管理體系、財務(wù)制度、會計科目、財務(wù)報表等[3]。例如，在收入管理中，《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)制度》并未提及收入納入預(yù)算的問題。而新實施的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》則要求必須將各項收入全部納入單位的預(yù)算，且未納入的收入不得支出?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)按照這一要求，建立健全收入預(yù)算制度和收入支出監(jiān)管機制，確保各項要求符合新財會制度的規(guī)定。

（二）實施財政預(yù)算一體化，加強收入和支出監(jiān)管

財政預(yù)算管理一體化是新時期規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理體制的重要方法，由財政部設(shè)計實施流程，包括基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預(yù)算編制與審批、預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行等八個主要環(huán)節(jié)。預(yù)算是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)日常管理的重點，牽涉到支出、收入等核心管理內(nèi)容，落實預(yù)算管理一體化是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)做好財務(wù)管理工作的必由之路。

1.準確把握預(yù)算管理一體化的內(nèi)容

根據(jù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的特點，與之相關(guān)的預(yù)算管理一體化內(nèi)容包括全過程管理一體化、預(yù)算數(shù)據(jù)一體化、生命周期管理一體化。以數(shù)據(jù)一體化為例，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是公共衛(wèi)生系統(tǒng)的重要組成部分，與其他行政事業(yè)單位存在銜接關(guān)系，在財務(wù)預(yù)算管理中，應(yīng)該集中各類預(yù)算管理數(shù)據(jù)，如固定資產(chǎn)、賬戶余額以及會計核算的結(jié)果，與上級主管部門、財政部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，達到數(shù)據(jù)一體化的管理目標。這種管理模式的優(yōu)點是通過數(shù)據(jù)流強化過程財政監(jiān)管[4]。

2.構(gòu)建全生命周期管理機制

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政預(yù)算從基礎(chǔ)信息管理開始，經(jīng)過預(yù)算編制、調(diào)整、批復(fù)、執(zhí)行、核算等一系列環(huán)節(jié)，形成了一個完整的生命周期，在這一過程中，涉及多個單位和部門。預(yù)算批復(fù)工作由財政部門完成，預(yù)算編制由醫(yī)療機構(gòu)編制實施上報。全生命周期管理模式從源頭到結(jié)尾，不放松任一環(huán)節(jié)，加強了不同部門之間的協(xié)作性，有利于實現(xiàn)流程一體化。根據(jù)相關(guān)規(guī)范，在全生命周期管理中，完成項目庫是預(yù)算管理機制的起點，實施過程中要實時記錄、動態(tài)反映預(yù)算信息，形成閉環(huán)。例如，在管理中借助一體化系統(tǒng)，將項目預(yù)算申報、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管、預(yù)算調(diào)整、決算編制等整合到一個平臺上，實現(xiàn)預(yù)算信息共享、各環(huán)節(jié)互聯(lián)互通，以信息流的方式構(gòu)成完整的生命周期。另外，在全生命周期管理中，還應(yīng)建立充分的技術(shù)保障，充分集成基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的人、財、物信息，扎實做好預(yù)算核算。

（三）利用財務(wù)核算云平臺，提升核算效率和規(guī)范性

財政預(yù)算一體化具有標準的實施流程，且涉及部門眾多，根據(jù)要求，“一體化”中包括全國政府預(yù)算管理一體化，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政預(yù)算工作是“一體化”的重要環(huán)節(jié)。為保證實施過程的規(guī)范性和高效性，各省、市正在全面推廣應(yīng)用財務(wù)“核算云”，旨在打造“預(yù)算制度+基礎(chǔ)財務(wù)信息技術(shù)”的管理機制。因此，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)根據(jù)當?shù)刎斦爸鞴懿块T的要求，利用財務(wù)核算云平臺推進財政預(yù)算、財務(wù)核算等基礎(chǔ)性的管理工作，隨著預(yù)算信息的數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化，可實現(xiàn)全市、全省乃至全國范圍的財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)抓取、匯總和監(jiān)管。

