鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的“實用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃
——以海南省東方市布套村莊規(guī)劃為例

郭維維 徐曉東 李云飛 楊定海

（1. 海南大學林學院 海南海口 570228；2. 眾生設計集團有限公司 浙江溫州 325002）

2019 年5 月，中共中央、國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出構建“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，文件明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現“多規(guī)合一”。2019 年9 月自然資源部辦公廳發(fā)布了關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知，明確從堅持農民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求的角度出發(fā)，編制“實用性”人居環(huán)境規(guī)劃。“實用性”人居環(huán)境規(guī)劃作為最底層的國土空間規(guī)劃，緊密關系農村發(fā)展、鄉(xiāng)村產業(yè)振興、農民安居工程建設等方面[1]。總體規(guī)劃編制在側重落實市縣空間規(guī)劃的要求下，又具有指導村莊生態(tài)環(huán)境建設的意義。

基于以上政策要求，如何在統(tǒng)籌布局下落實村莊發(fā)展容量、底線管控以及國土空間規(guī)劃用途與結構調整，如何結合實際合理布局村域產業(yè)、落實宅基地建設以及保護生態(tài)環(huán)境，如何引導村民參與規(guī)劃，是本輪“實用性”人居環(huán)境規(guī)劃編制的重點[2-3]。2017 年布套村入選海南省第二批美麗鄉(xiāng)村示范村，是三星級美麗鄉(xiāng)村，著名的“六體連榕、雅龍洞、百年芒果”等景點都在村莊周邊，旅游資源豐富，有東方小桂林的美譽，村莊除了發(fā)展旅游產業(yè)，還大力發(fā)展熱帶經濟作物，是以熱帶特色高效農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)為抓手推動鄉(xiāng)村振興，具有一定的代表性。但是目前布套村的人居環(huán)境實用性不突出，仍然存在未能全面考慮村莊建設實際情況，解決村民住宅建設、落實鄉(xiāng)村產業(yè)用地，協(xié)調鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃建設活動與自然生態(tài)保護之間的平衡。文章對海南省東方市布套村的“實用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃進行介紹，以為其他鄉(xiāng)村的規(guī)劃提供參考。

1 天安鄉(xiāng)布套村的基本特征

1.1 天安鄉(xiāng)布套村概況

天安鄉(xiāng)布套村位于東方市中東部分，村域面積為149 km2。距離天安鄉(xiāng)集鎮(zhèn)約3 km，距離東方市區(qū)約40 km，距離樂東縣城約55 km。村莊位于天安水庫下游，雅龍河從村域南部穿過，在雅龍村南邊形成雅龍水庫。村莊周邊地區(qū)自然環(huán)境十分優(yōu)越，生態(tài)旅游資源優(yōu)質，具備發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游的客觀條件[4]。

根據第七次人口普查和現場調研情況，近10年來，人口保持著“常住人口逐漸減少，但戶籍人口不遷出”的情況，戶籍人口以自然增長率為主。從人口年齡構成圖來看，村莊人口呈現年輕化特征。歷年村莊出生人口大于死亡人口，每年增加5～10 人，近10 年平均自然增長率為5‰～10‰[5]（圖1）。

圖1 人口年齡構成圖

1.2 特色資源條件

1.2.1 雅龍小桂林在天安鄉(xiāng)東公線雅龍村段，有一處被譽為東方“小桂林”的山水奇境。總體的自然環(huán)境依山傍水、風景優(yōu)美、鳥語花香，自然風景十分迷人。沿道路可觀賞許多的木棉樹、有百年樹齡的芒果樹、“六體連榕”等古樹與青山、碧水、溶洞互相融合，曲徑通幽讓人心醉神迷。

1.2.2 六體連榕坐落于東公路雅龍村段，是一龐大的古榕樹奇觀，由榕樹的氣生根伸入地下后又發(fā)新枝形成的六樹枝葉樹干合體的“六體連榕”奇景，覆蓋范圍超1 600 m2，茂密異常，十分壯觀奇特。迄今，六體連榕樹齡已經有300 多年的歷史，已被東方市列入市級保護古樹。

1.2.3 天安水庫天安水庫位于東方河上游，集雨面積54.7 km2，距離雅龍村僅2 km。天安水庫生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，兼有山青水秀之美，原野氣息濃厚，水利工程建設也很雄偉。對于游客來說，親水近山，非常適合生態(tài)旅游、養(yǎng)生休閑度假。

