鄉村典型治理何以何能?
——基于Z村典型治理過程、動力與模式的考察

申 麗 娟,張 洪 川,吳 江

(1.西南大學 國家治理學院,重慶 400715;2.四川大學 公共管理學院,四川 成都 610065)

一、問題的提出

鄉村是融合地理、經濟、社會、政治復合關系的多元集合體[1],與城鎮共同構成人類生產、生活、生態等功能性活動的主要空間。習近平總書記在黨的二十大報告中指出:“全面推進鄉村振興。全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”[2]《中共中央國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》(2023年中央一號文件)提出:“扎實推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等重點工作。”[3]鄉村治理作為全面推進鄉村振興的重點工作之一,通過何種模式、如何實現“治理有效”總體要求已經是黨、政府和學界高度關注的重要議題。在鄉村治理研究和實踐中,典型治理被普遍認為是地方治理模式中行之有效的一種[4],能夠實現“以點帶面”的示范效果[5]。縱觀中國共產黨引領鄉村治理百年來的歷程,無論是側重于解決國家政權建設的時代命題,還是集中著眼于鄉村社會的實際需求[6],通過樹典型進行治理的形式始終貫穿其中。從早期樹立某個人物或團體的政治典型,到后來樹立某個地區或政策典型,典型對象的變化代表著其背后治理理念的轉變。2019年以來,全國各地致力于發現、推介鄉村治理典型案例,進而推動新時期鄉村治理機制創新[7]。總體而言,當前鄉村典型治理更具有系統性,已經逐步成為地方政府治理的重要經驗性方法。

從既有的典型治理實踐來看,地方村莊的自主性成果探索是典型生成的主要源頭,同時政府主動向下發現典型,并動用政治資源、組織資源、經濟資源等來進一步塑造以及擴散典型。針對政府偏好于在基層治理中使用典型治理這一普遍性現象,學界多是從典型治理的成效、經驗比較和借鑒等方面進行總結,而相對缺乏對典型治理偏好產生的微觀理論解釋。為了彌補這一不足,本論文需要深入回答以下問題:政府為什么要主動發現并形塑鄉村典型?鄉村典型治理的生成過程及其背后有哪些因素在推動?政府主導下的鄉村典型治理模式是怎樣的?而Z村作為“全國鄉村振興示范村”“四川省首批鄉村治理示范村鎮”,集鄉村治理與典型治理特性于一體,正為闡釋這些問題提供了一個解釋性范本。筆者基于已有的相關文獻資料,于2021年7—8月對Z村開展實地調查,主要采用半結構式訪談收集資料(1)按照研究慣例,筆者在實地調查、訪談中涉及到的地名、人名等,均已經過技術化處理。,意在厘清鄉村典型治理的理論邏輯與現實政策旨歸。

二、文獻回顧與分析框架構建

(一)典型治理與鄉村治理的文獻回顧

典型原意為“模子”,但隨著時間的推移,“典型”從一種形式上的具象表達轉變為藝術范疇,進而轉變為一個政治范疇[8]。在當下的語境中,典型指的是某一領域中特別突出的人或事物,具體到鄉村治理領域則指在鄉村治理中產生的先進/落后村,或是某一個/多個代表人物。在鄉村治理實踐中,稅費改革在客觀上造成鄉村基層政權的“懸浮化”[9],使得抓“重點村”成為基層鄉村治理的主要手段;鄉村振興戰略旨在重塑鄉村基層治理、應對鄉村衰落危機[10],同樣離不開“典型經驗”的傳播擴散。因此,典型治理作為國家政權建設和政府治理的有效工具[11],能夠為鄉村治理提供機制保障和經驗支撐;而鄉村治理則作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分,可以為典型治理機制的運用提供場域。

關于典型治理的已有研究可以歸納為兩大機制,即生成機制和功能機制。對典型治理生成機制的研究主要有三個視角:一是外部國家視角,即從國家權力的視角看待典型治理的生成,認為典型治理的生成是國家權威的價值分配過程,而權威價值分配過程又體現著權力建構的過程[12]。馮仕政[13]認為典型治理生成是國家權威機構宣傳包裝、資源扶持的結果,同時其生成過程也受到意識形態霸權的影響[14]。二是內部本位視角,其關注典型本身以及基層社會力量在典型治理生成中的作用。宋婧和楊善華[15]以蘇南地區諸多“典型地區”誕生為例,認為其誕生過程離不開鄉鎮政府與村莊精英、村干部等基層力量的“庇護”關系。三是基層內力和國家外力的結合,其關注政府與社會的互動在典型治理生成過程中的作用。鐘賢哲[16]認為典型治理的貢獻是建立在一元化社會基礎上,同時,李元珍[17]將理想的典型治理生成看作是向上探索和向下認可相結合的過程,是在知行合一基礎上形成的螺旋上升的發展過程。

