我國公有公共設施致害國家賠償責任研究

姚鑫

摘要：目前我國《國家賠償法》未將公有公共設施致害納入國家賠償范疇，《民法典》針對賠償問題做了相應調整。本文旨在從歸責原則、構成要件方面進行探索，并通過對比國外公共設施致害國家賠償相關立法，說明將我國公有公共設施致害納入國家賠償范疇的必要性，明確國家賠償和民事賠償的界限，建立國家追償和保障制度，切實保障受害者的權益。

關鍵詞：公有公共設施；致害

公有公共設施致害賠償涵義

（一）公有公共設施概念

公有公共設施是指行政機關或其特許的公共法人設置或管理，供公眾使用的設施，這些設施包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車站、機場、自來水廠、煤氣供應站等。公有公共設施概念的“公有”并不僅指國家所有，還包括國家機關實際上的管領狀態，但不包括事業單位或國有企業的營利性設施和民營盈利性項目。如果公有公共設施因設置或管理有缺陷，導致人民生命、身體或財產受損害的，國家應負賠償責任。

公有公共設施指行政主體基于公眾共同利益之需要，為增進人民福利，而提供予公眾使用的各類有體物或物的設備如道路、公園、車站、消防設施等。法國的行政法中也存在相似概念，法國行政法稱其為公共工程或公共建筑物等。其中，“公共”指的是公共設施必須是服務于公眾，并提供給公共所使用的除無償使用的公園、下水道、堤防等，也包括高速公路這類有償使用的。除此之外，以滿足社會需要提供給公眾使用的，也應當認為是公共設施。公共設施一詞涵蓋范圍很廣，實體物以不動產為主，包括交通設施、公共工程、河流湖泊等，也包括民法意義上的不動產特性的飛機、火車、船舶等。因此，對于公共設施的判斷應該著重考慮能否滿足公共利益的使用，政府工作人員設置或管理的公務行為，而不是僅限于所有權歸屬的劃分。

1、公有公共設施致害構成要件

公有公共設施致害納入國家賠償的范圍必須具備的構成要件是存在實際損害事實、設施的設置或管理存在瑕疵、行為與損害結果之間存在法律上的因果關系。公共設施損害賠償的主要目的是為了彌補受害者的損失，這可以通過物質賠償或經濟賠償來實現。共有公共設施的設置上的瑕疵指的是在設施的研發、生產、安裝上存在缺陷。管理上的瑕疵則是在該設施的運營維護因管理不當造成的。并不要求設置和管理二者瑕疵同時具備，只要有其中一項存在瑕疵，該構成要件均成立。

此外，公有公共設施致害的發生原因復雜多樣，可能涉及到多個因素，例如自然災害、人為破壞、戰爭等。無論何種情況下，都需證明行為人具有過錯，且該過錯與損害后果之間存在直接因果關系。公有公共設施設置或管理瑕疵與損害的結果之間必須存在法律上的因果關系，這說明損害結果必須是由公有公共設施的設置或管理缺陷造成的，而不是由其他因素造成的。這種因果關系也可以通過證據證明。如果由于公有公共設施的設置或管理不到位但并未對公眾造成實際損害，則不應該進行賠償。值得注意的是，無過錯責任原則并不意味著受害者沒有任何責任。受害人仍有注意的義務，不應魯莽或疏忽行事。此外，國家可能有權向第三方或其他促成損害的責任方尋求賠償。

2、公有公共設施致害歸責原則

關于公有公共設施造致害歸責原則的適用，英國和美國采取過錯責任原則，日本和法國為代表的大陸法系國家更多采用的是無過錯責任原則、或過錯推定原則。過錯推定原則是通過損害事實推定加害人存在過錯，如果加害人不能夠證明自己沒有過錯，則據此確定加害人應當承擔侵權責任，反之亦然。無過錯責任原則是指除非加害人能夠證明他們已經盡最大努力去避免某種損害，否則就不需要為此負責任。無論是作為民法理論還是侵權法規范，過錯推定原則具有一定時期的過渡作用，其局限性難以適用當下社會的發展。過錯推定原則的局限也可能使受害者難以證明自己的清白，在公有公共設施致害案件中適用過錯推定原則可能不利于公眾利益或《民法典》的立法目的。因此，必須考慮其他方法，為公有公共設施致害的受害者提供公平的賠償，同時也要追究維護和管理設施人員的責任。

我國《國家賠償法》關于歸責原則突出強調行為的違法性，行政機關和公職人員在執行公務時是否存在違法行為是責任認定的標準。但是，在公有公共設施致害的案件中，大多存在著設置、管理、運營、維護等方面的瑕疵，損害的發生是因物的設置缺陷或管理不當所造成的，并非個人直接違法行為導致。公有公共設施致害適用過錯推定原則，其效力有限。它可能使行政機關逃避其行為責任，并對公共設施的設置和管理產生負面影響。因此，有必要討論公有公共設施致害賠償的歸責原則，包括采取無過錯責任或過錯推定原則的可能性、國家對此類損害賠償的要素，以及為什么要將其納入國家賠償范圍。

本文認為我國公有公共設施致害賠償中采用無過錯責任原則，無過錯的具體致害行為是否應該承擔責任，取決于損害結果與行為或者是物件之間是否存在著因果關系。從構成要件來看，無過錯責任原則可以有效解決舉證難、受害人合法權益保護不力的問題，保證賠償制度的合理性和公平性。此外，無過錯責任原則的具體實施需要有詳細的規章制度，包括適用案件范圍的確定、賠償的計算、不同當事人之間的責任分配等。