1.2.4 雅龍溶洞位于雅龍西石山上，由3 個巨型溶洞組成，洞內全長2 800 m，最高處11 m，最寬處25 m，全洞有石廳兩間，其中大廳1 000 m2左右，洞奇石美，曲徑通幽，宛若仙境。

1.2.5 村落景觀布套村規(guī)模小、形態(tài)靈活分散。村落生態(tài)景觀呈現“山水相依、林田相繞”的自然景觀特色。豐富的自然資源構成了村莊獨特的風貌格局，是村莊空間發(fā)展的基礎。

1.3 村莊發(fā)展存在的問題

1.3.1 產業(yè)轉型發(fā)展需求大從村民從業(yè)情況和收入水平來看，傳統(tǒng)種植和養(yǎng)殖產業(yè)的收入仍然偏低，村莊人口老齡化、人口流失等問題仍然存在，產業(yè)發(fā)展需求緊迫。村莊旅游資源豐富，但利用率低，未進行旅游開發(fā)，帶來的經濟收益十分有限。

1.3.2 村莊公共服務設施有待提升村莊建有文化室、球場、衛(wèi)生室等公共服務設施，但村民公共活動空間依舊缺乏。村莊有較好的旅游資源，但旅游服務設施未建設，難以滿足村莊旅游產業(yè)發(fā)展的需要。

1.3.3 村莊基礎設施需要改善村莊內部巷道狹窄，硬化率不高，機動車通行難度大，且不利于消防，有安全隱患；巷道缺少路燈；內部電力線路混亂；村莊大多忽視停車位的配置。

1.3.4 村莊環(huán)境有待改善村莊雖建有污水處理設施和管網，但污水覆蓋率不高；雨水管溝數量偏少，雨水隨意排放；垃圾收集點利用率低，村民亂堆亂放問題依然存在，村莊人居環(huán)境有待改善。村內新舊建筑混雜，建筑風貌有待改善，且有部分危房需要拆除。

1.3.5 旅游服務設施不足，村莊特色彰顯不足村莊現狀基礎設施不完善、旅游設施缺乏，無法滿足游客需求。此外村莊豐富的旅游資源利用度不高，村莊特色彰顯不足。

1.3.6 村莊建設管控力度有待加強由于村民收入的增加，村民建設新住宅的需求不斷增加。另一方面，受“祖宗地”傳統(tǒng)土地習俗的限制，部分村民選擇在現有村莊外圍新建住宅，導致數量較多的“兩違圖斑”，甚至有侵占永久基本農田的現象。

2 規(guī)劃方法探索與創(chuàng)新思考

2.1 “切合實際”的技術路線

規(guī)劃的編制以詳實基礎資料為前提，通過坐談村領導、走訪村民、問卷調查、航拍、實地踏勘等方式，摸清現狀基礎情況，抓住關鍵問題，找到村莊發(fā)展的核心資源，從而擬定村莊發(fā)展定位與策略；其次以第三次國土調查為基礎性依據，結合“多規(guī)合一”劃定的生態(tài)紅線、公益林、基本農田的基礎上，對村域國土空間進行整治，優(yōu)化村莊開發(fā)邊界，統(tǒng)籌村莊道路系統(tǒng)、公共服務設施、基礎設施以及防災、減災方面的規(guī)劃[6-7]；再次針對自然村資源特色，村莊進行建設引導[8]；最后以管控導則的方式，落實村莊管控要求，明確村莊近期建設項目（圖2）。

圖2 技術路線

2.2 “多方協(xié)調”的工作機制

鑒于以上實際存在的問題，規(guī)劃在編制過程中提出“五方協(xié)調、共同推進”的解決方案。由市級主管部門、鎮(zhèn)政府、設計院、村委會及項目公司共同參與規(guī)劃編制，力求滿足各方要求的前提下，完成規(guī)劃編制工作。在各級管理部門的工作支持下，對接市資規(guī)局、水務局、旅文局等管理部門，明確技術審查的要求和重點問題解決方式。同時對政府招商引資項目的具體落地展開研究討論，切實做到服務項目建設，為鄉(xiāng)村產業(yè)振興掃清規(guī)劃障礙（圖3）。