對典型治理功能機制的探討主要集中于其治理意義,分別有正負兩個方向。正向主要是指典型治理發揮的“示范”作用,即“以點帶面”。“以點帶面”指的是通過抓取“典型點”以帶動其周邊面上的發展,起到政策指引、利益引導的作用。其中,“分級制試驗”[18]、“政策試點”[19]以及“學習機制”“適應能力”研究[20]構成了典型治理“以點帶面”研究的重點。負面效應則主要是指由于社會轉型的變動、利益驅使等多種因素影響,不少典型地區或政策會異化為“假典型”,使得典型治理的示范作用喪失,“以點帶面”轉化成了“以點代面”,原本的示范作用反而變成了典型治理的失范。政府對利益內在性的追求使得典型治理的示范作用不能得以充分發揮[21],典型的“點”便代替了周邊的“面”[22]。

而關于鄉村治理的已有研究成果較多,主要集中于歷史變遷、動力機制、制度安排、典型案例及路徑模式等領域。其一,對鄉村治理的歷史變遷多是從新中國成立以來的發展階段、內在邏輯等方面進行展開,研究視角有重要政策文本和目標導向[23]、城鄉關系[24]、文獻計量[25],近年來以精準扶貧[26-28]、鄉村振興[29-31]為研究熱點;其二,對鄉村治理的動力機制研究主要是從黨組織、基層政府、鄉村社會組織、村干部、村民等主體之間的互動方面進行展開,研究視角有嵌入性基層黨建[32]與黨組織領導[33]、資源依賴與精英權威[34]、權力—技術支配[35]、公眾參與和福利激勵[36]以及權威嵌入性、公共性與治理主體有效性[37]、基層政府自主性與富人治村[38]等;其三,對鄉村治理中涉及的制度安排研究,包括正式制度安排與非正式制度安排,具體有鄉規民約[39]、項目下鄉[40]、三治結合[41]、目標責任制[42]、協商民主[43]、村務公開[44]等;其四,對鄉村治理的典型案例及路徑模式研究,或者是基于單個典型案例挖掘具有特色的模式[45],或者是基于多案例比較總結規律性路徑[46],具體有共建共治共享路徑[47]及合作治理模式[48]、行政嵌入自治模式[49]、村兩委“一肩挑”治理模式[50]、數字治理模式[51]等。特別值得一提的是,歐陽靜基于中國共產黨“積極有為”推進現代化的背景,提出一種基層政權通過非科層化方式實現低成本、高效率的鄉村簡約治理模式[52]。

(二)鄉村典型治理的分析框架構建

在關于典型治理的文獻中,對于典型治理生成機制的動態考察及討論較少,而且將其與府際關系、政社關系進行理論對話的研究更少;在關于鄉村治理的文獻中,對于政府通過“樹典型”進行治理的行為討論也較少見。因此,本文結合動態考察、府際關系與政社關系來解釋典型治理的生成機制,同時從典型治理的視角對鄉村治理問題進行討論。主要基于三個方面對已有文獻進行拓展性研究:首先,以動態考察典型治理過程為核心,在政治權力、外部市場以及基層村莊三個場域中分析不同主體的內在邏輯,以典型治理過程來解釋當下的鄉村治理實踐;其次,以提煉典型治理動力機制為重點,基于府際關系和政社關系,從制度結構層面解釋典型治理動力;最后,基于對生成過程和運作動力的考察,指出合作典型治理模式這一鄉村治理過程中的經驗類型并總結其治理結果。因而,本文嘗試建構鄉村典型治理的理論分析框架(見圖1),在此基礎上,對Z村典型案例予以闡述和分析。

