美國整體政府方法的人工智能戰略及應對研究

謝剛 池忠軍

摘 要：通過文獻分析研究美國的人工智能戰略，以政府的三重角色透視美國政府在人工智能發展中的作用。美國以整體政府方法推進人工智能，建立多層次的聯邦戰略框架，構建跨部門正式機制。美國政府承擔著人工智能投資者、使用者、監管者的多重角色，促進在重點領域投資研發人工智能，優先在政府部門中采用人工智能，并保持寬松的監管以防止阻礙創新。美國整體政府方法的人工智能是其“整體政府”對華戰略的投射，背后有其深刻思想根源。美國將人工智能看作國家安全的核心，有一種技術領導地位的迷思，也是對歷史經驗的路徑依賴。拜登政府進一步強化了同盟戰略，將與中國的人工智能技術之爭塑造為民主與專制之爭，把對中國的抹黑攻擊，視為拉攏盟國的機會。中國基于人類命運共同體和國家總體安全觀理念發展人工智能，增進全人類共同福祉，為世界人工智能發展所依賴的經濟社會背景注入多樣性。我國在人工智能的發展上，要采取審慎的監管策略，要在政府部門逐步建立起人工智能能力，系統地規劃產業政策，推進人工智能教育和勞動力培養，積極參與全球人工智能治理，發揮舉國體制優勢，集中資源取得顛覆性技術領先優勢。要增強自身反制能力，加強國際傳播能力建設，提升國際話語權。

關鍵詞：整體政府；人工智能；美國

基金項目：國家社會科學基金項目“新時代社會治理共同體建構研究”（20BKS069）；江蘇省高校哲學社會科學基金項目“社會治理的智治進路研究”（2022-12389）；江蘇省社科應用研究精品工程課題重點資助項目“黨建引領下的蘇北城鄉社會智治操作模式研究”（22SYA-041）。

［中圖分類號］ D523 ［文章編號］ 1673-0186（2023）006-0091-017

［文獻標識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.006.007

一、引言

隨著具有執行與人類相似認知功能的機器的廣泛出現，我們正在經歷一場新的技術革命——第四次工業革命。人工智能已經處于新興技術的中心，是推動這一輪工業革命的關鍵技術。正如習近平總書記指出，“人工智能是引領這一輪科技革命和產業變革的戰略性技術，具有溢出帶動性很強的‘頭雁效應”［1］。人工智能是一種通用目的技術（GPTs，General Purpose Technologies），是改變游戲規則的顛覆性技術。它可以為互聯網、大數據、云計算、物聯網、5G、區塊鏈、量子信息等技術賦能。人工智能也將包含在幾乎所有未來的技術中，成為創新的基礎、創新的倍增器。人工智能具有廣泛的潛在社會影響，關系全社會的福祉。“人工智能將重組世界”［2］。鑒于此，許多發達國家都制定了國家人工智能戰略。美國在奧巴馬政府時期率先發布了有關人工智能的3份初始報告，其中《為人工智能的未來作好準備》對人工智能的發展現狀、潛在應用、技術進步引發的社會及公共政策相關問題進行了分析，就聯邦機構和其他相關者如何采取進一步舉措，給出了具體建議。另外兩份文件描繪了聯邦政府資助人工智能研發的戰略規劃和采用人工智能的自動化技術對就業和經濟產生的影響。特朗普政府上臺后，制定了美國人工智能國家戰略，并成為法律，美國人工智能發展進入國家戰略階段。“長期以來，主流研究集中探討市場、網絡以及企業自身如何影響技術進步。在這些研究看來，國家應盡量減少介入甚至不介入其中。”［3］既有研究認為美國政府在人工智能的發展方面扮演著“守夜人”的角色［4］，這值得進一步分析。拜登政府上臺后，雖然側重點不同，但對人工智能的指導上與特朗普政府有很大重疊。從特朗普政府開始美國采取整體政府對華戰略，在此背景下，美國政府的人工智能戰略也采用了整體政府的方法。拜登政府也出現一些新的動向，更加注重拉攏盟友，抹黑攻擊中國，將與中國的人工智能技術之爭塑造為民主與專制之爭，需要及時跟進研究美國政府的人工智能戰略，以有效應對。

二、整體政府方法的人工智能戰略

整體政府（Whole‐of‐Government）也譯為全政府，是二十世紀九十年代，在澳大利亞、加拿大、新西蘭和英國，大約在同一時間出現的一個概念。1997年登臺執政的布萊爾工黨政府接受了聯合政府（Joined-up Government）的概念，并將其作為其政策議程的核心部分。澳大利亞政府在2000年初采用了整體政府方法（WGA，Whole-of-Government Approach），此后被西方許多政府所采用。整體政府理論被認為是對新公共管理改革中公共部門結構性分化改革的回應，基本思想是打破政府機構和部門之間的孤島，促進政策制定和執行方面的合作與協調。整體政府既包括決策的整體政府與執行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府，其涉及范圍可以是任何一個政府機構或所有層級的政府，也可以是政府以外的組織，包括公私伙伴關系。協作上，既包括中央行政部門不同行業領域之間的橫向協作，也包括部門與其代理機構之間的內部縱向協作以及地方機構在提供公共服務時進行的協作［5］。整體政府方法涉及一系列戰略和工具，美國在整體政府對華戰略的背景下，意圖維持其所謂的人工智能領導地位，在人工智能戰略上采用了整體政府的方法。