圖3 五方工作機制

2.3 “詳實可靠”的摸底調查

作為最底層的國土空間規(guī)劃，詳實可靠的摸底調查成為規(guī)劃編制的重中之重。宅基地牽動全體村民利益，是村民的最大訴求，如何保證戶有所居又避免土地浪費，需要精準詳實的調研和實事求是的規(guī)劃[9]。因此規(guī)劃針對宅基地的預留和使用，做到分戶精確、合理安排及保障實施。

2.3.1 宅基地調查到戶統(tǒng)計各戶建筑權屬和占地面積，將其作為規(guī)劃和管理的基礎，明確一戶多宅和宅基地面積超標的農戶清單，為集體建設用地的更科學合理使用提供數據支撐（圖4）。

2.3.2 人口構成和分戶需求統(tǒng)計到戶通過人口七普數據分析并結合現狀入戶調研情況，將各戶的戶主、家庭人口數、性別、年齡、宅基地面積和分戶需求進行詳細統(tǒng)計和分類，作為具體劃分宅基地的依據。

2.3.3 科學預測人口和分戶（1）人口預測 根據人口構成和歷年情況，得出村莊人口機械增長較少，常住人口不斷減少。村莊總人口變化情況，采取綜合增長法，科學合理預測戶籍人口（圖1）。

（2）戶數預測及分戶統(tǒng)計 根據人口和分戶需求調查，對戶數的增長經“統(tǒng)計”，而非“預測”。根據入戶登記表格，落實分戶數和姓名，分戶數=當前分戶需求（22 歲以上未分戶男性）+未來10年分戶需求（12～21 歲男性），具體見圖5。得出整個村莊未來15 年的分戶需求量，在規(guī)劃布局中逐一落實。結合村莊實際，規(guī)劃提出分戶（宅基地分配）使用的具體要求：

圖5 戶數預測和分戶統(tǒng)計

1）宅基地面積250 m2及以上的，原址分戶。

2）符合一戶一宅分戶需求的，經村委會同意，可重新申請宅基地。

3）新增宅基地面積不超過175 m2。

4）劃定留白用地，應對協(xié)調祖宗地困難等不確定性。

5）解決祖宗地，宅基地村民流轉：村民可通過異地置換、村內買賣、合作等方式利用閑置祖宗地，避免土地浪費。對確實無法利用的祖宗地（不同意流轉地、無后宅基地、廢舊祖屋等），適時劃入農林地，節(jié)約建設用地指標。

2.4 “創(chuàng)新務實”的經驗做法

2.4.1 以三調為基礎，統(tǒng)籌全域土地資源配置通常規(guī)劃編制按照海南省的規(guī)劃編制技術導則要求，以三調為基礎，統(tǒng)籌全域土地資源配置；嚴格落實國土空間約束性指標；協(xié)調劃定三區(qū)三線，制定管控規(guī)則即可完成規(guī)劃審查。規(guī)劃深入調查村域國土空間，認為“多規(guī)合一”劃定基本農田、林地、園地等均與“三調”成果出入較大。因此，規(guī)劃從實際出發(fā)，提出三調與多規(guī)合一沖突的用地，涉及約束性指標的內容（如基本農田和林地、宅基地沖突，基本農田邊界劃定不精確等），提出協(xié)調建議一張藍圖（圖6）。為下一輪上位規(guī)劃修編提供最基礎的數據支撐。

圖6 建議國土空間規(guī)劃圖

規(guī)劃編制以村民為主導，通過多次駐村調研和溝通，與村民一起探討村莊未來建設發(fā)展的區(qū)域，切實劃定開發(fā)邊界和建設用地邊界，登圖造表，便于對接國土空間規(guī)劃。同時采取錯漏補劃、局部勘誤、用地置換與邊界預留4 種方式對村莊建設用地邊界線進行優(yōu)化。具體說明如下。

（1）錯漏補劃村莊建設用地 針對符合“一戶一宅”的危房改房，已確權的宅基，納入村莊建設用地邊界。

（2）局部勘誤村莊建設用地 因項目調整、地形差異、房屋范圍勘界、產權范圍界定、尖角異形、比例尺銜接等情況進行邊界微調。

（3）用地置換村莊建設用地 調出現狀不適宜建設區(qū)（坑塘、陡坡、墳地等）；合理用地需求的村莊在底線管控前提下調入。

（4）邊界預留村莊建設用地 在村莊建設用地范圍周邊，預留可建設區(qū)和規(guī)劃留白區(qū)，鼓勵通過增減掛鉤宅基地有償退出的方式，正確引導外圍零散建設用地向村莊開發(fā)邊界內規(guī)范化集聚（圖7）。

