當前鄉村治理中群眾工作式微及其有效治理
——基于“事務面向—工作方法”的二重組合分析

王 向 陽

(西南交通大學 公共管理學院,四川 成都 610031)

一、問題提出:基于當前鄉村治理若干問題的反思

治國有常,利民為本。近年來,中共中央、國務院先后印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》等重要文件,重點聚焦“三農”領域諸議題,黨在二十大報告中也明確提出,我們要緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題,堅持盡力而為、量力而行,深入群眾、深入基層,采取更多惠民生、暖民心舉措,著力解決好人民群眾急難愁盼的問題。從筆者及所在研究團隊同仁在各地調研來看,廣大基層干部和群眾反映以下問題比較突出:一是稅費取消后,國家項目資源日益密集下沉,但政府的高額投入并未有效轉化為廣大群眾實實在在的獲得感和幸福感,以致于不少地方出現“跑斷干部的腿,堵不上群眾埋怨的嘴”等現象,即國家資源下鄉與群眾訴求沒有實現充分對接;二是當前基層工作越來越強調辦事留痕,文字報表工作要求越來越高,以致于需要安排專人處理,給基層干部造成了沉重的工作負擔,不少基層干部戲稱目前“表哥”“表姐”多到讓人頭疼,即基層工作中形式工作日漸泛濫;三是不少地方在推進“農民上樓”“廁所革命”“殯葬改革”等具體工作過程中,出現明顯違反客觀規律和農民意愿的事件,政策執行明顯偏離,甚至違背群眾意愿等。以上問題的出現,導致最直接的后果是:國家投入了大量資源,各地基層干部做了大量工作,卻難以獲得群眾認同,嚴重影響基層干群關系,甚至產生了不同程度的基層政權合法性危機。針對以上問題,學界提出了各類解決思路和政策建議,大都指向了“多元共治”[1]、“協商治理”[2]等一系列治理理念,但大都缺乏對以下基礎性元問題的充分探討,即當前鄉村治理實踐中究竟存在哪些治理事務?如何作出科學的類型分析?不同的治理事務,究竟需要怎樣的治理方法與之相適配?以上構成了筆者最初的問題意識。

二、文獻回顧與分析框架

(一)文獻回顧

圍繞鄉村治理,既有研究比較豐富,針對具體問題的具體分析更是汗牛充棟,為本研究進一步展開奠定了重要基礎。

大一統體制如何與復雜的鄉土社會有效對接[3-4],是近年來學界研究的熱點命題[5-7]。早在周雪光等學者提出這一問題之前,徐勇就提出了現代國家如何實現對鄉土社會的有效整合[8]以及“接點政治”[9]問題。在最近的研究中,賀雪峰也提出了治理體制如何與村莊社會對接的問題[10],有學者提出“一線治理”[11]、“折疊型治理”[12]、“協同共治”[13]等概念,用以指稱并解釋國家與復雜社會對接時所產生的復雜樣態和豐富實踐。如欲實現國家體制與鄉土社會的有效對接,離不開對農村基層治理事務的具體分析。聚焦當前鄉村治理事務,楊華[14]、呂德文[15]、王向陽[16]等人用“細小”“瑣碎”“不規則”“季節性強”“偶發性”等詞來歸納概括其事務特征,并旗幟鮮明地指出既有黨政科層制規則治理難以順暢對接模糊的鄉土社會復雜異質的群眾訴求,因此主張應當充分發揮基層治理主體性,以實現靈活高效的簡約治理。馮川提出“混沌”這一概念,用以指稱農村基層治理界面樣態,并指出“渾沌”意味著其內部不存在區隔和邊界,這在與地方社會關系密切的基層治理中比比皆是[17]。這一研究,充分展現了鄉村治理實踐的復雜性和豐富性,但并未對鄉村治理事務展開進一步針對性分析。目前常見的治理事務類型劃分是“中心工作”與“常規工作”、“行政事務”與“自治事務”、“政治任務”與“一般工作”、“硬工作”與“軟工作”等二分法[18-20],為我們理解鄉村治理實踐展示了一幅鮮明圖景,但遺憾的是,基于部分治理事務的典型二分法難以窮盡當前鄉村治理事務的總體,為我們進一步拓展這一類型分析留下了空間。

