鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的“實(shí)用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃
——以海南省東方市布套村莊規(guī)劃為例

郭維維 徐曉東 李云飛 楊定海

（1. 海南大學(xué)林學(xué)院 海南海口 570228；2. 眾生設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司 浙江溫州 325002）

2019 年5 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出構(gòu)建“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，文件明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。2019 年9 月自然資源部辦公廳發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知，明確從堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求的角度出發(fā)，編制“實(shí)用性”人居環(huán)境規(guī)劃。“實(shí)用性”人居環(huán)境規(guī)劃作為最底層的國土空間規(guī)劃，緊密關(guān)系農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)民安居工程建設(shè)等方面[1]。總體規(guī)劃編制在側(cè)重落實(shí)市縣空間規(guī)劃的要求下，又具有指導(dǎo)村莊生態(tài)環(huán)境建設(shè)的意義。

基于以上政策要求，如何在統(tǒng)籌布局下落實(shí)村莊發(fā)展容量、底線管控以及國土空間規(guī)劃用途與結(jié)構(gòu)調(diào)整，如何結(jié)合實(shí)際合理布局村域產(chǎn)業(yè)、落實(shí)宅基地建設(shè)以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境，如何引導(dǎo)村民參與規(guī)劃，是本輪“實(shí)用性”人居環(huán)境規(guī)劃編制的重點(diǎn)[2-3]。2017 年布套村入選海南省第二批美麗鄉(xiāng)村示范村，是三星級美麗鄉(xiāng)村，著名的“六體連榕、雅龍洞、百年芒果”等景點(diǎn)都在村莊周邊，旅游資源豐富，有東方小桂林的美譽(yù)，村莊除了發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，還大力發(fā)展熱帶經(jīng)濟(jì)作物，是以熱帶特色高效農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)為抓手推動鄉(xiāng)村振興，具有一定的代表性。但是目前布套村的人居環(huán)境實(shí)用性不突出，仍然存在未能全面考慮村莊建設(shè)實(shí)際情況，解決村民住宅建設(shè)、落實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃建設(shè)活動與自然生態(tài)保護(hù)之間的平衡。文章對海南省東方市布套村的“實(shí)用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃進(jìn)行介紹，以為其他鄉(xiāng)村的規(guī)劃提供參考。

1 天安鄉(xiāng)布套村的基本特征

1.1 天安鄉(xiāng)布套村概況

天安鄉(xiāng)布套村位于東方市中東部分，村域面積為149 km2。距離天安鄉(xiāng)集鎮(zhèn)約3 km，距離東方市區(qū)約40 km，距離樂東縣城約55 km。村莊位于天安水庫下游，雅龍河從村域南部穿過，在雅龍村南邊形成雅龍水庫。村莊周邊地區(qū)自然環(huán)境十分優(yōu)越，生態(tài)旅游資源優(yōu)質(zhì)，具備發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游的客觀條件[4]。

根據(jù)第七次人口普查和現(xiàn)場調(diào)研情況，近10年來，人口保持著“常住人口逐漸減少，但戶籍人口不遷出”的情況，戶籍人口以自然增長率為主。從人口年齡構(gòu)成圖來看，村莊人口呈現(xiàn)年輕化特征。歷年村莊出生人口大于死亡人口，每年增加5～10 人，近10 年平均自然增長率為5‰～10‰[5]（圖1）。

圖1 人口年齡構(gòu)成圖

1.2 特色資源條件

1.2.1 雅龍小桂林在天安鄉(xiāng)東公線雅龍村段，有一處被譽(yù)為東方“小桂林”的山水奇境。總體的自然環(huán)境依山傍水、風(fēng)景優(yōu)美、鳥語花香，自然風(fēng)景十分迷人。沿道路可觀賞許多的木棉樹、有百年樹齡的芒果樹、“六體連榕”等古樹與青山、碧水、溶洞互相融合，曲徑通幽讓人心醉神迷。