圖7 村莊建設用地協(xié)調建議圖

規(guī)劃根據《東方市農村居民建房審批暫行辦法（試行）》（東府〔2016〕52 號）、《進一步加強農村居民建房報建審批管理補充規(guī)定的通知》、（東府〔2017〕21 號）、《東方市整治違法建筑網格化管理工作方案》（東府〔2017〕20 號）的規(guī)定，結合有關部門對“兩違圖斑”的處理結果，有理有據細化兩違圖斑處理，做到應納盡納，并保證建設用地村域內平衡。進行兩違整治之前，符合一戶一宅，不占用基本農田、一二級林地、生態(tài)紅線（需同時滿足條件）納入建設用地的圖斑；進行兩違整治之后，不符合一戶一宅，占用基本農田或一二級林地或生態(tài)紅線，面積超標（達到任意一個條件）不納入建設用地的圖斑（圖8）。其次，針對看護房、養(yǎng)殖房等農業(yè)設施補辦設施，補辦農用地手續(xù)。

圖8 “兩違”圖斑協(xié)調建議圖

2.4.2 強調用地彈性，應對未來不確定性規(guī)劃發(fā)展基礎好、發(fā)展?jié)摿^大的村莊，統(tǒng)籌安排產業(yè)用地，明確用途、規(guī)劃指標、建筑風貌要求實行“統(tǒng)規(guī)自建”模式[10]。對發(fā)展方向不明確，有一定閑置建設用地的村莊，做好規(guī)劃留白，為以后作為宅基地、設施建設、產業(yè)發(fā)展等用途留有余地。

規(guī)劃對可以入市的集體經營性建設用地，明確其用地控制指標，按照強制性指標和引導性指標兩類進行控制。強制性指標，用途限制為鄉(xiāng)村旅游設施，禁止用于開發(fā)房地產、工業(yè)，限制用于宅基地建設，容積率≤0.6、建筑高度≤12 m、建筑層數≤3 層。引導性指標，建筑宜以傳統(tǒng)黎族建筑風格為主，體現黎族建筑特色和地方文化。除必要的道路外，宜控制硬化地面積，保護村莊自然環(huán)境。

對沒有明確用途的土地進行規(guī)劃留白用地管理，明確用地功能限定為宅基地、公共服務設施、旅游設施。當作為旅游設施用地入市時，應控制其指標為容積率≤0.8、建筑高度≤12 m、建筑層數≤3 層。

2.4.3 使村莊具有可操作性和能落地規(guī)劃通過圖則管理的形式，將規(guī)劃的核心內容落實管控導則（圖9），制定村規(guī)民約[11-13]。保障公共空間（如道路、綠地、公共設施等）、明確村莊邊界（建設用地邊界不突破）、規(guī)定村民建房（一戶一宅、宅基地面積、建筑高度、風貌等）、制定村民自治條約（公共衛(wèi)生、宅基地分配及產業(yè)發(fā)展）。切實落實規(guī)劃管控，引導項目建設、科學合理分配宅基地使用，體現規(guī)劃的實施性。

圖9 布套村-村莊管控導則

3 結語

在國土空間規(guī)劃體系構建的背景下，“實用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境營建成果等問題顯得至關重要。在落實上位空間規(guī)劃約束指標，傳到省級、市縣對鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管控的同時，更應注重村莊建設實際情況，從實際出發(fā)，解決村民住宅建設、落實鄉(xiāng)村產業(yè)用地，協(xié)調鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃建設活動與自然生態(tài)保護之間的平衡，科學指導鄉(xiāng)村地區(qū)未來的發(fā)展。文章介紹的東方市布套村“實用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃僅作為拋磚引玉，探究規(guī)劃如何結合村莊實際建設，切合鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展只在規(guī)劃層面，尚未從土地權屬層面，提出應對未來發(fā)展所面對的問題，仍需要結合更多的地方實踐，進一步研究和明確。