綜觀既有研究,特征如下:一是學界既有針對鄉村治理具體問題的分析不在少數,但是缺乏對當前鄉村治理事務結構與類型的基礎性分析,而這恰恰是鄉村治理有效的邏輯原點和實踐起點;二是學界既有研究中對當前鄉村治理事務特征已有不少生動傳神也不失準確的歸納概括,但聚焦治理事務類型劃分的分析卻十分有限,多一筆帶過,并未引起學界足夠重視;三是針對鄉村治理事務類型,學界既有研究已有一定積累,但普遍流行的簡單二分法只能反映鄉村治理實踐中的部分治理事務,難以窮盡鄉村治理事務類型的全貌。是否存在一個更加科學簡明的類型劃分維度與分析框架,以推進我們對當前鄉村治理事務的全面理解,進而實現對鄉村治理實踐的總體性把握?復雜豐富的鄉村治理實踐本身要求我們必須全面考慮其關鍵影響要素并將其納入到更加科學有效的分析框架中來。

(二)分析框架

二重分析法是馬克思主義的經典分析方法,在馬克思的經典著作《資本論》中有著廣泛應用。西方社會學新四大家中的吉登斯和布爾迪厄也曾遵循這一分析方法分別對“結構”與“行動”[21]、“場域”與“行動者”[22]等作出過精彩而深刻的經典分析。筆者擬沿襲并借鑒這一分析思路,同時參照韋伯的理想型分析方法論,結合鄉村治理實踐,最終提煉影響鄉村治理實踐的關鍵要素并建構針對鄉村治理事務類型劃分的分析框架。值得進一步說明的是,本文中指涉的鄉村治理事務,并非僅指農村層面的治理事務,而是包含了鄉鎮治理事務在內的鄉、村兩級,甚至鄉、村、組三級的基層治理事務。

從筆者及所在研究團隊同仁在各地農村調研來看,“事務面向”和“工作方法”是理解鄉村治理事務的兩項基本維度。有效治理的關鍵,恰恰在于不同面向的基層治理事務需要有針對性的工作方法與之相匹配,否則就容易導致治理低效,甚至失效問題[23-25]。所謂“事務面向”,主要分為兩類:一是“治理目標”面向,對上不對下,多為政府本位,主要服務于單向的自上而下的政策執行或本級政府治理目標,考慮群眾意愿和訴求較少,比如近期山東部分地方政府為了騰退土地指標違背農民意愿強勢推動農民上樓事件[26],再比如前兩年江西部分地方政府為了推進殯葬改革而出現的“搶棺”事件[27];二是“群眾利益”面向,充分考慮群眾訴求,解決群眾問題,提升群眾獲得感和幸福感,比如近年來各地普遍設立的辦事服務大廳[28]。所謂“工作方法”,從一線實踐來看,也存在兩類:一是基于黨政科層制而產生的“常規工作方法”,即標準化的、流程化的、規范化的常規工作方法,多見于各地基層窗口服務類工作,比如目前各地在推行民政工作、計生服務工作、開具各類證明等常規工作時所采用的常規工作方法;二是面向群眾組織動員的“群眾工作方法”,常規工作方法不好用,或效果不佳,多需要依靠村社內部社會動員來推動工作,進而實現積極分子吸納、中間群眾帶動和消極群眾治理轉化,如近年來江西余江通過群眾工作來推動宅基地制度改革,進而實現“拆舊房、建新村”的良好治理效果,再比如各地在推動拆遷等中心工作時常用的社會關系動員,同樣是群眾工作方法的具體應用。

值得說明的是,我國政府是黨領導下的人民政府,包括基層干部在內的各級干部工作宗旨是全心全意為人民服務,天然具備“群眾利益”“人民本位”的行政倫理內涵和價值導向,而基層治理實踐的復雜性在于,治理事務面向并非總是理想中的、完全徹底的、抽象的“群眾利益”面向,部分地區少數基層干部在推動個別工作時,尤其是在政策內容剛性較強、政治任務導向明顯、考核壓力較大時,確實存在“對上不對下”的問題,導致政府治理目標不同程度地偏離群眾利益。此外,從對內與對外的角度,基層治理事務又可區分為黨政辦工作等“對內工作”與面向群眾的“對外工作”,本文主要關注面向群眾的對外工作?；凇笆聞彰嫦颉焙汀肮ぷ鞣椒ā眱身椌S度,我們可建構起如下分析框架,參見圖1:

圖1 基于“事務面向”和“工作方法”的鄉村治理事務類型劃分

本文經驗材料主要來自于筆者近年來在河南、山東、湖北、四川、廣西等地鄉村的田野調研。調研期間,筆者主要采用半結構式訪談法來收集材料,通過對當地鄉村兩級干部、村民組長、群眾代表等關鍵人物深度訪談獲取了大量一手素材。具體分析上,本文主要采用案例分析法就典型案例展開分析,通過對當前鄉村治理事務的梳理,以期獲得對當前鄉村治理的若干總體性認識。

三、當前鄉村治理事務的整體圖景

“上面千條線,下面一根針”,這是包括學界在內的社會各界對基層工作的形象表達和普遍共識。作為國家與鄉土社會對接的重要接點,鄉村兩級基層組織既是我國黨政科層體制的神經末梢,同時也是廣大群眾反饋訴求和反映問題的前端窗口,這一結構性位置本身決定了其基層治理事務來源。

(一)治理事務結構

從筆者及所在研究團隊同仁在各地調研來看,當前鄉村治理事務主要有以下內容:

一是出具各類證明或情況說明。對普通群眾而言,諸多事項的辦理,需要生活所在的轄區村(社區)或戶籍所在地村(社區)出具各類證明材料,如孩子出生證明、老人死亡證明、家庭經濟困難學生情況證明等,不一而足,也是各地廣大群眾和基層干部打交道最為頻繁的一項工作內容。在湖北秭歸農村調研期間,筆者對照當地干部工作記錄簿,對村干部工作事項曾作出梳理,據不完全統計,開具證明這類工作事項占比當地村干部工作事項總數的50%以上,其次是各類檢查迎檢工作和矛盾糾紛調解工作。為此,2020年民政部等六部門曾聯合發文,要求改進和規范基層群眾性自治組織出具證明工作,并明確指出其中典型的無犯罪記錄證明等20條證明不應由居委會和村委會出具。這一指導意見的出臺,從側面也反映出證明出具工作,是當前基層治理實踐當中的一項基本工作內容。

二是提供政策解釋或工作說明。國家每一項具體政策的落地實施,均會轉化為具體的工作內容,離不開廣大基層干部的積極推動。涉及到具體政策內容,相當一部分群眾很可能并不了解,此時就需要基層干部主動做好政策解釋工作或工作情況說明,或者有群眾提出疑問后,負責對接的基層干部耐心細致地做好解釋說明工作。比如土地流轉政策、返鄉創業支持政策、低保政策、大病救濟政策、宅基地管理政策等,每一項政策的具體內容,均涉及千家萬戶,因此基層干部做好政策解釋工作,就成為具體工作當中的又一項基本內容。

三是開展社會管理與公共服務工作。對基層組織而言,社會管理與公共服務工作作為一項日常性工作,同樣涉及千家萬戶,需要和廣大群眾打交道。相比稅費時期,近年來,尤其是隨著服務型政府建設的不斷推進,黨群服務中心在各地普遍建立起來,面向各條線、服務群眾的窗口隨即設立,民政、計生、殘聯、綜治等各類服務類或管理類事項均納入到窗口工作中來,成為各地基層干部日常性工作的重要內容。目前,按照要求,各地均全面公開了農村社會管理與公共服務事項清單,清單分為直辦、公開和告知、代辦、協辦四個部分,據不完全統計,這類工作累計上百項,主要內容包括:服務單位、事項名稱、受理條件、申請材料、辦理程序、辦理期限、收費標準及村級權限等?，F擇其要者梳理如下,參見表1:

表1 某市農村社會管理與公共服務事項一覽表

表2 當前鄉村治理實踐中治理事務與治理方法匹配表

四是推動中心工作落實。在《關于領導方法的若干問題》一文中毛澤東提到:“在任何一個地區內,不能同時有許多中心工作,在一定時間內只能有一個中心工作,輔以別的第二位、第三位的工作。”[29]901在《黨委會的工作方法》一文中又再次強調,黨委要抓緊中心工作,又要圍繞中心工作而同時開展其他方面的工作[30]。比如稅費時期的稅費工作和計生工作,近年來的精準扶貧工作,以及目前的鄉村振興工作,尤其是中央主要領導重點強調或曾作出明確批示的工作事項,大都轉化為各地基層組織的中心工作。因此,中心工作是各地基層組織的一項重要工作內容,大體可分為兩類:一是來自中央或上級黨委政府的中心工作內容,如鄉村振興工作;二是來自本級黨委政府根據本地發展需要而設立的中心工作,比如招商引資工作和征地拆遷工作。對廣大基層干部而言,其主要精力主要用于推動落實中心工作。