1.2.2 六體連榕坐落于東公路雅龍村段，是一龐大的古榕樹奇觀，由榕樹的氣生根伸入地下后又發(fā)新枝形成的六樹枝葉樹干合體的“六體連榕”奇景，覆蓋范圍超1 600 m2，茂密異常，十分壯觀奇特。迄今，六體連榕樹齡已經(jīng)有300 多年的歷史，已被東方市列入市級保護(hù)古樹。

1.2.3 天安水庫天安水庫位于東方河上游，集雨面積54.7 km2，距離雅龍村僅2 km。天安水庫生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，兼有山青水秀之美，原野氣息濃厚，水利工程建設(shè)也很雄偉。對于游客來說，親水近山，非常適合生態(tài)旅游、養(yǎng)生休閑度假。

1.2.4 雅龍溶洞位于雅龍西石山上，由3 個巨型溶洞組成，洞內(nèi)全長2 800 m，最高處11 m，最寬處25 m，全洞有石廳兩間，其中大廳1 000 m2左右，洞奇石美，曲徑通幽，宛若仙境。

1.2.5 村落景觀布套村規(guī)模小、形態(tài)靈活分散。村落生態(tài)景觀呈現(xiàn)“山水相依、林田相繞”的自然景觀特色。豐富的自然資源構(gòu)成了村莊獨(dú)特的風(fēng)貌格局，是村莊空間發(fā)展的基礎(chǔ)。

1.3 村莊發(fā)展存在的問題

1.3.1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求大從村民從業(yè)情況和收入水平來看，傳統(tǒng)種植和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的收入仍然偏低，村莊人口老齡化、人口流失等問題仍然存在，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求緊迫。村莊旅游資源豐富，但利用率低，未進(jìn)行旅游開發(fā)，帶來的經(jīng)濟(jì)收益十分有限。

1.3.2 村莊公共服務(wù)設(shè)施有待提升村莊建有文化室、球場、衛(wèi)生室等公共服務(wù)設(shè)施，但村民公共活動空間依舊缺乏。村莊有較好的旅游資源，但旅游服務(wù)設(shè)施未建設(shè)，難以滿足村莊旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

1.3.3 村莊基礎(chǔ)設(shè)施需要改善村莊內(nèi)部巷道狹窄，硬化率不高，機(jī)動車通行難度大，且不利于消防，有安全隱患；巷道缺少路燈；內(nèi)部電力線路混亂；村莊大多忽視停車位的配置。

1.3.4 村莊環(huán)境有待改善村莊雖建有污水處理設(shè)施和管網(wǎng)，但污水覆蓋率不高；雨水管溝數(shù)量偏少，雨水隨意排放；垃圾收集點(diǎn)利用率低，村民亂堆亂放問題依然存在，村莊人居環(huán)境有待改善。村內(nèi)新舊建筑混雜，建筑風(fēng)貌有待改善，且有部分危房需要拆除。

1.3.5 旅游服務(wù)設(shè)施不足，村莊特色彰顯不足村莊現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施不完善、旅游設(shè)施缺乏，無法滿足游客需求。此外村莊豐富的旅游資源利用度不高，村莊特色彰顯不足。

1.3.6 村莊建設(shè)管控力度有待加強(qiáng)由于村民收入的增加，村民建設(shè)新住宅的需求不斷增加。另一方面，受“祖宗地”傳統(tǒng)土地習(xí)俗的限制，部分村民選擇在現(xiàn)有村莊外圍新建住宅，導(dǎo)致數(shù)量較多的“兩違圖斑”，甚至有侵占永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象。