（一）建立多層次戰略框架

美國采用整體政府的方法，在國家層面和聯邦部門機構層面意圖建立一種相互協調的人工智能戰略框架。其國家層面戰略，為整個聯邦機構提供指導；其部門機構層面的戰略計劃，意在讓聯邦機構根據每個部門或機構的任務、能力、權限和預算來實現其國家戰略目標。

美國國家層面的人工智能戰略（表1）涵蓋了研究和開發、數據和計算資源、標準和工具、教育和勞動力、人工智能和國家安全等內容。

1.研究和開發戰略方面

美國制定了《國家人工智能研發戰略規劃：2019年更新》，意圖確定需要聯邦投資的人工智能研發關鍵領域和整體投資組合的優先事項，為其聯邦政府人工智能研發投入提供指導。各聯邦機構在制定自己的預算提案和機構計劃時根據各自機構的任務考慮這些優先事項，以各自的角度投資人工智能，支撐其國家人工智能研發戰略，形成整體政府的研發投資架構。該研發戰略計劃每三年更新一次，以使其掌握人工智能領域的最新進展和挑戰，并根據最新的情況，不斷重新評估其研發投資的優先事項，使其始終投資于人工智能的前沿領域，而不是重復行業的投資。該國家研發戰略計劃以整體政府方法制定并于2019年更新，由聯邦政府人工智能研究人員起草，并尋求學術研究機構、私營部門技術公司等的協同支持。

2.數據和計算資源戰略方面

美國聯邦政府制定了面向2030年的《聯邦數據戰略》，以綜合方法指導聯邦數據管理和使用，對各機構不同目的的數據使用進行聯合規劃。意圖通過持續10年的關注，指導各政府機構利用數據的價值，建立重視數據和促進數據使用的文化，以治理和保護數據。在整體政府協同上，要求所有行政部門機構通過年度行動計劃實施該戰略［6］。2023年美國發布《國家人工智能研究資源實施計劃》提出建立國家資源，聲稱為所有的人工智能研究人員和學生提供計算資源、高質量數據、教育工具和用戶支持，以整體政府方法解決計算能力和數據資源鴻溝問題。該計劃分四個階段推進，預計未來3年實現從項目建立到運營實體啟動再到具備初始運營能力到穩態運營階段［7］。

3.教育和勞動力戰略方面

美國制定《美國科學、技術、工程和數學教育戰略》，認為自美國建國以來，科學、技術、工程和數學（STEM）一直是其變革性技術進步的源泉，幫助其發展成為世界上最具競爭力的經濟體之一。該戰略認為在技術日益復雜的當今世界，需要有能力使用數字設備和STEM技能，個體在21世紀經濟中的成功越來越依賴于STEM素養。該戰略提出要使所有美國人都能終身獲得高質量的STEM教育，意圖使美國成為STEM知識、創新和就業的全球領導者［8］。《美國人工智能計劃：首份年年度報告》提出科學、技術、工程和數學（STEM）教育中，重點又是計算機科學，要使美國工人，以及聯邦政府員工，能夠充分利用人工智能。特朗普要求所有聯邦機構優先考慮與人工智能相關的學徒和工作培訓計劃和機會［9］。

4、標準和工具戰略方面

美國制定了《聯邦政府參與開發技術標準和相關工具的計劃》，提出美國在所謂人工智能領域的全球領導地位取決于其聯邦政府在人工智能標準制定中發揮積極和以目標為導向的作用。該計劃認為，美聯邦政府在制定人工智能標準方面主要包括支持和開展人工智能研發、積極參與人工智能標準制定、采購和部署基于標準的產品和服務，以及制定和實施支持性政策，包括必要時的監管政策。該計劃要求美國各政府機構優先參與人工智能標準工作。要求其聯邦政府更深入、一致、長期地參與人工智能標準制定活動，意圖通過加強相關知識的學習，開展有針對性的研究，支持和擴大公私伙伴關系，與國際各方進行戰略接觸等，參與人工智能標準制定工作［10］。

5.人工智能與國家安全方面

國家安全是美國整體政府方法傳統主要應用領域，其通常通過國家安全委員會等跨部門協調機制實施。美國國家人工智能安全委員會發布《最終報告》，展示了意圖贏得人工智能時代的戰略野心，其隨附的行動藍圖概述了美國政府部門和機構采取實施建議的具體步驟。報告基于人工智能的發展正在改變世界、正在擴大美國的脆弱窗口期這兩個判斷，得出結論：美國必須立刻采取行動部署人工智能系統，并在人工智能創新上投入更多資源，以所謂保護其安全、促進其繁榮，并所謂“保障民主”的未來。報告認為采用整體政府的方法，美國需要白宮的領導、內閣成員的行動以及國會兩黨的支持，才能夠贏得人工智能時代。報告提出整體政府的國家戰略，包括重組其政府，調整其國家方向，召集其盟友和合作伙伴等。該報告“幫助總統和國會迅速從理解人工智能轉變為為美國人的利益采取行動”［2］。