五是開展矛盾糾紛調處工作。從基層治理實踐來看,不存在完全沒有矛盾的基層治理,矛盾的存在是普遍且具體的,只是不同時期矛盾的性質、類型、數量等發生變化。對基層干部而言,矛盾糾紛調處是其重要工作內容,主要來自兩個方面:一是來自征地拆遷等政府工作落實過程中產生的矛盾糾紛,二是來自鄉土社會家庭內部機制無法調節而外溢出來的矛盾糾紛,如鄰里矛盾、家庭糾紛等。稅費時期,農村矛盾糾紛主要為鄰里矛盾、鄰地矛盾等,后稅費時期,尤其是隨著打工經濟的日趨普遍化,農民家庭家計模式非農化明顯,人口流出普遍,目前主要表現為婚約彩禮糾紛、養老糾紛以及項目進村過程中所產生的干群矛盾。不論是何種類型的矛盾糾紛,尤其是涉及到利益關系調整的,一旦處理不及時或處理不當,極易轉化為信訪案件或群體性事件,嚴重影響基層社會穩定。因此,矛盾糾紛調解工作,往往是基層干部最直接與群眾打交道的一項重要工作內容。

六是拆違、打擊非法盜采等行政執法類工作。對基層黨委政府而言,除了提供基本的社會管理和公共服務事項,還有一項重要工作內容便是根據國家相關法律規定或政策文件精神開展行政執法工作,尤其是隨著近年來鄉鎮體制改革的推進,相當一部分地區在鄉鎮層面成立了綜合執法中隊,專門負責承接打擊并規范國土違建、占道經營、非法盜采、違規生產、污染環境等行政執法類工作。近年來,國家對耕地保護重視程度空前,隨著衛星拍照等新技術的應用,針對非法占用耕地等的衛片執法不僅成為基層國土部門執法的重要內容,同樣構成了各地基層黨委政府的重要工作內容。

據悉,單就鄉鎮層面的工作而言,主要負責對接區(縣)七八十個,甚至更多的區(縣)直部門條線工作,每個部門工作又可操作為若干項工作內容,每一項工作內容基本都寫進了年終考核表中,差別只在于工作重要性不同,領導注意力分配不同,考核分值權重有所差異,但無一不需要鄉村兩級組織承接并落實工作內容。當然,當前鄉村治理事務不止以上梳理的內容,但就其基本工作內容而言,大體框架如上。

(二)治理事務特征

面向群眾的鄉村治理事務,大體有三個來源:一是來自包括中央在內的上級各黨委政府各職能部門自上而下分解下來的工作任務,如黨建工作、民政工作等;二是來自鄉土社會內部無法有效解決而外溢出來的群眾事務,如矛盾糾紛調解等工作;三是來自鄉鎮本級黨委政府根據地方發展實際所自主設置的工作內容,如亮點打造工作等。呈現出以下突出特征:

一是多中心工作特征突出。步入新時代,我們國家同步進入了基層治理的強國家時代,國家對鄉村發展有了重新定位并寄予厚望,這對基層提出了更高的治理目標,并一一轉化為基層治理實踐中的多項中心工作。在基層調研,近年來發生了一個明顯變化,基層干部普遍比較忙碌,除了日常工作之外,幾乎每位基層干部都要圍繞多個中心任務而運轉。據廣西一位在基層工作多年的干部坦言:“稅費時期,我們的工作主要就是稅費工作和計生工作,階段性強,不好做但是都能做得下來。稅費取消后的幾年,尤其是黨的十八大以前,鄉鎮干部的常態就是上午一杯茶、下午一杯酒、晚上一支歌。但是最近幾年,尤其是精準扶貧工作開展‘回頭看’以來,我們幾乎沒有怎么休息過,孩子都快不認識爸爸了,業務工作甚至只能抽加班時間來做!”(訪談資料:2022-09-22,GXBH)(1)該訪談資料由訪談內容、訪談時間以及訪談對象構成,2022-09-22代表訪談時間,GXBH是訪談對象姓名的首字母縮寫。加之中央對環保工作比較重視,地方發展愿望又比較強烈,因此,目前鄉村振興工作、基層黨建工作、環保工作、征地拆遷工作、信訪維穩工作等,均成為基層干部需要協調處理的中心工作,只是地區發展階段和側重點不同,以上中心工作組合有所差異,但共同的特征就是多中心工作同時運行,基層干部普遍忙碌,圍繞自上而下的中心工作及其考核而運轉。