圖1 鄉村典型治理的分析框架

三、Z村何以:典型治理的生成過程

本文的經驗性材料來自于相關文獻資料和筆者的實地調查。Z村位于四川省成都市唐昌鎮,地處橫山腳下、柏條河畔,處于三市縣交界之地,距離成都市區1個小時左右的車程。該村土地總面積2 853.8畝,耕地2 158.5畝,具有9個專業農民合作社,其經歷了“學大寨—發展經濟—資產流失—土地整治—用地入市—發展旅游”的轉變。2018年2月,習近平總書記來到Z村進行視察,對該村工作給出“名副其實”的高度評價,并提出鄉村振興要“走在前列、起好示范”的要求。目前,Z村已經成為“全國鄉村振興示范村”“四川省首批鄉村治理示范村鎮”,在鄉村治理領域形成了卓有成效的典型做法,成功入選首批全國鄉村治理典型案例。縱觀Z村的發展與政府自上而下的典型治理密切相關,其“發現—塑造—擴散”的典型治理生成過程為理解鄉村典型及其背后的治理機制提供了窗口。

(一)典型的發現:草根實踐和政府發現的互動

典型的發現過程主要是指確立典型對象的過程,同樣是典型地區草根探索實踐和地方政府發現典型相互作用的階段。典型生產者(2)典型生產者是典型經驗依托的主體,既可以是地方行政單位,也可以是試點政策代表。依托互動過程挖掘潛在典型以滿足其需求,Z村被確立為典型既得益于地方政府向下尋找的發現,也得益于其自身不斷探索的實踐積累。

堅持發展集體經濟、以資源換資本等策略的成功探索是Z村取得典型對象資格的基礎。集體經濟強大是自我探索成功的關鍵因素,而這主要體現為興辦集體企業和整合集體土地。興辦集體企業的歷史可以追溯到20世紀70年代,Z村先后舉辦了12個集體企業并在1994年進行股份制改革試點;在經歷效益降低、資產流失等低谷后,2003年Z村集體將個人股全部收購,自此以后集體企業的決策、經營和收益等權力被牢牢把握在村集體的手中。對集體土地的整合則始于21世紀初耕地集約化的嘗試,這一嘗試不僅先于全國就集體土地管理制度改革,而且為后來該村集體土地流轉改革奠定了經驗基礎。此后,乘著“新農村建設”“統籌城鄉發展”等政策東風,Z村為完善農村產權制度、創新農村基層治理體系等目標持續改革,并在充分利用和整合集體土地資源的前提下繼續發展集體產業。

從20世紀70年代到2003年的持續改革,實質都屬于Z村的草根探索階段。在這一過程中,Z村自我探索出了一條集體經營道路,逐步實現了由家庭承包到集體經營的轉變。集體企業效益逐步提高,開辟了集體土地集約化道路,村莊在集體經濟的道路上走得越發堅定,但仍然沒有打破舊有模式的桎梏。除了自身的成功實踐以外,政府向下發現“潛質”是其成為典型的關鍵。

Z村成為典型的關鍵一步在于其綜合整治整理出的土地成功被省級政府立項以置換資金,這背后正是探索道路和土地政策改革趨向的內在一致。2007年,Z村完成土地綜合整治,運用城鄉建設用地增減掛鉤政策,通過對所有村民原有的宅基地、土地、院落等綜合整理,在全村范圍內進行“拆院并院”,清理出近500畝建設用土地。經四川省國土資源廳批準立項,其中一半用于安置村民及配合基建,近225.8畝集體建設空余土地被用于置換資金。隨后貸款9 800萬余元,將其投入新型社區建設和后續土地整理工作中,完成了新村建設,同時開始其“以資源換資本”建設模式。整理后的土地置換獲得收益1.3億,償還貸款本息后剩余資金被專項用于產業升級發展,完成現代農業產業園建設。四川省國土資源廳的立項成為Z村“資源換資本”過程中的核心環節,而這一環節實際上是其作為潛在典型對象向上尋求幫助和政府作為治理主體向下尋找典型的結合,也就是說其成功地被政府“發現”為典型。這一“發現”過程是一個逐級上升的過程,從主動進行產業、土地整合到正式完成土地綜合整治,對其發現的主體也逐步從縣委縣政府向市委市政府乃至省委省政府上升。發現主體層次上升,也意味著對典型的重視程度在上升。自身探索的不斷升級、上級政府的配合與發掘等使得Z村作為典型進入地方政治權力的話語場域。在這一場域下,自身實踐探索將被作為模板,在宣傳部門的話語包裝、職能部門的幫扶等措施下被“再認識”,該過程將賦予Z村實踐經驗更加典范的意義。顯然,在城鄉建設用地增減掛鉤和農村體制變革的政策背景下,以集體資源換集體資本的策略被發現為典型,而“話語包裝”和“再認識”則進一步增強了其典型性。