財務(wù)核算云平臺屬于典型的互聯(lián)網(wǎng)軟件系統(tǒng)，對操作人員的信息化應(yīng)用能力提出了一定的要求。目前，各省市通過組織開展多樣性的培訓(xùn)工作，為各級使用單位和部門提供精準輔導(dǎo)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財務(wù)管理人員應(yīng)該參與相關(guān)的培訓(xùn)工作，通過線上、線下等途徑，掌握財務(wù)核算云平臺的功能模塊、業(yè)務(wù)上報流程、數(shù)據(jù)上報規(guī)范、數(shù)據(jù)遷移方法等。根據(jù)現(xiàn)階段的使用反饋，云平臺取消了傳統(tǒng)紙質(zhì)會計憑證、報表和資料的報送，所有數(shù)據(jù)均改為線上填報，甚至直接抓取預(yù)算一體化平臺的日常支出申報數(shù)據(jù)直接生成財務(wù)云的憑證，降低了基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的管理運營成本，同時顯著地提高了上報財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)的效率[5]以及財政預(yù)算數(shù)據(jù)的統(tǒng)一監(jiān)管。國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)資源覆蓋全面，可有效滿足鄉(xiāng)村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的核算云使用需求。

（四）開展績效考核，評價財務(wù)會計新制度的實施效果

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財務(wù)管理工作具有系統(tǒng)性的特點，涵蓋收入、支出、預(yù)算、負債、資產(chǎn)管理、財務(wù)監(jiān)督等一系列內(nèi)容，為保證財務(wù)管理措施的實施效果，應(yīng)該根據(jù)業(yè)務(wù)特點，建立標準化的績效考核機制，提高各類管理人員的責任意識，具體實施方法如下。

1.構(gòu)建合理的績效考核評價指標

績效考核旨在評價工作實效，通常以具體的崗位和個人為基本評價單元。體系完善、客觀合理的績效考核評價指標體系是開展相關(guān)工作的重要基礎(chǔ)。基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)根據(jù)財務(wù)管理工作的特點，采取定量與定性相結(jié)合的方式，構(gòu)建完善的考核指標體系。例如，將工作質(zhì)量、工作時效性、工作內(nèi)容的完整度等作為一級評價指標，在其基礎(chǔ)上進一步細分出二級指標，甚至三級指標。以工作質(zhì)量為例，編制預(yù)算是財務(wù)管理的重要工作內(nèi)容，但預(yù)算屬于事前控制策略，需對比預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)期目標的一致性，將其作為評價預(yù)算編制質(zhì)量的一級指標，將收入預(yù)算和支出預(yù)算作為相應(yīng)的二級評價指標。

2.劃分管理職責

績效考核主要面向崗位工作人員，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中具有多種類型的崗位管理人員，其工作內(nèi)容、考核方式、管理職責等存在一定的差異。可根據(jù)各類人員與財務(wù)管理工作的聯(lián)系程度，合理劃分崗位職責。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中存在院長、副院長、會計、出納、臨床主治醫(yī)師、護士等崗位，其中院長、會計、出納等與財務(wù)管理工作聯(lián)系更加緊密，因而具有較大的管理責任。

3.形成獎懲機制

設(shè)置獎懲機制有利于激發(fā)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)各類崗位管理人員的積極性和責任感，主要的獎懲手段為績效獎金，可設(shè)置梯度化的獎金體系，根據(jù)工作表現(xiàn)確定獎金發(fā)放的比例，最高為全額獎金，依次遞減。

結(jié)語

新財會制度優(yōu)化了事業(yè)單位的會計科目，同時完善了原有的財務(wù)管理制度，以更加嚴謹、全面的表述規(guī)范財務(wù)管理工作。基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求，快速完成管理路徑切換，建立適應(yīng)新制度的財務(wù)管理體系、實施預(yù)算管理一體化，借助績效考核提高各類人員的責任心。同時積極融入財務(wù)管理信息化的趨勢，在日常工作中引入財務(wù)核算云平臺，能夠更加科學(xué)的完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財務(wù)管理。