二是技術治理特征明顯。目前,隨著國家資源下鄉進村的,是一系列規范進村和監督下鄉,對基層工作提出了更多更精細的流程規范上的要求[31]。國家項目資源下鄉,需要保證項目資金的安全可靠和規范使用,為了規范項目資金使用,各部門在申請材料、使用程序,尤其是財務制度上作出了精細化的要求,技術化治理特征明顯。同時,隨著微信等現代信息技術的普及,各類政務小程序、APP等新技術手段應用越來越廣泛,一個最直接的影響就是善于做群眾工作的中老年鄉村干部技術應用水平較低,甚至根本不會操作,而年輕人憑借這一技術優勢越來越多地被吸納到基層干部隊伍當中來。調研中,不少基層干部坦言:“目前很多工作都需要在電腦或手機APP上處理,各類文字報表工作尤其多,我們中老年干部不少根本不會操作,只能靠年輕干部!”(訪談資料:2022-09-24,GXB)因此,治理事務的技術化導向與基層干部年輕化趨勢往往成為當前基層治理實踐中的伴生現象。此外,近年來,網格化治理在包括中西部普通農村在內的各地基層普遍推廣,要求配備專人擔任網格員,運用一系列技術化手段,全面準確收集轄區人、事、物等信息,針對安全隱患、矛盾糾紛等線索要準確及時上報,嘗試利用城市治理方式治理農村是當前基層治理技術化的典型代表。

三是文牘工作精細密集。在基層治理實踐中,一定的合適的文牘工作是必要的,也是有其合理性的,比如低保政策的執行。據基層干部介紹:“工作規范化之前,低保政策執行相對比較隨意,基本村支部書記就可以決定低保名額具體分配,靈活是靈活,但確實存在不少問題;目前,低保評選過程中,幾乎每一環節均需要相關材料加以佐證,加之大數據技術的應用,目前工作規范化程度已經很高了!”(訪談資料:2022-09-26,GXH)但目前基層治理實踐中普遍出現的問題恰恰在于:幾乎所有事項均需要辦事留痕,一來規避責任,二來應付檢查,三是證明工作過程。這一要求極大消耗廣大基層干部的工作精力和干事創業熱情,并最終轉化為文牘負擔和基層疲憊。不少干部反映:“目前,幾乎所有的工作,事前需要工作計劃,事中需要照片或視頻留痕,事后需要總結,‘表哥表姐’特別多,數不勝數,大量時間精力用在文字報表工作上,具體實際工作反而耽擱不少!”(訪談資料:2022-09-26,GXH)以上現象的出現,和以上提及的多中心工作特征和治理技術化導向有著密切聯系,甚至是多中心工作和技術治理的直接產物。相比稅費時期和后稅費時期,當前各地基層組織文字報表工作增加不少,甚至需要有不止一個檔案柜來專門擺放,以隨時準備應對上級檢查,這是近年來基層治理事務發生的又一明顯變化。

基于此,我們大體可勾勒出當前鄉村治理事務的全貌:一方面,新時代鄉村治理的發展面向突出,成為推動基層社會發生變化的重要動力,同時,政治任務泛化、多中心工作特征突出,占據了廣大基層干部的主要精力;另一方面,服務型政府建設、國家資源下鄉、技術治理理念下沉,各類現代性要素下鄉進村,推動基層治理迅速走向現代化軌道,但與此同時,文牘類工作相伴出現,成為廣大基層干部的重要工作內容,尤其是在具體工作中過度政治化所造成的形式主義工作泛濫,日益成為并嚴重加劇了各地基層工作的負擔。

四、基于“事務面向”和“工作方法”的鄉村治理事務類型分析

鄉村治理有效離不開對當前鄉村治理事務的科學分類。結合以上對當前鄉村治理事務整體圖景的梳理,參照基于“事務面向”和“工作方法”的二重組合分析框架,我們可對當前鄉村治理事務做如下分析:

(一)治理目標面向—群眾工作方法類治理事務

這類治理事務,主要指事務面向上以上級黨委政府或本級治理目標為導向,但在具體推進落實過程中,依靠常規工作方法往往成效有限,因此多采用群眾工作方法推動落實。常見于各地基層承接或自主設置的中心工作,多以政治任務的形式出現。以近年來山東地方政府強勢推動農民集中上樓事件為典型代表。在這一典型案例中,當地推動農民集中上樓,政策話語是打造鄉村振興的齊魯樣板,但從地方政府的實際操作來看,主要是通過騰拆農民房屋來騰退出建設用地指標,進而通過增減掛鉤政策服務城市建設用地指標需要、本地財政擴充訴求和籌集鄉村建設資金來源。由于這一工作涉及到騰拆農民房屋,尤其是和相當一部分在村農戶實際訴求又不匹配,因此推動起來相當困難,同時相當一部分群眾意見又很大。作為地方政治任務分解下來,基層干部必須推動落實?常規工作方法不好用,群眾工作方法往往成為重要抓手,各種形式的社會關系動員就體現得淋漓盡致。一般常見操作步驟是:首先梳理工作對象的社會關系,并從其中挖掘出在工作對象面前說話管用的社會關系;其次動員社會關系重要節點去做工作對象的思想工作,要求配合工作;最后一步,社會關系動員低效或失效的情況下,往往采取強制手段強勢推動。值得一提的是,在體制內工作的親屬、同學等社會關系,往往成為基層干部社會關系動員的重要節點。類似的工作如近年來江西各地推行的殯葬改革工作,治理目標導向明顯,初衷很好,但和群眾既有觀念張力較大,絕大多數群眾認同度較低,而作為地方政治任務又必須得到貫徹落實,怎么辦呢?群眾工作方法往往廣泛應用于各地中心工作具體實施過程當中。

在這類治理事務中,群眾工作只是作為達成目標、完成任務的手段和途徑,社會關系動員是其常用治理手段,核心在于充分挖掘利用鄉土社會關系制約機制。但問題恰恰在于:這類治理事務本身出發點往往較好,但在具體落實過程中群眾工作不到位,以致于群眾不理解、不支持是常態,甚至出現違背群眾意志、侵犯群眾利益的現象,造成了惡劣的社會影響。

(二)治理目標面向—常規工作方法類治理事務

這類治理事務,主要指服務于上級或本級治理目標需要且依靠常規工作方法可以順利推動實施。多見于上文提及的行政執法類工作和部分證明類工作,主要服務于地方治理需要。以近年來比較常見的環保工作中劃定禁養區為例,對具體的群眾而言,在自家房前屋后小規模養雞等養殖行為是自身生產生活切身利益需要,但各地在推進環保工作過程中,往往出現拍腦袋劃定禁養區范圍,一旦出現違規養殖行為,一經發現,基層政府往往調動綜合執法中隊進行現場執法,即強制拆除。再比如近年來國土規劃建設領域的衛片執法工作,一旦發現農戶新增占用耕地建房,當地綜合執法中隊就會拿著上級部門反饋下來的衛星圖片到現場執法。對具體的農戶而言,占地建房是自身切身利益所在,但對整體而言,卻會破壞公共土地利用秩序,加之上級部門對耕地保護工作考核很嚴格,因此目前這類執法工作較為普遍。再比如死亡證明等部分證明類工作,對具體農戶家庭而言,家中老人去世,屬于鄉土社會內部的家庭事務,死亡證明是可有可無的,但基于喪葬管理、老年人補貼發放等相關管理的需要,基層組織則必須要求農戶進行死亡登記,而這類工作多屬于例行程序性工作,因此常規工作方法往往也可以滿足治理需要。

這類治理事務,多屬于常規例行性程序工作,充分發揮既有黨政科層制和基層組織優勢的常規工作方法足以應對,一般問題不大?？赡艿膯栴}仍然在于:基層治理的目標,究竟是服務治理,還是服務群眾?治理事務面向問題,是基層治理實踐當中的永恒命題。