部門機構層面：美國交通部、聯邦航空管理局、國家情報總監辦公室、國防部、司法部、空軍、國家海洋和大氣管理局、食品及藥品管理局、衛生與公眾服務部、海軍、國土安全部、國務院、國家地理空間情報局、退伍軍人事務部、美國國際開發署等都制定并公布了呼應國家人工智能計劃的本部門人工智能戰略文件［11］。其中尤以國防部人工智能規劃最為突出，發布了人工智能整體實施戰略以及與人工智能相關的數據、教育、倫理等專項戰略，同時各軍種還發布了人工智能戰略（表2）。

（二）建立跨部門正式機制

美國通過立法和行政命令定義的國家人工智能戰略目前主要有三大支柱［12］：一是13 859號行政命令《保持美國在人工智能領域的領導地位》（Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence），該命令聲稱其“對保持美國在技術和創新方面的領先地位至關重要”［13］；二是13960號行政命令《促進可信賴人工智能在聯邦政府中的使用》（Promoting the Use of Trustworthy Artificial Intelligence in the Federal Government），該命令鼓勵其政府采用人工智能，提出在其中應用人工智能的八項原則：合法和尊重其國家價值觀、目標和績效驅動、精確可靠有效、安全穩妥有彈性、可理解、負責和可追溯、定期監測、透明、問責，聲稱其致力于“在民主價值觀的支持下發展和使用人工智能”［14］；三是《2020年政府中的人工智能法案》（AI IN GOVERNMENT ACT OF 2020），該法案為其聯邦機構提供有關人工智能的資源和指導，聲稱其確保了“在未來十年中對世界其他國家的競爭優勢”［15］。

美國國家層面形成的人工智能跨部門協調機制有：人工智能特別委員會（SCAI）、人工智能研發跨部門工作組（AIR&D IWG）、機器學習與人工智能小組委員會（MLAI-SC）、國家人工智能計劃辦公室（NAIIO）、國家人工智能咨詢委員會（NAIAC）、國家人工智能研究資源工作組（NAIRRTF）以及國家人工智能安全委員會（NSCAI）。

2018年，美國白宮授權其國家科學技術委員會（NSTC）下設人工智能特別委員會（SCAI，Select Committee on AI）。人工智能特別委員會由美聯邦政府最高級的研發官員組成，其代表了美國政府對人工智能研發規劃和協調的態度，代表一種整體政府的方法。根據美國《2020年國家人工智能計劃法》，人工智能特別委員會作為該法中提到的高級跨部門委員會，負責監督國家人工智能計劃。“它處理跨越機構邊界的重大國家和國際政策問題，并為跨部門政策協調和聯邦人工智能活動的發展提供正式機制。”［16］2018年還成立了人工智能研發跨部門工作組，負責協調32個參與機構的聯邦人工智能研發工作，并支持人工智能特別委員會和機器學習與人工智能小組委員會共同開展活動。機器學習與人工智能小組委員會成立于2016年，是人工智能特別委員會的運營和實施部門，受人工智能特別委員會指導，小組委員會監測聯邦政府、私營部門和國際上機器學習和人工智能的最新技術狀況，協調聯邦政府對機器學習和人工智能的使用，并為相關政策制定提供咨詢。

美國白宮科技政策辦公室（OSTP）2020年成立新的國家人工智能計劃辦公室，負責協調和支持其國家人工智能計劃，為人工智能特別委員會和國家人工智能咨詢委員會提供技術和行政支持，監督機構間的協調，并作為聯邦部門和機構、行業、學術界、非營利組織、專業協會、州和部落政府等與人工智能計劃相關活動的信息交流官方中心聯絡點。國家人工智能咨詢委員會2022年4月成立，是跨部門委員會的附屬機構，由來自學術界、工業界、非營利組織以及聯邦實驗室的人工智能相關學科專家組成。該咨詢委員會負責對國家人工智能計劃進行獨立評估，并就人工智能研發、倫理、標準、教育、技術轉讓、商業應用、安全和經濟競爭力相關主題向其總統和國家人工智能計劃辦公室提出建議。該咨詢委員會還成立了執法小組委員會（NAIAC-LE），執法小組委員會審議執法中使用人工智能的問題，就偏見、數據安全、可采用性和法律標準等向其總統提出建議。

美國白宮科技政策辦公室和國家科學基金會2021年6月正式啟動其國家人工智能研究資源工作組，工作組聲稱由多方利益相關者組成，跨政府和跨部門合作推動工作。2023年1月，該工作組向美國總統和國會提交了最終報告。該報告提出了建立和維持美國國家人工智能資源的實施路線圖。該國家人工智能研究資源的管理遵循合作管理模式，其聯邦機構作為國家人工智能研究資源運營的行政機構，聯邦機構負責人組成指導委員會負責推動研究資源的戰略方向，計劃管理辦公室提供資金、負責監督。美國國家人工智能計劃辦公室共同主持指導委員會，并通過用戶委員會、科學顧問委員會、技術顧問委員會和道德顧問委員會為研究資源的運營提供信息［7］。

根據2019財年國防授權法案，美國國會2018年8月成立國家人工智能安全委員會，該委員會是聯邦政府獨立機構，不向任何行政分支機構報告，直接向國會和總統報告其建議。該委員會提出的系列報告成為美國人工智能政策的基石，并在歷年國防授權法案中予以執行。“超過19項國家人工智能安全委員會的建議已包含在2021財年國防授權法案中，并且在現行立法中正在考慮更多——特別是在2022財年國防授權法案、情報授權法案、美國創新與競爭法案中，以及其他相關的非國防科技立法。”［17］該委員會2021年10月1日終止后，國家人工智能咨詢委員會將很大程度上接棒其角色，咨詢委員會的建議將成為未來美國人工智能政策的基石。