2 規(guī)劃方法探索與創(chuàng)新思考

2.1 “切合實(shí)際”的技術(shù)路線

規(guī)劃的編制以詳實(shí)基礎(chǔ)資料為前提，通過坐談村領(lǐng)導(dǎo)、走訪村民、問卷調(diào)查、航拍、實(shí)地踏勘等方式，摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)情況，抓住關(guān)鍵問題，找到村莊發(fā)展的核心資源，從而擬定村莊發(fā)展定位與策略；其次以第三次國土調(diào)查為基礎(chǔ)性依據(jù)，結(jié)合“多規(guī)合一”劃定的生態(tài)紅線、公益林、基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，對村域國土空間進(jìn)行整治，優(yōu)化村莊開發(fā)邊界，統(tǒng)籌村莊道路系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施以及防災(zāi)、減災(zāi)方面的規(guī)劃[6-7]；再次針對自然村資源特色，村莊進(jìn)行建設(shè)引導(dǎo)[8]；最后以管控導(dǎo)則的方式，落實(shí)村莊管控要求，明確村莊近期建設(shè)項(xiàng)目（圖2）。

圖2 技術(shù)路線

2.2 “多方協(xié)調(diào)”的工作機(jī)制

鑒于以上實(shí)際存在的問題，規(guī)劃在編制過程中提出“五方協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)”的解決方案。由市級主管部門、鎮(zhèn)政府、設(shè)計(jì)院、村委會及項(xiàng)目公司共同參與規(guī)劃編制，力求滿足各方要求的前提下，完成規(guī)劃編制工作。在各級管理部門的工作支持下，對接市資規(guī)局、水務(wù)局、旅文局等管理部門，明確技術(shù)審查的要求和重點(diǎn)問題解決方式。同時對政府招商引資項(xiàng)目的具體落地展開研究討論，切實(shí)做到服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興掃清規(guī)劃障礙（圖3）。

圖3 五方工作機(jī)制

2.3 “詳實(shí)可靠”的摸底調(diào)查

作為最底層的國土空間規(guī)劃，詳實(shí)可靠的摸底調(diào)查成為規(guī)劃編制的重中之重。宅基地牽動全體村民利益，是村民的最大訴求，如何保證戶有所居又避免土地浪費(fèi)，需要精準(zhǔn)詳實(shí)的調(diào)研和實(shí)事求是的規(guī)劃[9]。因此規(guī)劃針對宅基地的預(yù)留和使用，做到分戶精確、合理安排及保障實(shí)施。

2.3.1 宅基地調(diào)查到戶統(tǒng)計(jì)各戶建筑權(quán)屬和占地面積，將其作為規(guī)劃和管理的基礎(chǔ)，明確一戶多宅和宅基地面積超標(biāo)的農(nóng)戶清單，為集體建設(shè)用地的更科學(xué)合理使用提供數(shù)據(jù)支撐（圖4）。

2.3.2 人口構(gòu)成和分戶需求統(tǒng)計(jì)到戶通過人口七普數(shù)據(jù)分析并結(jié)合現(xiàn)狀入戶調(diào)研情況，將各戶的戶主、家庭人口數(shù)、性別、年齡、宅基地面積和分戶需求進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和分類，作為具體劃分宅基地的依據(jù)。

2.3.3 科學(xué)預(yù)測人口和分戶（1）人口預(yù)測 根據(jù)人口構(gòu)成和歷年情況，得出村莊人口機(jī)械增長較少，常住人口不斷減少。村莊總?cè)丝谧兓闆r，采取綜合增長法，科學(xué)合理預(yù)測戶籍人口（圖1）。

（2）戶數(shù)預(yù)測及分戶統(tǒng)計(jì) 根據(jù)人口和分戶需求調(diào)查，對戶數(shù)的增長經(jīng)“統(tǒng)計(jì)”，而非“預(yù)測”。根據(jù)入戶登記表格，落實(shí)分戶數(shù)和姓名，分戶數(shù)=當(dāng)前分戶需求（22 歲以上未分戶男性）+未來10年分戶需求（12～21 歲男性），具體見圖5。得出整個村莊未來15 年的分戶需求量，在規(guī)劃布局中逐一落實(shí)。結(jié)合村莊實(shí)際，規(guī)劃提出分戶（宅基地分配）使用的具體要求：

圖5 戶數(shù)預(yù)測和分戶統(tǒng)計(jì)