(三)群眾利益面向—常規工作方法類治理事務

這類治理事務,主要指通過常規工作方法服務群眾利益。多見于基層組織日常性服務工作,以窗口類服務工作為典型代表。這類治理事務的出現,和國家近年來推行的服務型政府建設和基層黨建密切相關,尤其是黨的十八大以來,服務型政府建設腳步加快,對黨的基層組織建設高度重視,各地面向服務群眾的黨群服務中心普遍設立。按照要求,民政工作、計生工作、殘聯工作、人社工作等諸多公共服務均普遍下沉至村莊一級,縮短公共服務距離,方便群眾辦事,為廣大群眾提供高效便捷的公共服務成為主導理念。常規服務事項匹配常規工作方法,這類治理事務一般問題也不大,對廣大群眾而言是利民便民的好做法。

值得進一步討論的是:服務型基層組織建設本身并沒有問題,但問題在于,目前各地基層組織過度強調面向具體群眾的具體公共服務,卻缺乏對群眾訴求本身的識別篩選機制、組織動員過程以及利益整合機制,導致服務型組織建設走向泛服務化,個別農戶訴求代替廣大群眾公共利益,群眾只有享受服務的權利,卻較少配合工作的義務,導致群眾等靠要思想嚴重,群眾去政治化問題突出。更根本的問題在于:目前,在具體服務群眾的過程中,政府主導的包辦代替工作較多,面向群眾利益的人民本位的組織動員工作有限,導致群眾不講政治,不講義務,結果多是政府投入了較多資源,基層干部做了大量工作,而群眾獲得感和幸福感卻不高,基層政權認同度也很低,最直接的反映就是基層干群關系信任程度較低。

(四)群眾利益面向—群眾工作方法類治理事務

群眾工作是我們黨和廣大群眾打交道時的優良傳統和組織優勢。這類治理事務,主要指通過群眾工作方法實現群眾利益。在黨的歷史上,土地革命時期的土改工作是其重要典型代表。就土改而言,既是建黨立黨過程中組織動員群眾的需要,同時也是實現群眾利益的重要過程,通過群眾工作方法充分實現了建黨目標和群眾利益的高度統一。在過去以及當下相當長的一段時期內,矛盾糾紛調解工作也屬于此類工作,為了調節群眾矛盾,回應群眾訴求,解決群眾問題,基層干部必須通過具體的群眾工作來化解群眾矛盾或干群矛盾。這一通過群眾工作方法實現群眾利益的工作,理應成為基層治理實踐中廣大干部的重要工作。

目前,隨著打工經濟的興起和城市化進程的推進,各類現代性因素進村,鄉村社會已發生翻天覆地的變化,村莊原子化、家庭離散化和個體自由化成為重要趨勢,鄰里矛盾變少,家庭矛盾也較少請基層干部出面調解,而且村干部往往本身也沒有調解的動力和能力。至此,目前各地普遍出現的現象是,廣大基層干部逐漸退出群眾矛盾糾紛調解的過程,而是選擇建議當事人走正規司法途徑解決,除非涉及到征地拆遷等各類中心工作事項。更為普遍而關鍵的問題是:目前各地基層組織廣大基層干部多在做針對具體工作對象的群眾工作,缺少在村莊整體層面開展群眾工作的意愿和能力,如目前群眾大會幾乎消失在基層治理工作當中,群眾代表大會主要起到程序合規的作用,缺乏公共政治過程,導致廣大群眾訴求難以充分表達;缺乏群眾工作的政治整合過程的治理事務,廣大群眾意見難以充分表達,群眾情緒難以及時疏導,基層干部也就難以有效識別群眾的合理訴求和不合理訴求,也就談不上有效回應訴求或解決問題。

結合當前一線治理實踐,我們發現以上分析均共同指向了當前基層治理實踐中的一個共性問題,即面向群眾利益的群眾工作方法日漸式微,導致群眾利益難以得到有效實現。

五、“找回群眾工作”:基于科學分類的鄉村有效治理

鄉村有效治理的基礎和關鍵,是對鄉村治理事務做到科學分類。在對當前鄉村治理事務整體圖景進行梳理的基礎上,基于“事務面向”和“工作方法”的二重組合分析,本文對當前鄉村治理事務做出了如下類型劃分:治理目標面向—群眾工作方法類治理事務,治理目標面向—常規工作方法類治理事務,群眾利益面向—常規工作方法類治理事務和群眾利益面向—群眾工作方法類治理事務。研究發現,在國家治理轉型的當前階段,鄉村治理合規化特征明顯,正在發生明顯向好轉變,但其深層次共性問題在于面向群眾利益的群眾工作方法缺失,導致群眾訴求難以得到充分表達,群眾問題難以得到有效解決,群眾利益難以得到全面實現,并最終嚴重影響基層政權合法性的社會基礎以及國家認同?；诖?筆者提出了“找回群眾工作”的總體思路,即治理事務上賦權、治理過程上放活以及干部考核上賦能,充分保障基層治理主體性,以最大限度推動廣大基層干部通過群眾工作方法及時識別、準確篩選、高效整合并全面實現群眾利益訴求。