部門機構層面的協同機制建設，美國國防部是這方面的典型。2018年其成立聯合人工智能中心（JAIC），作為執行國防部人工智能戰略的核心機構，協調國防部內人工智能的設計、開發、測試、部署和維護，加速人工智能在國防部的采用。2022年，聯合人工智能中心并入新成立的首席數字與人工智能辦公室（CDAO），該部門成為首席參謀助理（PSA）級別的機構，直接向其國防部副部長報告，2022年6月該辦公室聲稱已經達到了全面運營能力。美國能源部成立人工智能和技術辦公室（AITO）作為該機構所有與人工智能相關工作的“協調中心”，協調該部門的人工智能項目，支持該機構擴大全部門人工智能的發展，同步其所有部門范圍內的人工智能活動，促進合作伙伴關系，并加速人工智能能力的交付。2022年能源部還成立人工智能促進委員會（AIAC），協調部門人工智能活動并確定優先事項。衛生與公共服務部（HHS）成立首席人工智能官辦公室，促進機構和辦公室之間在人工智能方面的有效合作，推動部門人工智能戰略的實施，建立部門人工智能治理結構，協調部門對聯邦人工智能相關指令的響應。國家海洋和大氣管理局（NOAA）建立人工智能中心，協調人工智能研究，為機構范圍內的人工智能應用建立數據標準，促進與其他組織之間的合作伙伴關系，等等。傳統的協作機制方面，美國白宮科技政策辦公室在雙邊和多邊場合，與國內和國際合作伙伴合作，協調推進人工智能的開發、采用和監督。國家科學技術委員會本身是一個內閣級的委員會，是總統協調整個行政部門科學技術政策的主要手段。國家標準與技術研究院（NIST）協調推進人工智能的協作框架、標準和指南。這些機構為協調人工智能研發和部門合作起到了重要作用。

從政策一致性方面來看，美國意圖通過建立協調的聯邦戰略框架和跨部門協同正式機制，使其人工智能政策和戰略在不同政府機構之間保持連貫和一致，并對人工智能戰略目標形成共同的理解。各層級的人工智能戰略為不同的政府機構共同實施國家人工智能戰略提供各機構之間進行溝通和協作的指導，意圖使不同政府機構之間以協調和有效的方式進行資源分配，并進行績效衡量。在具體的人工智能戰略規劃中，其吸納社會組織、產業界和學術界等參與這一進程，意圖采用整體政府的方法建立國家人工智能計劃總體框架，通過戰略層面制定人工智能有關的法律、政策、程序、指南、標準和實踐，為操作層面人工智能提供愿景和方向［18］。不過，盡管如此，美國的人工智能戰略仍然可能是“由個體機構的方法和狹隘的立法組成的馬賽克，而不是集中的戰略”［19］。其政府內部矛盾的調和也困難重重。其也受到執行不力和執行不一的威脅，總體缺乏對人工智能相關法律要求的有效執行，“所有要求中只有不到40%可以公開驗證已實施……不執行的普遍存在表明在機構和國家層面存在領導真空和能力差距”［12］。

三、整體政府方法的多重政府角色

美國整體政府方法推動人工智能技術，是美國整體政府對華戰略的領域投射。無論是其國會兩黨“中國威脅論”的群體思維，還是美國鷹派當權者的“政策俘獲”，其將中國視為“最大地緣政治挑戰”，對華的錯誤認知，使其在維護所謂人工智能領導地位目標中，采用一種意圖更大發揮政府角色作用的整體政府方法。美國政府扮演資金提供者或者直接投資人、人工智能系統的購買者和合作開發者、監管者或政策制定者多重角色［20］。作為出資人，其通過提供直接或間接資金來支持人工智能技術的研究、開發和采用，投資人工智能教育和培訓；作為直接用戶和共同開發者，其通過采購采取行動，或者通過公私伙伴關系和其他形式的合作，為其開發量身定制的人工智能解決方案；作為監管者，其利用現有政策采用“輕觸式”（light-touch）方法，為其人工智能行業創新提供寬松的政策環境，為人工智能技術的開發和使用提供指導原則、自愿的風險管理框架等。美國國會將資源投入人工智能研發，立法主要側重于鼓勵和指導美政府使用人工智能，提高聯邦政府的人工智能能力，并避免增加對私營部門如何使用人工智能系統的新立法。國會將重點放在人工智能的能力建設上，白宮在確定優先事項方面擁有很大的自由裁量權。