(二)典型的塑造:政府資源投入與村莊主動配合

典型的塑造過程,指的是政府通過財稅手段、宣傳優勢等方式對典型對象扶持包裝的過程,是發現過程與推廣過程的中間環節。典型生產者往往會在此階段采取措施使典型對象更加先進,以期能成功進入典型擴散環節。一般而言,政治權力對典型的塑造主要通過宣傳部門包裝、職能部門幫扶、政治地位重視、經濟資源投入等方式來實現。也就是說,政府對典型的塑造主要通過資源投入、政策支持、媒體話語塑造三大手段進行。

首先,典型的塑造體現在政策支持層面。在四川省國土資源廳立項幫助Z村完成“資本積累”之后,其循著集體經濟發展脈絡,在與地方政府制度改革的互動中持續發展。2011年,所在市正式推行土地產權制度改革,要求完成農村土地確權工作。同年,為了響應政府政策,Z村在全村范圍內實施產權制度改革,將建設或生產土地全部確權。之后由村集體出資成立了公司來管理相關資產,并由土地股份合作社統一管理土地。除此之外,2015年,該村被所在區政府確定為集體經營性建設用地入市改革試點,將集體擁有的廠房、辦公樓等用地作為入市土地,近14畝土地被入市拍賣,以705.967 5萬元總價成交,在四川省敲響了農村集體經營性建設用地掛牌拍賣的第一槌。通過這次集體建設用地入市,Z村進一步確立了自身“資源變資本、資金變股金、農民變股民”的發展道路。從自發探索激活集體用地模式到被正式確定為一項集體用地政策改革試點地,不僅表達了上級政府對村級自發探索成功的贊同,更進一步提升了這一典型的“樣板性”。

其次,典型的塑造在組織層面也有體現。組織塑造聚焦于提升基層黨建水平,堅持黨組織“核心引領”作用上。主要通過兩個方面實施:一是創新基層黨組織設置方式。“秉承‘組織建在產業上、黨員聚在產業中,農民富在產業里’理念,在村黨總支領導下,在中延榕珍等企業設置4個黨支部”[53]。二是創新基層黨員管理方式,推行“群眾點評、黨員互評、組織總評”工作制度,守諾踐行情況被作為黨員民主評議的重要內容。得益于組織塑造,Z村黨支部先后獲得“全省創先爭優先進基層黨組織”“全市先進基層黨組織”等榮譽稱號。創新基層黨建,將其塑造為基層黨建示范組織,使得村級典型更符合中央政策精神,也賦予這個“樣板”更正確和更典型的意義。

再次,典型的塑造還體現在話語塑造層面。話語塑造的成果體現在其知名度的提升以及典范性的強化上。自被發現為典型并迅速發展以來,相關的媒體報道、稱號評選等越來越多,諸如“全國社會主義精神文明單位”等榮譽使得以往這個不知名的小村莊變得越來越有名氣。2017年到2020年,Z村被冠以“省百強名村”“省集體經濟十強村”“中國美麗鄉村”“4A景區”“四川省實施鄉村振興戰略工作示范村”等稱號,在社交媒體、官方報道、政治學習、休閑旅游等多種渠道中都能找到其被包裝推廣的形象。不僅如此,在2018年2月習近平總書記視察該村之后,媒體話語塑造受到行政力量的刺激進一步增強,使其典型愈發知名。話語塑造進一步提升了其典型意義,并成為其典型形象擴散和經驗復制的重要手段之一。

中央政策偏好對典型政策或地區的形成起著決定性作用[54]。地方政府通過對政策支持、組織塑造以及話語塑造等三個方面的投入,使得Z村無論是從外表形態、發展歷程還是從話語文本、內在機理等層面都更加符合中央政策精神,也進一步增強了其典型性。不難發現,Z村的典型塑造一直圍繞著“如何激活集體土地”這一主題進行,而這也正是2008年以來新一輪農村土地制度改革的焦點,鄉村發展顯然離不開土地制度的改革。

(三)典型的擴散:政府推動下的典型復制

典型的擴散過程是指某個典型對象的經驗或政策被引入擴散到其他地區的過程,是發揮典型示范作用、達到“以點帶面”目標的核心階段。典型推廣者(3)典型推廣者是典型生產者的上級單位,是通過塑造和推廣典型以傳達國家權威意志的行動主體,也是三類行動主體中的核心。輸出先進經驗,典型學習者(4)典型學習者是指學習、借鑒典型經驗的對象,一般和典型生產者處于同級。接受先進經驗,共同作用以完成典型擴散。一般來說,政府主導下的典型擴散受上級政府嚴格控制,其擴散廣度、深度和方向都服務于上級特定目的[55]。這種由政府主動發現和塑造后的典型推廣,一般是在強大的行政力量推動下通過政治學習、經驗傳授等方式進行。