群眾工作是我們黨的優良傳統。1945年4月24日,毛澤東在黨的七大作《論聯合政府》報告中強調:“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志,就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務,一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發,而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點?！盵29]1904-19052021年7月1日,習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中進一步指出:“江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心。中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民。中國共產黨始終代表最廣大人民根本利益,與人民休戚與共、生死相依,沒有任何自己特殊的利益,從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益?！盵32]從基層治理一線實踐來看,群眾訴求日趨多元,基層治理事務不規則性特征突出,尤其是在國家治理轉型的當前階段,單純依靠黨政科層體制常規工作方法難以承載基層治理現代化的整體轉型,群眾工作是彌合國家與社會縫隙、鏈接國家資源與群眾訴求的重要工作機制,其重要性不言而喻。

結合以上分析,當前鄉村基層治理實踐中面向群眾利益的群眾工作方法式微或缺失問題較為突出。群眾工作日漸式微,和以下三個因素密切相關:一是從治理事務面向來看,當前鄉村治理事務結構中,面向治理目標的政治任務和行政工作明顯突出,占據并消耗了廣大基層干部的絕大部分時間和精力,而面向群眾利益的群眾工作卻大有式微之勢,導致群眾利益面向的治理事務相對有限;二是從治理過程來看,國家治理轉型大背景下,針對治理過程規定性較強,尤其是要求辦事留痕,需要大量的文字材料佐證工作過程[33],程序化、技術化、文牘化趨勢明顯,基層干部在具體治理中自主回應群眾訴求的治理空間被極大壓縮;三是從考核體系來看,目前督考體制多以上級黨委政府分解下來的中心工作和部門工作為導向,較少針對群眾工作內容設置考核事項,導致廣大基層干部沒有動力主動開展面向群眾利益的群眾工作?；诖?在既有黨政科層制框架下,治理事務面向、治理過程規定和干部考核體系設計如果不做進一步調整的話,廣大基層干部面向群眾利益開展群眾工作的空間和動力注定極其有限,結果只能是群眾工作嚴重缺失并日漸式微,必將帶來以下一系列政治社會后果:一是廣大群眾訴求難以得到充分表達,群眾情緒難以得到及時疏解,群眾問題長期得不到有效回應或解決,群眾獲得感和滿意度注定鎖定在低位狀態,廣大群眾美好生活體驗也就無從談起;二是長期以來政府主導下的、干部包辦代替式的基層治理工作,項目資源投入成本不低,基層干部工作普遍忙碌,甚至基層疲憊明顯,但是卻與廣大群眾獲得感不相匹配,長此以往,干群關系注定難以得到根本改善,也就難以有效轉化為國家認同,甚至會極大地削弱基層政權合法性的社會基礎。群眾利益難以實現,國家認同難以轉化,必將危害我們黨作為使命型政黨的執政根基,也就談不上有效的基層治理現代化建設以及現代國家建設。如欲有效解決這一問題,以下三點尤為重要:一是治理事務上賦權,除了必要的政治任務和行政工作,應當給予廣大基層干部面向群眾利益開展群眾工作的充分空間;二是治理過程上放活,除了必要的規范之外,應當賦予廣大基層干部結合本地實際和群眾需要靈活自主地開展群眾工作的自主空間,對結果負責,而非對過程考核,尤其是謹防過程管理代替結果導向;三是干部考核上賦能,基層治理工作主要圍繞考核這根指揮棒運轉,既有考核體系如不做進一步調整,群眾利益實現就無從談起。總之,找回群眾工作,是當前實現鄉村治理有效的必由之路,其中關鍵在于全面認識并高度重視基層治理主體性,前提在于充分保障廣大基層干部通過群眾工作方法實現群眾利益的自主空間。