1）宅基地面積250 m2及以上的，原址分戶。

2）符合一戶一宅分戶需求的，經(jīng)村委會同意，可重新申請宅基地。

3）新增宅基地面積不超過175 m2。

4）劃定留白用地，應(yīng)對協(xié)調(diào)祖宗地困難等不確定性。

5）解決祖宗地，宅基地村民流轉(zhuǎn)：村民可通過異地置換、村內(nèi)買賣、合作等方式利用閑置祖宗地，避免土地浪費(fèi)。對確實(shí)無法利用的祖宗地（不同意流轉(zhuǎn)地、無后宅基地、廢舊祖屋等），適時劃入農(nóng)林地，節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)。

2.4 “創(chuàng)新務(wù)實(shí)”的經(jīng)驗(yàn)做法

2.4.1 以三調(diào)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌全域土地資源配置通常規(guī)劃編制按照海南省的規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則要求，以三調(diào)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌全域土地資源配置；嚴(yán)格落實(shí)國土空間約束性指標(biāo)；協(xié)調(diào)劃定三區(qū)三線，制定管控規(guī)則即可完成規(guī)劃審查。規(guī)劃深入調(diào)查村域國土空間，認(rèn)為“多規(guī)合一”劃定基本農(nóng)田、林地、園地等均與“三調(diào)”成果出入較大。因此，規(guī)劃從實(shí)際出發(fā)，提出三調(diào)與多規(guī)合一沖突的用地，涉及約束性指標(biāo)的內(nèi)容（如基本農(nóng)田和林地、宅基地沖突，基本農(nóng)田邊界劃定不精確等），提出協(xié)調(diào)建議一張藍(lán)圖（圖6）。為下一輪上位規(guī)劃修編提供最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支撐。

圖6 建議國土空間規(guī)劃圖

規(guī)劃編制以村民為主導(dǎo)，通過多次駐村調(diào)研和溝通，與村民一起探討村莊未來建設(shè)發(fā)展的區(qū)域，切實(shí)劃定開發(fā)邊界和建設(shè)用地邊界，登圖造表，便于對接國土空間規(guī)劃。同時采取錯漏補(bǔ)劃、局部勘誤、用地置換與邊界預(yù)留4 種方式對村莊建設(shè)用地邊界線進(jìn)行優(yōu)化。具體說明如下。

（1）錯漏補(bǔ)劃村莊建設(shè)用地 針對符合“一戶一宅”的危房改房，已確權(quán)的宅基，納入村莊建設(shè)用地邊界。

（2）局部勘誤村莊建設(shè)用地 因項(xiàng)目調(diào)整、地形差異、房屋范圍勘界、產(chǎn)權(quán)范圍界定、尖角異形、比例尺銜接等情況進(jìn)行邊界微調(diào)。

（3）用地置換村莊建設(shè)用地 調(diào)出現(xiàn)狀不適宜建設(shè)區(qū)（坑塘、陡坡、墳地等）；合理用地需求的村莊在底線管控前提下調(diào)入。

（4）邊界預(yù)留村莊建設(shè)用地 在村莊建設(shè)用地范圍周邊，預(yù)留可建設(shè)區(qū)和規(guī)劃留白區(qū)，鼓勵通過增減掛鉤宅基地有償退出的方式，正確引導(dǎo)外圍零散建設(shè)用地向村莊開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)范化集聚（圖7）。