政治學習是Z村典型擴散的主要手段,其機制就在于以差異化激勵方式去鼓勵典型學習者積極模仿和借鑒[56]。受益于前期政府的話語宣傳,名氣擴大能夠反過來促進其經驗擴散。自鄉村振興戰略明確提出以來,Z村便因為其典范性吸引了眾多領導干部前來考察學習。2017年接待人數超過5 000人次;同年,四川省首屆村長論壇在Z村舉辦,接待了參會的全省百強村負責人、各級領導干部等450余人;2018年,接待考察學習者人數翻倍;2019年,以培訓鄉村振興人才為任務的“四川Z鄉村振興培訓學院”正式開課。接待領導干部考察學習、開設培訓學院培訓人才,這兩條直接的政治學習途徑加速了其典型經驗的擴散。特別是能夠同時容納2 000人培訓學習的培訓學院,成為國內首家面向全國培養鄉村振興專業實用人才的基地,對典型復制起到了直接的推動作用。

政治領導人的視察同樣是典型擴散的重要手段。習近平總書記于2018年2月視察當地,對其黨建活動、集體經濟、產業發展、文旅融合等情況給予充分肯定[57]。國家最高領導人的視察和肯定,迅速提高了知名度和關注度,媒體宣傳數量增多。在行政力量推動和鎂光燈照耀下,典型經驗的擴散速度和幅度都大大提升。

四、Z村何能:典型治理的運作動力

(一)高層信號:中央政府的政治性引導

中央政府的政治性引導主要通過發布“紅頭文件”來體現,“以‘紅頭文件’為核心的文件制度是中國科層內部相互聯系的不可或缺的通道”[58],一系列文件的發布正是高層自上而下發布信號的體現。

第一,方向引導。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,明確了土地承包關系“長久不變”的要求,這就為賦予農民更加充分而有保障的土地經營權奠定了政策基調,由此拉開了新一輪農村土地制度改革的序幕。這一文件為各級政府指明了當下工作的重點,即重點關注農村土地制度改革,激發土地資源活力。自黨的十九大明確提出鄉村振興戰略以來,其不僅被中央一號文件連年提及,更是被歸納進2035遠景目標,這些無一不表明各級政府當下和未來工作的重點方向,鄉村振興成為工作方向標。黨中央對鄉村振興和農村土地問題的長期關注,為各級政府引導了方向,同時也是Z村整合土地、建設鄉村的主要動力。

第二,措施引導。隨著中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》,這為各級政府提供了操作措施的抓手。構建農村一二三產業融合發展體系、推進農村土地制度改革、建設“一懂兩愛”農村工作隊伍、結合“自治、法治、德治”以及建立生態補償機制等多方面寬層次的政策措施機制,都為地方各級政府實施工作提供了具體措施引導。而Z村顯然是已經走在了融合發展鄉村一二三產業的前面。

第三,激勵引導。隨著鄉村振興戰略的深入推進,“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線”成為重點工作要求,這就要持續強化鞏固拓展脫貧攻堅成果的主體責任,關心愛護戰斗在扶貧、鄉村振興第一線的基層干部。同時,在脫貧攻堅、鄉村振興工作中表現突出的干部獲得較快晉升的承諾也極大地激勵其工作積極性。除此以外,在社會上營造出的對脫貧攻堅、鄉村振興成效的尊敬氛圍也是對工作人員的有效激勵。

(二)府際壓力:地方政府的競爭性運作

中央政府的政治性引導可以看作是發動地方政府進行“鄉村振興”競爭的信號,中央政府會根據一套標準化的績效指標對地方政府的行為進行比較和評估[59],這種“標尺競爭”與財政分權相結合,使得某種發展或服務模式的試驗以及對外示范成為可能[60]。