（一）作為投資者的美政府

美國認為投資研發是其所謂保持人工智能領域全球領導地位的首要任務，美政府出臺行政命令要求聯邦機構在其年度預算和規劃中優先考慮人工智能研發，并采用標準化的方法對其整個聯邦政府的人工智能研發投資進行精確核算，還出臺法案要求對人工智能研發投資進行持續的報告。美國家人工智能安全委員會，在其最終報告中提出將聯邦人工智能研發支出每年翻一番，直到2026年達到320億美元。美國2023財年非國防人工智能研發申請資金總額達到18.442億美元，比2022財年增加了6.3%。拜登政府在其2023財年的預算要求中，提議將聯邦研發預算增加到2 040億美元以上，比2021年增加了28%。2022年7月《芯片和科學法案》投入2 800億美元，提升美國的科學研究和先進半導體制造能力。拜登政府最新的動向是由國家科學基金會牽頭，與美國農業部國家食品和農業研究所、美國國土安全部、谷歌、亞馬遜、英特爾和埃森哲合作在全國范圍建立了一大批國家人工智能研究所（National AI Research Institutes），聚焦人工智能研發的跨學科研究和教育，意圖體現學術界、工業界和政府協作的整體政府方法。目前已有18個新的研究所，覆蓋了40個州，其國家科學基金會負責人表示還希望擴展到全美50個州。這些新的研究所被認為是構成了“迄今為止美國在人工智能研究和勞動力發展方面最重要的聯邦投資”［21］。

整體政府方法下，美國聯邦政府還注重對人工智能早期研發的投資。通常這些早期的研究，需要長期持續地投資，無法在短期內獲得市場回報，這對逐利的私營部門來說缺乏吸引力。在這些技術達到一定成熟度、對私營部門具有投資吸引力之前，只有通過政府持續投資來支持這些技術。今天美國許多人工智能的變革性用途都建立在美政府對基礎人工智能研究的長期持續投資基礎上，這些投資甚至可以追溯到幾十年前。這種長周期的重要的投資，只能依靠政府投資發揮作用。還有一些高風險、高回報的人工智能技術投資受到美國政府機構的關注。例如，美國情報高級研究計劃局（IARPA）熱衷投資高風險、高回報的研究計劃，以便為其提供壓倒性的情報優勢。除此以外，美國政府各機構還競相投資商業“即用型”技術。這方面典型的案例是In-Q-Tel（簡稱IQT），該機構由美國中央情報局成立于1999年，是代表政府的商業投資機構，目的是經濟高效地找到并快速應用創新技術，以滿足其所謂國家安全所需的關鍵技術方案。例如，IQT投資的交互式3D地圖Keyhole，成為后來的谷歌地球（GoogleEarth）。在獲得該技術兩周內，美國國家地理空間情報局和五角大樓就將其應用在了伊拉克戰場。

（二）作為使用者的美政府

美國政府作為人工智能的用戶和共同開發者，通過采購支持人工智能研發，與公共和私營部門合作，開發符合其需要的人工智能解決方案；通過政府的使用和反饋促進人工智能發展；通過培訓和發展計劃來建立政府人工智能能力，幫助政府機構人員獲得使用人工智能的必要技能和知識。

從理論上說，整體政府的方法通過促進參與該過程的不同政府機構之間的協作和協調，確保人工智能共同開發與更廣泛的政府優先事項和目標保持一致，確保人工智能共同開發基于對技術及其潛在影響的全面理解，并以透明和負責任的方式進行。在采購中，整體政府的方法要求不同政府機構共享資源，為實現共同目標而合作，確保人工智能技術和服務的采購方式符合更廣泛的政府政策和人工智能戰略，使人工智能采購成為政府使用人工智能的更廣泛愿景的一部分，而不僅僅是由個別機構的需求驅動。由于人工智能技術和服務高度專業化，整體政府方法下，作為人工智能使用者的各政府機構，通過與外部合作伙伴（如私營部門公司、學術機構或其他政府機構）合作開發人工智能，利用外部專業知識和資源來加速人工智能的開發和部署，促進協作和知識共享，產生更具創新性和更有效的政府人工智能解決方案。同時，要深刻理解人工智能技術潛在風險和收益，避免對私營部門的完全依賴，這也需要建立政府內部的人工智能能力。

根據牛津洞察的報告，美國在2022政府人工智能就緒指數榜單排行第一［22］。《美國公共行政評論》1991年研究地方政府官員的信息收集行為的文章，即建議開發“專家系統”［23］。信息通信技術工具已經幫助人們完善和改進了自由裁量能力，從而改善了整體管理質量。這些工具已經發展為復雜的技術系統，其中人工智能系統承擔著越來越多的工作［24］。“35年前，美國社會安全局授予了第一個人工智能工具合同，用于數據處理自動化”［25］，而現在人口普查局利用人工智能匯編來自數百萬公司網站的信息，退役軍人事務部使用人工智能技術改進其內部殘疾津貼申請處理，美國衛生與公眾服務部引入機器學習算法來治療疾病［26］，美國政府網站USA.gov推出人工智能聊天機器人（AIChatbot），等等［27］。“近年來，行政部門和機構每年給公眾帶來的文書工作負擔已超過90億小時”［28］。人工智能已在美政府廣泛使用，從理論上說，隨著人工智能接管一些繁瑣、重復的任務，政府工作人員可以從瑣碎的事務中解放出來，去從事更高價值的工作。通過政府的人工智能廣泛應用，也不斷地促進人工智能系統迭代更新和技術發展，促進政府自身的人工智能能力建設。

（三）作為監管者的美政府

人工智能對傳統的監管設計、執行和治理方法提出了挑戰，政府作為監管者，“面臨著如何監管這些技術以最大限度地發揮其創新潛力，同時在隱私、安全、跨境數據流和就業等多個領域最大限度地降低最終用戶風險的挑戰……需要采取整體政府的方法，以確保政策目標的一致性，以及各國之間的監管合作”［20］。