圖7 村莊建設(shè)用地協(xié)調(diào)建議圖

規(guī)劃根據(jù)《東方市農(nóng)村居民建房審批暫行辦法（試行）》（東府〔2016〕52 號）、《進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村居民建房報建審批管理補(bǔ)充規(guī)定的通知》、（東府〔2017〕21 號）、《東方市整治違法建筑網(wǎng)格化管理工作方案》（東府〔2017〕20 號）的規(guī)定，結(jié)合有關(guān)部門對“兩違圖斑”的處理結(jié)果，有理有據(jù)細(xì)化兩違圖斑處理，做到應(yīng)納盡納，并保證建設(shè)用地村域內(nèi)平衡。進(jìn)行兩違整治之前，符合一戶一宅，不占用基本農(nóng)田、一二級林地、生態(tài)紅線（需同時滿足條件）納入建設(shè)用地的圖斑；進(jìn)行兩違整治之后，不符合一戶一宅，占用基本農(nóng)田或一二級林地或生態(tài)紅線，面積超標(biāo)（達(dá)到任意一個條件）不納入建設(shè)用地的圖斑（圖8）。其次，針對看護(hù)房、養(yǎng)殖房等農(nóng)業(yè)設(shè)施補(bǔ)辦設(shè)施，補(bǔ)辦農(nóng)用地手續(xù)。

圖8 “兩違”圖斑協(xié)調(diào)建議圖

2.4.2 強(qiáng)調(diào)用地彈性，應(yīng)對未來不確定性規(guī)劃發(fā)展基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿^大的村莊，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)用地，明確用途、規(guī)劃指標(biāo)、建筑風(fēng)貌要求實(shí)行“統(tǒng)規(guī)自建”模式[10]。對發(fā)展方向不明確，有一定閑置建設(shè)用地的村莊，做好規(guī)劃留白，為以后作為宅基地、設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用途留有余地。

規(guī)劃對可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，明確其用地控制指標(biāo)，按照強(qiáng)制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)兩類進(jìn)行控制。強(qiáng)制性指標(biāo)，用途限制為鄉(xiāng)村旅游設(shè)施，禁止用于開發(fā)房地產(chǎn)、工業(yè)，限制用于宅基地建設(shè)，容積率≤0.6、建筑高度≤12 m、建筑層數(shù)≤3 層。引導(dǎo)性指標(biāo)，建筑宜以傳統(tǒng)黎族建筑風(fēng)格為主，體現(xiàn)黎族建筑特色和地方文化。除必要的道路外，宜控制硬化地面積，保護(hù)村莊自然環(huán)境。

對沒有明確用途的土地進(jìn)行規(guī)劃留白用地管理，明確用地功能限定為宅基地、公共服務(wù)設(shè)施、旅游設(shè)施。當(dāng)作為旅游設(shè)施用地入市時，應(yīng)控制其指標(biāo)為容積率≤0.8、建筑高度≤12 m、建筑層數(shù)≤3 層。

2.4.3 使村莊具有可操作性和能落地規(guī)劃通過圖則管理的形式，將規(guī)劃的核心內(nèi)容落實(shí)管控導(dǎo)則（圖9），制定村規(guī)民約[11-13]。保障公共空間（如道路、綠地、公共設(shè)施等）、明確村莊邊界（建設(shè)用地邊界不突破）、規(guī)定村民建房（一戶一宅、宅基地面積、建筑高度、風(fēng)貌等）、制定村民自治條約（公共衛(wèi)生、宅基地分配及產(chǎn)業(yè)發(fā)展）。切實(shí)落實(shí)規(guī)劃管控，引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)、科學(xué)合理分配宅基地使用，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)施性。

圖9 布套村-村莊管控導(dǎo)則

3 結(jié)語

在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的背景下，“實(shí)用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境營建成果等問題顯得至關(guān)重要。在落實(shí)上位空間規(guī)劃約束指標(biāo)，傳到省級、市縣對鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管控的同時，更應(yīng)注重村莊建設(shè)實(shí)際情況，從實(shí)際出發(fā)，解決村民住宅建設(shè)、落實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃建設(shè)活動與自然生態(tài)保護(hù)之間的平衡，科學(xué)指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)未來的發(fā)展。文章介紹的東方市布套村“實(shí)用性”鄉(xiāng)村人居環(huán)境規(guī)劃僅作為拋磚引玉，探究規(guī)劃如何結(jié)合村莊實(shí)際建設(shè)，切合鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展只在規(guī)劃層面，尚未從土地權(quán)屬層面，提出應(yīng)對未來發(fā)展所面對的問題，仍需要結(jié)合更多的地方實(shí)踐，進(jìn)一步研究和明確。