第一,指標攤派。周飛舟注意到,在中國的多層集權體制下,下級政府容易被掌握著優勢權力和豐富財政資源的上級政府引導,形成一種錦標賽式的政績競爭態勢[61]。在中央政府的強激勵措施和政績壓力下,各個地方政府會選擇適合自己的機制進行錦標賽式的競爭,這一點在脫貧攻堅戰上特別突出,而與脫貧有機銜接的鄉村振興也同樣如此,各個地方都在爭先推出自己的典型案例。在府際競爭壓力和中央政府指導性政策下,地方政府基于實際條件而操作化出任務指標。這些指標往往都是追求可量化、可控制等特征,基層治理越來越“麥當勞化”[62]。地方政府在鄉村振興中的指標一般與精準脫貧緊密相關,其可以被細化為群眾滿意度、脫貧數量、返貧率、示范點數量、引進產業數量、解決就業數量等,并通過制度文件、績效考核等措施予以確保。

第二,資源投入。地方政府為了盡快地實現其任務目標,會選擇資源集中于一個點上,再由點及面,最終實現其治理目標。地方政府資源投入主要表現在政府重視程度及政策資源傾斜上:從2006到2020年,Z村相繼被確定為市級新農村文化建設示范村、集體建設用地入市改革試點村、省鄉村振興示范村,先后被立項批準其農村集體土地掛鉤城市建設用地,習近平總書記于2018年視察了該村。當然,其自身的資源吸附能力也十分重要。Z村堅持以集體經濟挑大梁,憑借其資源稟賦吸引大量資金,推動農商文旅融合,促進產業振興;同時,還利用其先進經驗,興辦鄉村振興學院、吸引溫鐵軍教授工作室入駐,進一步增加了其活動資源投入的可能性。

第三,紓解困境。基層治理困境和政績壓力是典型生成的動力來源。自從稅費改革以來,“縣—鄉—村”的三級治理體系逐漸轉變為“以縣為主”的治理格局,基層工作方式也從“抓差生”轉變為“找優生”。村的弱化、鄉鎮的懸浮使得縣級基層政府治理主體地位凸顯[63],不僅增加了縣級政府治理的壓力,更在一定程度上使得基層治理體系失衡。縣級政府為了更好更普遍地實行治理,有意識地進行選擇性治理,通過選取典型并推廣先進經驗的方式來實現基層治理。這種期望通過“以點帶面”實現治理的背后,實際上隱含著政府難以完全控制整個“面”的困境。同時,“選典型、爭先進”一直以來都是出政績的快速方式,因為在實際的政績考核中,政績“亮點”往往比文本形成呈現的整體情況更能吸引上級的注意力。而正是這種不同級別政府對政績“亮點”的需求,使得Z村典型被不斷提高,其“樣板性”也被不斷放大,不僅帶動周邊鄉村振興發展,更在一定程度上紓解了基層治理壓力。

(三)群體引領:鄉村精英的策略性選擇

鄉村精英的積極作為是典型生成的關鍵力量。Z村領頭人G某自2002年當選村委會主任以來,便積極推動基層治理改革。以G某為首的鄉村精英敢想敢為,堅持以集體經濟挑大梁,整合耕地資源并抓住改革契機,成功推行了農村集體產權制度改革。同時因地制宜推進一三產業融合發展,逐步開辟出一條“資源變資本、資金變股金、農民變股民”的集體發展之路,也造就了這一個鄉村振興和基層黨建的典范。G某既是行政權威在鄉村的代表,也是本土鄉村的意見領袖,還是發展過程中的“靈魂人物”。而以G某為首的鄉村精英,在一定程度上是基層村莊和地方政府的“粘合劑”,其策略性選擇幫助Z村走上了一條符合上級政府需要、滿足基層村莊需求的發展之路。

事實上,靈魂人物的策略性選擇同樣來源于對已有先進典型經驗的學習、吸收與改造。G某曾提及:“20世紀末到21世紀初,我打聽學習先進村莊經驗,分別在華西村、劉莊村、南街村等幾個村莊考察學習一段時間后,最終找到一個答案,每個先進村的土地都能夠做到高度統籌,后面的規劃才能實施好。取到真經后,我回Z村開始下大工夫整治土地資源,在全村進行土地統籌工作。”在學習典型、歸納經驗與結合實踐的基礎上,領頭人G某帶領Z村完成了全村土地整治與集體產權改革,統籌曾經分散的土地并收回私有化后的集體產業,為Z村振興發展奠定堅實基礎。