從理論上說，人工智能有可能使偏見和歧視永久化，人工智能可能會取代某些行業或職業。整體政府方法涉及多個機構共同努力確保人工智能技術安全和合乎倫理的開發和部署，涉及制定標準、指南和法規。需要持續監測和評估人工智能技術對社會的影響，對就業和勞動力的潛在影響。需要與行業密切合作，制定管理這種轉變的戰略，例如再培訓計劃或就業安置服務。需要不同機構、利益相關者和國際合作伙伴之間的協調和協作努力。包括與不同的利益相關者和社區接觸，響應他們的需求和關切，確保以促進多樣性和包容性的方式制定和實施政策、法規。政府也需要幫助個人和組織了解人工智能的潛在風險和收益，提高公眾意識，增加對人工智能及其對社會潛在影響的理解。良好的監管可以建立社會對人工智能的信任，為人工智能發展創造良好的社會環境，從而促進人工智能技術的發展。政府作為人工智能監管機構和規則制定者，也面臨人工智能技術快速變化的挑戰，監管可能難以跟上人工智能的最新發展。需要采取敏捷和適應性的監管方法，使用監管沙箱或其他實驗方法來進行政策試驗，建立明確的公眾咨詢和反饋程序以及監測和評估監管政策。

2020年11月，美國行政管理和預算局發布《行政部門和機構負責人關于人工智能應用監管指南的備忘錄》，備忘錄劃定了10條人工智能應用管理原則，敦促聯邦機構采取監管的方法，促進創新和增長。備忘錄要求擁有監管權的聯邦機構，與備忘錄提供的指導原則保持一致，制定并在其網站公開發布機構人工智能計劃，以指導對人工智能的監管和非監管方法，確定在監管不合適的情況下的非監管方法，以及建議各機構采取的行動，以減少部署和使用人工智能的障礙。各機構還需要評估潛在法規對人工智能創新和增長的影響，“必須避免采取預防性辦法，去要求人工智能系統達到不可能達到的高標準，以致社會無法享受其利益”［29］。美國政府為其人工智能發展提供了寬松的政策環境。美國政府還利用經合組織、聯合國等國際組織，為其人工智能發展爭取國際環境和話語權。2021年歐盟-美國貿易和技術委員會成立，雙方開始討論在人工智能監管上的合作［30］。拜登政府上臺后更加注重拉攏盟友與中國展開人工智能等新興技術的所謂領導地位的競爭。

2021年7月，美國政府問責局發布了人工智能問責框架，涉及治理、數據、績效和監測四類原則及其關鍵做法。2022年7月美眾議院通過了美國數據隱私和保護法，但還沒有成為法律，美國目前仍然沒有統一的數據隱私保護法律，數據隱私仍由各種不同分散的法律管轄。2022年10月白宮科技政策辦公室發布《人工智能權利法案藍圖》，2023年國家標準和技術研究院發布《人工智能風險管理框架1.0》，這些都是自愿的，沒有法律效力，前者被一些人認為這是美國人工智能政策“沒有牙齒”的又一個例子，后者被認為是國會對人工智能監管采取寬松方法的象征。

西方政府理論無論守夜型政府、劃槳型政府、掌舵型政府還是服務型政府，通常認為政府在經濟和社會中應發揮有限的作用。與通常認為美國是一個高度資本與技術導向的社會發展不同，“美國政府在新技術面前，高度重視對社會安全的影響和控制，并強調在確保安全中的高度的政府責任”［31］。“美國廣泛參與到創新過程中，從基礎研究到商業化，幾乎每一個階段都能找到國家的身影”［3］。在人工智能技術的發展上，美國政府不僅僅是“守夜人”，“守夜人”只是放松對私營部門必要的技術監管，是對技術發展的一種放任支持的方式，對人工智能這樣改變規則的新興技術，美國政府以整體政府的方法介入促進技術發展，發揮著多重作用。我國在人工智能的發展上，要采取審慎的監管策略，在創新與風險之間保持平衡，注重監管多樣性、主動性、前瞻性、適應性、協同性。通過建立政府部門的人工智能戰略，成立專門的協調規劃和實施小組，推進政府部門人工智能實驗和試點應用，在政府部門逐步建立起人工智能能力。要持續跟蹤國家人工智能優先投資的領域，跟蹤研發投入產出，每年進行研發總結和評估，動態調整研發優先事項。

四、整體政府對華戰略的技術迷思

美國對待人工智能的整體政府方法，背后折射的是美國整體政府對華戰略的技術迷思。“技術是當今地緣政治競爭和我們國家安全、經濟和民主未來的核心。”［32］美國將技術看作維持國家安全的核心，而人工智能技術位于關鍵和新興技術的中心，美國許多研究都引用普京的話來強調人工智能，“無論誰成為這一領域的領導者，都將成為世界的統治者”。中美是人工智能的前兩強，美國公開聲稱中國追求人工智能的領導地位，對其構成了威脅。在整體政府對華戰略下，美國“逐步用以前應對蘇聯和恐怖主義的戰略來應對中國”［33］，在人工智能國家技術戰略上，顯現出對歷史上“成功”產業政策的路徑依賴。“一方面將中國作為戰略競爭對手，進一步拉大人工智能核心技術與中國的距離；另一方面加大政府介入，強化統籌實施。”［34］

