警惕共享單車“以賣代管”

銀昕

2022年11月和2023年3月，國家發改委兩次發布《違背市場準入負面清單典型案例及處理情況》，通報兩批共45個案例，其中有關共享（電）單車領域施行市場準入違規操作的案例21個。

從融資大戰到無序發展導致出現城市垃圾，再到摩拜、小藍等紛紛委身于互聯網平臺企業、改頭換面變更品牌，2015年至今，坐了一趟“過山車”的共享（電）單車市場，仍有管理問題亟待解決。

違規設置特許經營權

4月3日，河北省石家莊市交通運輸局網站發布落款為“河北金正拍賣有限公司”的公告，宣布廢止2022年發布的《石家莊市互聯網租賃自行車及互聯網租賃電動自行車占用公共資源市場化配置3年有償使用權項目拍賣公告》。

中國城市中心總工程師張國華在接受《法人》記者采訪時表示，從石家莊市自查自糾和國家發改委通報來看，用拍賣或招投標方式管理共享單車不可行，但正確路徑到底在哪里，還沒有摸索清楚。

“我們在全國很多城市靠拍賣或招投標方式獲取經營權。”近日，一位不愿具名的共享單車公司負責人告訴記者，在該品牌運營城市或地區，約70%通過獲取政府批文、與政府簽訂協議方式進入市場，20%通過招投標進入，10%為繼承原品牌、中標商轉包等其他方式進入。據悉，該公司在去年石家莊運營權拍賣中以高價中標。

記者了解到，目前僅有北京、上海、浙江寧波3個城市依據有關地方性法規管理共享單車運營，多數地方政府對共享（電）單車施行市場準入制度，主要操作方式有拍賣和招投標兩種，本質上都是價高者獲得運營權。

根據國家發改委通報，2022年4月，湖南省張家界市發布城區共享（電）單車5年特許經營權拍賣公告：4500輛共享單車被分成2000輛、1500輛、1000輛3個標的，競拍底價分別為187萬元、141萬元和94萬元，并于2022年5月進行網上拍賣，成交金額超過4500萬元，是競拍底價的10倍以上。

國家發改委在上述通報中提出，張家界市無法律依據違規設置特許經營權，限制其他共享單車企業準入經營，違反市場準入負面清單制度有關要求。

另一起案例發生在2020年，云南省瑞麗市住房和城鄉建設局以特許經營權拍賣方式，將瑞麗市主城區、姐告城區2500輛共享（電）單車5年特許經營權及瑞麗市主城區、畹町片區2300輛共享（電）單車5年特許經營權分為兩個標的進行拍賣，起拍價格分別為228萬元和209萬元，未中標企業退出當地市場。最終，前者以高達6500萬元價格成交。國家發改委同樣指出，瑞麗市住房和城鄉建設局無法律依據違規設置特許經營權，限制其他共享（電）單車企業準入經營，違反了市場準入負面清單制度有關要求。

除拍賣外，招投標也是一種常見操作模式。

2020年11月，福建省福鼎市城市管理局將共享（電）單車占用福鼎市城區市政道路基礎設施資源3年使用權分為2500輛、2000輛、1500輛、1000輛4宗標的進行拍賣，并于同月與4家中標企業簽訂《共享電單車運營協議書》。國家發改委指出，該行為導致其他共享（電）單車企業無法進入當地市場開展經營，違反了市場準入負面清單制度有關要求。

某共享單車品牌負責人對記者表示，以拍賣和招投標的方式作為市場準入的弊端有兩點：首先排除并限制了競爭，導致新成立的小微企業無法入局；易造成惡性競爭，集中體現在競價上，價格炒得很高，企業花費巨大成本進入市場后，要么漲價，要么降低服務質量。

是否違反行政許可法？

2017年至2018年，各共享單車公司進行融資大戰時，其無序發展造成的城市管理問題凸顯。北京飛馬旅發起人郭昕在接受記者采訪時表示，共享單車考察創業者在線上和線下兩端的服務能力，而這些創業者習慣管理線上端，缺乏管理線下端的能力，所以目前共享單車線下運營、維護以及轉運能力都不及格。