(四)內生需要:基層村莊的主動性配合

鄉村社會治理和發展需求是典型生成的原始動力。在20世紀70年代“農業學大寨”中,Z村便已經是遠近聞名的先進村,“謀生存、求發展、圖先進”是幾代人共同的執念。在社會中不斷傳播的脫貧攻堅、鄉村振興等話語,日益擴大的城鄉差距更能刺激村民對于謀發展求先進的追求。同時,稅費改革使得村級組織渙散和村級公共產品供給乏力的困境逐步顯現。對發展和有效治理的需求使得Z村人走上了這條土地統籌和集體經濟的道路。事實上,經過村委宣傳、村民學習并形成統一認知后,Z村經過2003年、2006年以及2009年三輪土地統籌整治工作,完成了原本9個大隊的土地統籌工作,并對村莊內的水系、道路進行重新安排,為后期凈地出讓、吸引投資人等工作提供支撐。近兩年來,隨著Z村自身實際治理需求的轉變,其通過自治法治德治相融互動推進鄉村治理,全村群眾滿意度達到95%以上,村民的安全感、獲得感、幸福感也顯著提升。

五、鄉村合作典型治理模式

通過對鄉村典型治理的生成過程與動力機制的梳理,本文將這種府際間、政社間多重動力推進的典型治理歸納為鄉村合作典型治理模式。以鄉村治理為研究對象的合作典型治理模式,實際上還適用于其他領域內的“樹典型”活動,能夠為其生成運作過程提供解釋性框架。

(一)鄉村合作典型治理模式的框架

鄉村典型治理的生成過程和動力機制可以置于本文的分析框架中(見圖2)。這種以Z村為代表的鄉村治理典型,呈現出來的是一種基于科層制度、輔之社會力量和市場力量的帶有運動式治理特征的混合治理機制。在“中央政府引導—地方政府運作—基層政府執行”的府際關系和“政府發現和塑造典型—鄉村精英策略選擇—村莊主動配合”的政社關系邏輯的雙重運行下,鄉村典型治理依據著“發現—塑造—擴散”的過程被不斷制造。各個層級政府以及社會都有其動力來打造典型,因此在政治壓力下形成一種府際間、政社間合作的典型治理模式。與基層政府間“上有政策、下有對策”的“共謀”不同[64],合作典型治理是不同主體間基于政治需要、治理資源和主體動機等因素綜合后形成的一種機制選擇,是地方政府實踐過程中的一種制度化的典型經驗類型模式。

圖2 Z村合作典型治理模式的基本框架

事實上,當治理資源與治理任務不匹配時,鄉村合作典型治理的機會窗口才會打開。當壓力型體制下放的任務與組織資源難以匹配時,地方政府有多種行為選擇:政策變通[65]、土政策[66]、政績共容[67]、選擇性執行[68]、政策吸納[69]、向上尋求資源等。本文揭示了另外一個可能的辦法,即地方政府通過與社會中發展較好的地區或組織合作,生產典型并擴大其影響力,憑借以點帶面的方式完成任務。鄉村合作典型治理這一可能的辦法遵循著固有的方向進行。首先,以高層政治信號作為合作的方向,地方政府、基層組織等主體朝著同一方向包裝或發展,并由此達成一致,明確合作典型治理的認知。其次,雙向投入以形塑合作典型,在地方政府與基層社會中某主體明確合作方向、確立合作共識后,雙方會相向塑造典型形象。地方政府會采取話語包裝、資源傾斜、政治扶持甚至組織結構重塑等方式手段,而基層社會主體則會采用精英引領、主導配合等策略。最后,典型經驗的擴散以鞏固合作典型的利益,當合作典型形成后,需要通過橫向或縱向的經驗擴散來鞏固雙方利益。這樣一來,地方政府可以獲得治理政績,基層社會主體則獲得經濟或地位的進步。

(二)鄉村合作典型治理模式的效度

鄉村合作典型治理模式,能夠滿足政府治理和鄉村社會發展的需要,最大的意義便在于“以點帶面”,即通過選取“典型點”來帶動周邊面上的發展,以起到政策指引、利益引導的作用,亦是政治社會化的重要手段[70]。這是鄉村典型治理的核心效用,也是其治理目標基本達標的表現,而“以點帶面”實施的核心在于其可推廣的關鍵要素。