公有公共設施致害賠償現狀

《中華人民共和國民法典》中的侵權責任編和《中華人民共和國國家賠償法》目前沒有針對公有公共設施的損害賠償作出具體規定，并不納入國家賠償范疇。在實踐中《民法典》建筑物和物品致人損害的民事責任的規定，一般適用于公有公共設施致人損害的案件。但是，民事責任規定的范圍僅限于建筑物、建筑物上的擱置物、懸掛物、堆放物、公共道路上的堆放物、林木、沙井等地下設施，適用民法規定的建筑物侵權的過錯推定原則。

雖然最高人民法院在《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條中以列舉的形式作出補充規定，但與實踐中遇到的情況相比，公共設施致害的范圍過小，難以涵蓋實際的損害主體。因此，有必要在民法典中增加規定。相較于《國家賠償法》，我國現行法律規范把公有公共設施致害適用于民事賠償范疇，公有公共設施致害被視為民事侵權行為，民事責任的適用主要采用過錯責任原則，當存在共有公共設施致害事實時，受害者有權依據民事法律規定，向負責管理的企業和事業單位索取賠償。

然而，民法規范在公有公共設施損害賠償中的適用有一定局限性。我國公共設施的損害賠償屬于民法的管轄范圍，但公共設施的使用者與管理和設置者之間的關系并不屬于民法所調整的平等的民事合同關系，而是屬于行政法律關系。因此，適用民法并不能涵蓋所有的公共設施損害案件，也不利于保障公民的合法權益。公有公共設施致害賠償的歸責原則如何推定、何種構成要件，為什么公有公共設施的損害應當納入國家賠償。這都需要理性探討，以確保公民的權益得到充分保障。

公有公共設施致害納入國家賠償的必要性

各個國家對公有公共設施致害賠償的方式各有不同，但大陸法系和英美法系國家將公有公共設施致害賠償納入國家賠償的范圍普遍一致。例如，1947年日本《國家賠償法》第2條第1款規定：“國家或公共機構對因道路、河流或其他公共建設的設置或管理缺陷給他人造成的損害負有賠償責任”。德國的《國家賠償法》第1條明確規定：“國家應對其技術設施故障所引起的侵權行為承擔賠償責任，國家應對其在街道、土地、領水和違章建筑上違反交通安全義務而造成的損害負責。”法國關于公共設施概念未做明確規定，但實質領域被歸入公共財產、公共工程和公共建筑的廣泛類別。行政機構要對因公共財產失修或毀壞而給他人造成的任何損害負責。美國也在1946年的《聯邦行政程序法》中，將聯邦政府對公有公共設施損害的責任寫入法律。英國在19世紀60年代就啟動并率先建立了公有公共設施致害賠償制度。

我國在公有公共設施致害的實際賠償中，更多適用民事侵權范圍，僅有少部分案件適用行政賠償范圍。而這種賠償機制已無法滿足司法實踐的需求，無法最大限度地保護受害者的權益。公共設施維系公共利益的社會關系，與政府職能關系密切，我們應根據我國國情改進制度，并將公共設施損害納入國家賠償范圍。這有助于充分實現國家賠償制度的立法目的，即“有權利，必有救濟；有損害，即應賠償”，也有助于更好地保護受害者的權益。

完善我國公有公共設施致害國家賠償制度

1、將公有公共設施致害納入國家賠償范疇

政府對公有公共設施具有事實上的管理權，這意味著負責設置和管理這些設施的行政機關或有執照的行政機構、企事業單位不應承擔最終的賠償責任。他們只能作為賠償義務的責任方，因為公有公共設施的性質不會因為設置或管理而改變。由于國家委托、選擇和監督這些設施的設置或管理，賠償責任最終應該由國家承擔。現代公共服務理念正在逐步取代國家主權理論，致使國家和現代行政的角色從權力管理轉向服務管理。因此，對于這些設施的設置或管理上的缺陷造成的任何損失，國家應該承擔最終的賠償責任。

2、確立共有公共設施致害過錯原則

在公有公共設施致害的情況下，受害人的損害不是由人的直接行為造成的，而是由物體本身造成的。中國現行的《國家賠償法》遵循違法行為過錯歸責原則。這意味著，因本法規定的情形導致公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害的，受害人有權獲得國家賠償。當公共設施的設置或管理存在缺陷，對公民造成傷害時，損失的負擔不應該由受害者獨自承擔，而應該由整個社會共同承擔。鑒于行政主體在進行公共建設時享有眾多特權，而公共工程的有害結果是不可避免的，但這是公共利益的需要，必須為公民所接受，因此，國家應該對公共工程造成的損失進行賠償。通過采用無過錯原則，受害人的權益得到了保護，現代損害賠償制度強調公平分配損賠償義務機關在履行了對受害人的賠償義務后，向內部違法的責任方行使追償權的機制，國家應承擔不可推卸的賠償責任。義務機關在履行賠償義務后，有權向公有公共設施設置或管理存在缺陷的單位或個人追償，并依法追究經濟、行政、刑事責任。如果第三方故意或過失造成公共設施的不安全狀況，賠償義務機關也可以向第三方追償。將國家追償制度納入國家賠償法，完善行政追償制度，不僅可以減輕國家的經濟負擔，還可以有效約束和監督相關方，從而降低公共設施缺陷造成危害的可能性。在一定程度上，可以彌補民法適用的局限性，適應公共服務理論的需要，保護公民的合法權益。

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