（一）人工智能被看作是國家安全的核心

美國人工智能國家安全委員會中期報告指出，人工智能是美國國家安全的核心，保持人工智能技術領域的全球領導地位是美國國家安全的重中之重。與以前的變革性軍事技術一樣，人工智能對國家安全的影響將是革命性的，而不僅僅是不同的［35］。新興技術將決定未來的國家競爭力和安全，這在美國國家安全政策制定者之間有著廣泛的共識［36］。技術是國家安全的關鍵驅動力，因為它是決定所有其他因素重要性的變量。技術部門在未來的幾年中，將成為國家安全的核心［37］。“迫切需要為國家安全而部署人工智能”，“美國的經濟和安全日益取決于美國能否確立自己為人工智能的全球領導者的地位”［38］。美國國家安全委員會《最終報告》共484次提及中國［39］；“我們知道對手決心利用人工智能能力來對付我們。我們知道中國決心在人工智能領導地位上超越我們”“美國應該不惜一切代價（invest what it takes）保持其創新領導地位，……美國必須是第一并領導之（America must lead the charge）”。這就是美國在人工智能競爭上對待中國的態度。“美國政府舉國家之力發展人工智能技術以保持在世界的領先地位，已上升為國家戰略并演變為世界領導權的競爭。”［40］“美國外交政策精英的心態在某種程度上還無法適應一個由美國和中國共同統治（rule）的世界——一個必須做出妥協的世界。”［41］

對此，我們要有清醒的認識。美國的人工智能競爭需要放到當前百年未有之大變局的宏觀背景下來考量。“美國根深蒂固的‘天命論和‘盎格魯-撒克遜優越論及對叢林法則的信奉，導致其形成了唯美國獨尊的歷史觀，建立了固執己見的當代史觀和自戀式的未來史觀。美國從零和博弈和二元對立思維出發，形成了偏執地樹立假想敵的政治安全觀和‘重利薄義的對外關系理念。”［42］在對待人工智能的發展問題上，我國有發展人工智能的道義責任。西方特別是美國在人工智能的發展上具有主導地位，但是其在文化上卻是先天不足的［43］。世界上的發達國家為了獲取人類“共同體”對抗智能威脅的領導權、技術標準與價值嵌入的主導權和智能帶來的利益分配權，都試圖搶占新一輪科技革命的制高點［44］。作為非中心群體的發展中國家存在被永久邊緣化的危險，我國基于人類命運共同體、總體安全觀的理念發展人工智能，在世界政治中具有重要的道義立場和倫理意義［45］。我國人工智能的發展，為世界人工智能發展所依賴的經濟社會背景注入了多樣性。

從對等守護國家安全來說，必須發展、應用人工智能，而且刻不容緩。如果對手是使用人工智能的手段在“作戰”，而我們還是以常規的方式應對，這無疑是一場災難。國家安全是民族復興的根基。人工智能對于國家政治安全、經濟安全、軍事科技文化社會安全等都具有重大影響。要堅持總體國家安全觀，加強對人工智能技術的研發，掌握自主可控的核心技術，推進人工智能的應用，管控人工智能風險。加強與世界上其他國家的合作，以人類命運共同體的理念，參與全球人工智能治理。從戰略角度，增加人工智能技術標準的參與度，特別是在標準制定的早期階段，同國際各方進行戰略性接觸，推進人工智能標準。推動政府成為開發和使用人工智能技術標準的主要參與者，推動企業和學術界積極參與標準制定。積極參與許多與人工智能有關的國際論壇，跟蹤和了解國外政府和實體的人工智能標準發展戰略和舉措。發揮聯合國等多邊機構作用，踐行多邊主義理念，共同建立人工智能治理國際合作機制。利用“一帶一路”倡議、金磚國家、上合組織等機制闡述合作理念，為我國人工智能發展創造良好的國際環境。

（二）成功產業政策歷史經驗的路徑依賴

以新美國安全中心為代表的智庫學者對第二次世界大戰期間和整個冷戰期間美國成功的產業政策歷史經驗仍念念不忘。美國政府對待人工智能技術，有著這一“歷史經驗”的偏好。“現在不是對產業政策進行抽象批評或對赤字支出的恐懼阻礙進步的時候。1956年，財政保守的共和黨總統德懷特·艾森豪威爾與民主黨國會合作，承諾投入100億美元建設州際公路系統。這在當今世界是960億美元。我們當然可以對國家的未來進行類似的投資。”［2］近來，美國拜登政府陸續出臺《基礎設施投資和就業法案》《芯片和科學法案》《通脹削減法案》等大型的產業政策立法。