Z村成為典型的關鍵在于三大要素:第一,基層黨建創新,這來自于自身優勢和上級政府塑造的共同影響,通過對農村基層黨組織管理、設置方式等進行創新,將基層黨組織的職能、作用與鄉村精英的資源、能力高效結合,更好地發揮基層黨組織的核心統領作用。第二,集體經濟探索,這是堅持走出來的路線,滿足村民謀求集體富裕的美好愿望。集體經濟,是包含工業、農業等多領域的,完全由村集體所控制,收益也都由村集體共享。這種能帶動鄉村共同富裕的集體經濟發展前景良好,無論是在經驗擴散還是政策文本層面,都是一個利于傳播,人們愿意學習的對象。第三,土地制度改革,這是獲得典型地位的關鍵因素,也是能夠迅速發展起來的主要原因。通過改革,成功地激活了集體土地的活力,使其幫助村集體完成一次次的資本累積。正是在集體土地上的自主探索與國家土地制度改革趨勢有內在的一致性,其典型地位才會被迅速確立并一次次被著重強調。在其成為典型并被推廣后,這三個真正典型之處能夠幫助其他村莊發展,真正實現“以點帶面”。

(三)鄉村合作典型治理模式的限度

鄉村合作典型治理模式仍然存在某些限度,最大的后果在于“以點代面”,這樣不僅難以形成能夠推廣復制的經驗,反而讓政府陷入了“示范點”的復雜事務中而無法脫身。“以點帶面”和“以點代面”的區別在于典型治理經驗能否成功被推廣。如果典型治理發生的因素是不可復制的,那么其經驗必然不可能被成功推廣,而這也會使前期政府的發現塑造淪為“以點代面”的行為。因而,區別鄉村典型治理經驗是否不可復制十分重要。以Z村為例:首先,得益于國家土地制度改革的方向和“三農”工作的穩定性,其作為典型被政府塑造的方向是明確的,政府對其的塑造大多在其比較成功的集體土地使用探索藍本之上,并沒有隨意改變其定位。這種穩定的塑造方向是典型治理中較少見到的,受制于政績壓力、主政領導偏好以及政策風口變化等因素,典型的塑造方向和定位往往會因某個因素的轉變而變化。顯然,這種塑造方向的變化會影響典型的真實性和先進性,甚至會因此而成為懸浮的、徒有其名的典型。其次,Z村的發展過程與政策改革步驟、方向高度契合,這也使其獲得了大量的資源積累。從被發現為典型后不久,便被省級政府關注并予以支持,這也就決定了這一典型會被高度重視并投入大量資源,對其重視程度在總書記實地考察之后更是達到了頂峰。高起點、高投入和高重視程度,都是其他學習者甚至其他典型難以模仿的。

六、結 語

地方政府對樹立典型的重視,正是希望通過塑造一個“符號”或“標桿”[71],以推進整個轄區內的發展。政府在鄉村治理過程中偏好典型治理,大多是在治理資源與治理任務難以匹配情況下的理性選擇,而在政府、精英、基層的配合之中,一種合作典型治理模式被發展出來。Z村便是其代表,本文通過展現其脫貧、振興過程中作為“典型”的生成過程和動力機制,為政府偏好使用“樹典型”進行治理提供微觀理論基礎,同時明晰了合作典型治理模式的框架、效度與限度。

本文得出的主要研究觀點如下:一是鄉村基層造點有其相對穩定的行為邏輯。鄉村典型治理往往遵循中央政治引導、地方競爭運作、精英策略選擇以及基層主動配合四大行為邏輯,這是不同主體間基于各自政治需要、治理資源和主體動機等因素形成的理性選擇,也是府際間、政社間合作典型治理模式的運作機制。二是鄉村基層造點形成了一種制度化的典型經驗模式——合作典型。當治理資源與治理任務不匹配時,或面臨政治考核任務時,地方政府往往偏好與社會中發展較好的地區或組織合作,生產典型并擴大其影響力,充分發揮其“以點帶面”的示范作用。這本質上是一種基于科層制度、輔之社會力量和市場力量的帶有運動式治理特征的混合治理機制。三是合作典型治理典型模式存在一定的限度。作為在政治壓力下府際間、政社間合作生成的典型,這種模式的生產過程是對理想狀態的修正,實踐過程中的偏頗都會導致其異化,使其淪為“以點代面”。區分其典型經驗能否成功擴散,則成為判斷合作典型是否成功的關鍵標準。

當然,本文仍然存在一些不足:限于文章體量,本文僅選取Z村作為鄉村典型治理何以何能的解釋性范本,難以兼顧案例的廣度,有待未來研究引入其他鄉村典型案例進行驗證。同時,本文對合作典型治理模式可能的異化現象討論不夠深入。未來的相關研究,可以從合作典型治理模式是否懸浮、探索合作典型治理模式限度產生的結構性原因等方面進行。