正如郭昕所說，一些共享單車企業車輛質量不過關，線下運維能力薄弱，導致大量壞車無人回收和修理。有的長期占據城市道路，有的被拋棄至野外，淪為城市垃圾。于是，不少城市開始對共享單車總量進行管控。

2017年，陜西省西安市提出定量準入機制，到2020年底實際準入29萬輛共享單車。2021年，北京規劃將中心城區的總數控制在80萬輛。2021年4月，云南省昆明市發布通告稱，到該年5月，主城區總量控制在10萬輛左右。

有觀點認為，市場準入制度合理。2022年，云南省宣威市市長許韶發表示，對共享（電）單車的特許經營進行公開招投標是公平競爭的體現。他認為，共享（電）單車作為新業態，方便群眾出行，但也帶來管理難題。管好了是城市風景線，管不好變成城市負擔。

然而，誰有權力設置市場準入制度？北京市中聞律師事務所律師趙虎在接受記者采訪時表示，施行市場準入制度、限制競爭是一種行政許可，適用于《中華人民共和國行政許可法》（下稱“行政許可法”）。其中，行政許可法第十二條和第十四條規定，施行行政許可，要根據既有法律或法規來進行。

據了解，目前上述被通報的20多個城市均無相關法規允許對共享單車施行行政許可。即便制定臨時性法規，也要在省級人民政府規章下制定，且有效期只有一年。“地市級政府無權這么做。”趙虎說，“如果這種操作沒有得到行政許可法授權，那么按照反壟斷法規定，這種排他性競爭是一種行政壟斷。”

某市一位交管部門人士對記者坦言，從管理角度，市場準入與否，是兩難選擇。不搞市場準入，意味著不對企業收費，企業可以無成本地將城市道路作為共享單車運營場地。而根據我國關于公共道路的規定，占道施工和經營，都應當收費。

“各地政府的拍賣和招標公告上，很少提到行政許可。究竟是行政許可，還是特許經營？應在法律上予以明確。個別地方政府是否違反行政許可法，暫時要打上一個問號。”上述交管部門人士對記者表示，國家層面對公共服務采取特許經營的規定不夠具體，如果這類行為不屬于行政許可，即不適用于行政許可法，只適用于針對特許經營的有關規定。

監管之路仍未清晰

“國家發改委通報了不能做什么，卻沒說應該怎么做。”上述交管部門人士對記者表示，對于共享單車的管理，采取總量控制已成為基本共識。在此前提下，應對每個共享單車企業指標進行動態調控。此外，以拍賣和招投標的方式作為市場準入門檻，容易造成壟斷競爭或寡頭競爭。共享單車具有明顯“潮汐現象”，極其考驗企業線下調配和轉運能力，部分責任完全由企業承擔還是企業與交管部門協同管理，這是一個問題。共享單車以城市道路為運營場所，占用城市空間，該不該收費或該如何收費，這些都是亟待解決的問題。

上述交管部門人士認為，對共享單車企業收費是合理的，但不應使用拍賣和招投標等“價高者得”方式，而應當建立固定收費價格和方式，如階梯式計費，再以競爭性磋商的辦法確定入圍企業。

有專業人士建議，將共享單車和共享電單車分開管理。張國華對此認為，共享電單車與共享單車差別很大。電單車只適合少數對速度要求高的出行者，大眾性不如單車。在總量控制和市場準入方面，可將兩者區別對待。

記者梳理發現，截至目前，僅有北京、上海、寧波三地擁有關于共享單車管理的地方性法規，國家層面尚未出臺相關法規。三地已出臺非機動車管理規定，其中包含對共享單車的管理條目，使共享單車走上法治化軌道。

總結來看，北京等三地的管理思路基本一致：總量控制、停放有序、運維到位，由交管部門設立電子圍欄等形式的停放區域，引導企業不過度占用公共空間；要求企業即時認領并處理廢棄車輛，避免城市垃圾；規定企業違規，罰款并被降低投放指標。

值得注意的是，三地均沒有以拍賣或招投標的市場準入方式管理共享單車。“法律法規的空白使地方政府無所適從。”上述交管部門人士表示，應當推動各地建立明確共享單車法規，并且在國家層面，將關于公共服務特許經營的規定進一步細化，確認責任主體和權力主體，才能為共享單車管理提供依據。

（責編王茜）