回顧美國歷史，美國領導人或多或少都采用了某種形式的產業政策。1791年，亞歷山大·漢密爾頓撰寫了《關于制造業問題的報告》，呼吁國會使用關稅和補貼來支持美國制造業。美國的產業政策在冷戰期間，尤其是在與蘇聯太空競賽中發揮了重要作用。20世紀80年代中期，美國政府采用針對性的半導體產業政策，主導成立政府與半導體制造技術戰略聯盟，與不斷崛起的日本展開競爭［46］。歷史上，美國政府一直在航空航天市場中發揮著非常積極的作用：提供研發支持，作為主要客戶，制定法規和標準以強制使用增強安全性的技術和程序。在“二戰”和冷戰期間，美國政府情報機構從事工業間諜活動，發現國外先進航空航天技術，與政府國防承包商共享，這些承包商再將這些進展融入他們自己的設計。美國國防航空航天公司長期以來一直受益于美國政府的工業間諜活動［35］。基于這些應對蘇聯、日本的“成功”歷史經驗，美國聲稱“擁有將國內外的種種挑戰轉化為刺激國內改革和振興的契機的傳統”［47］。美國相當一部分技術進步的動力源于抵御軍事入侵或者是對強敵的畏懼，在原子彈、民用核能、大飛機、計算機、芯片等領域正是在“國家安全”而不是“經濟增長”的旗號下，取得技術突破［3］。我國在推進自身的人工智能發展時，必須清楚地認清形勢，并在各方面準備好相應的對策［48］。

我國要密切關注美國人工智能戰略動向，提升人工智能產業結構能力，推進人工智能相關的產業政策，服務于我國的國家戰略。需要作好長期應對準備，系統規劃產業政策，設計創新的支持框架和運行機制，如創新的人才機制、政府采購體系、政產學研用合作支持體系等，制定完善人工智能產業中長期發展戰略規劃。增強政府資助和管理人工智能技術發展的能力，增強人工智能產業供應鏈體系韌性，促進將人工智能創新技術迅速擴大到生產中，加速應用、迭代、發展，加快自主可控人工智能技術在重點行業的示范推廣應用。推進人工智能教育和勞動力培養。將人工智能教育放置于全民的數字素養行動中，提高全民的數字技能以及教育水平。建立人工智能系列職業，開展職業生涯培訓。為勞動力終身學習提供相應的學習資源。完善人工智能教育體系，開發人工智能課程，從小學初中高中到大學分層次進行人工智能知識普及和教育，開展跨學科的融合教育，擴大人工智能博士人才招生與培養，培養本土人工智能人才，做好長期人才培養積累和梯隊建設。參與全球人才競爭，創造良好的研究環境，以開放的視野，吸引并留住頂尖人才，等等。

五、結語

美國政府在人工智能發展方面并不單純僅是“守夜人”，其整體政府方法的人工智能戰略，背后是美國整體政府對華戰略的投射。美國追求人工智能的領導地位，被認為是維護其國家安全的核心。領導地位的論述有其深刻的國民性原因，也有歷史經驗的路徑依賴。當前，美國開始出現經濟安全與國家安全雙向深化，呈現出整體政府和舉國方法的新動向。拜登政府進一步強化了同盟戰略，將與我國的人工智能技術之爭塑造為民主與專制之爭，意在建立價值觀同盟之上的技術同盟。美國采用塑造其是“好人”的特定敘述戰略，把“保護我們享有的自由”作為敘事戰略，把對我國的抹黑攻擊，視為拉攏盟國的機會［49］。“事實上，人工智能在美國的發展歷程與各種控制性技術和文化的變遷緊密相關，美式人工智能的道德優越論無法自圓其說。”［50］我國基于人類命運共同體和國家總體安全觀理念發展人工智能，增進全人類共同福祉，為世界人工智能發展所依賴的經濟社會背景注入了多樣性。要發揮強政府、強市場、強社會的作用，堅定制度自信，不斷加強和改善黨的領導，發揮舉國體制優勢，系統規劃產業政策，推進人工智能教育和勞動力培養，積極參與全球人工智能治理，在顛覆性技術上集中投入資源，在第四次工業革命技術融合的趨勢中，抓住以人工智能為核心的新興技術，取得領先優勢。在資源有限的情況下，對其他非“必贏”新興技術，則可以采取跟隨戰略。面對美國全方位的打壓和抹黑攻擊，要提高反制能力，增強發展韌性，加強國際傳播能力建設，提升國際話語權。

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Abstract： The literature analysis method is used to study the artificial intelligence strategy of the U.S. government， and the role of the U.S. government in artificial intelligence is viewed from the perspective of the triple role of the government. It was found that the United States promoted AI in a whole-of-government manner， established a multi-level strategic framework， and built a interagency formal mechanism. The government plays the multiple role of investor， user and regulator of AI， maintaining lax regulation to prevent hindering innovation， promoting AI research and development in priority areas， and prioritizing the adoption of AI in government departments. The artificial intelligence of whole-of-government approach of the United States is the projection of its "whole-of-government" China strategy， and there are ideological roots behind it. The United States sees AI as central to national security， a myth of technological leadership， and a path dependence on historical experience. The Biden administration has further strengthened the alliance strategy， portraying the competition with China's artificial intelligence technology as a dispute between democracy and autocracy， and regards smearing and attacking China as an opportunity to gather allies. China has developed artificial intelligence based on the concept of a community with a shared future for mankind and the overall security concept of the country， enhancing the common well-being of all mankind and injecting diversity into the economic and social background on which the world's AI development depends. In the development of artificial intelligence， China should adopt a prudent regulatory strategy， gradually establish artificial intelligence capabilities in government departments， systematically plan industrial policies， promote artificial intelligence education and labor force training， actively participate in global artificial intelligence governance， give full play to the advantages of the national system， concentrate resources to obtain disruptive technology advantages. It is necessary to enhance our own countermeasures， and build up our capabilities in international communication， amplify our voices on the international stage.

Key Words： Whole-of-Government; Artificial Intelligence; United States