《公共圖書館法》視角下公共圖書館法人治理結構探究

苗雯雯

摘 要 公共圖書館建立以理事會為主要形式的法人治理結構，是我國建設現代文化治理體系的重點。基于此，論文分析了目前我國法人治理的特點和困境，結合《公共圖書館法》探討其對法人治理的影響，試圖從法律法規保障、行業規范、多元共治、提高行業效能等方面對現有法人治理結構進行完善。

關鍵詞 法人治理； 《公共圖書館法》； 公共圖書館

分類號G250

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2023.05.003

Probe into the Corporate Governance Structure of Public Libraries from the Perspective of Public Library Law

Miao Wenwen

Abstract The establishment of a corporate governance structure with the council as the main form in public libraries is the focus of building a modern cultural governance system in China. Based on this， this paper analyzes the characteristics and difficulties of the current corporate governance in China， discusses its impact on corporate governance in combination with the Public Library Law， and attempts to improve the existing corporate governance structure from the aspects of legal and regulatory protection， industry norms， multi-governance， and improving industry efficiency.

Keywords Corporate governance. Public Library Law. Public library.

0 引言

中國公共圖書館實施法人治理結構，由利益相關人參與決策監督，是現代公共圖書館治理的基本方式。黨的十八屆三中全會，把促進公共圖書館等公共文化機構建立法人治理結構，作為構建現代公共文化服務體系、深化文化體制改革的重點任務之一。2016年，公共文化機構法人治理被上升到了法律高度。《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二十四條首次從法律層面確定了未來公共文化機構法人治理結構改革的趨勢。2017年8月，由中宣部、文化部等七部委聯合印發的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》（簡稱《實施方案》），從總體要求、主要內容、配套措施、工作步驟、組織實施等層面對公共文化機構的法人治理結構改革做出了規定。

2018年1月起正式施行的《中華人民共和國公共圖書館法》是我國在關于公共文化服務領域的第一部專門性法律，呼應法人治理結構改革要求，將這一重大任務寫進法律條文之中。法律第二十三條明確規定，“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”。公共圖書館實施法人治理結構，應以充分發揮圖書館功能、提升管理水平和服務效能、更好地保障公民文化權益為目標，以轉變政府職能、落實法人自主權為突破口。《公共圖書館法》的出臺對公共圖書館法人治理的實踐與研究有著指導意義，有利于完善公共圖書館治理體系，提高公共圖書館的治理能力，是保障公共圖書館事業健康發展的必然選擇。盡管目前學者對圖書館法研究頗多，對公共圖書館的法人治理研究也有涉及，但是對圖書館法視角下的公共圖書館法人治理探討較少，而實際上在新的歷史機遇下，公共圖書館法人治理與圖書館法治建設的完善是相輔相成的，本文正是基于此認知下，從圖書館法的視角下對公共圖書館法人治理進行探究，以期提供新的思路。

1 法人治理內容和組織架構

“法人治理”一詞源于公司治理，核心是在法律框架內實現各利益相關者權益的合理分配和制衡。以公共圖書館為代表的公共文化機構法人治理與其原理相通，形式相近。我國最早的公共文化機構法人治理制度的雛形可追溯到清末民初，1925年《故宮博物院臨時組織大綱》詳細記錄了當時的治理架構，內容包括董事會和理事會的職責及人員構成[1]。中華人民共和國成立后，根據當時的發展水平和制度環境，公共圖書館的管理制度參照行政機關建立起科層制的組織架構。20世紀90年代以來，隨著我國向社會主義市場經濟轉軌，法人治理開始進入改革視野。

2017 年 9 月，由中宣部等中央七部委發布的 《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）[2]為公共圖書館建立法人治理結構明確了主要內容： 一是建立以理事會為主要形式的法人治理結構；二是明確相關方職責；三是制定機構章程；四是規范管理運行；五是加強黨的建設，明確黨組織在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式。法人治理組織架構從宏觀方面可分為決策層、管理層、監督層三個主體，其中又以決策層的理事會為公共圖書館法人治理的核心主體，理事會層面又可以細分為政府主體、公共圖書館主體、社會主體等。代表政府和公共圖書館的理事一般由政府部門或相關組織委派，代表社會主體的理事原則上推選產生。以南京圖書館為例，首屆南京圖書館理事會由14人組成，監事會由5人組成。在理事會中，人大、政府代表3名，社會代表6名，館方代表5名。在監事會中，政府代表1名，社會代表2名，館方代表2名[3]。管理層多由公共圖書館現任各級領導組成。監督層方面，目前，公共圖書館沒有統一的規定是否要單獨設立監事會，《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》對于監事會設立方面的表述是理事會“可”作為事業單位的監督機構，監督本單位的運行，并接受政府監管和社會監督。

2 我國公共圖書館法人治理實踐

我國文化機構的法人治理模式雖然可以追溯到清末，公共圖書館的法人治理還是開展的較晚，尤其相比較國外的公共圖書館。基于我國國情與文化體系，我國公共圖書館法人治理模式雖然同樣采取理事會制度，但和西方以市場為原始邏輯逐步演化和完善的模式有顯著區別，獨具特點。

2.1 《公共圖書館法》對法人治理的影響

目前，公共服務及公共服務體系已成為國家行政法治發展的一個新的趨向，公共文化服務的法治化發展也是其中體現。2018年1月我國施行的《公共圖書館法》作為國家在公共文化服務領域的第一部專門性法律，其包含的款目都是對圖書館事業發展起著根本性和指導性的內容。其中第二十三條明確規定，國家推動公共圖書館建立健全法人治理機構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。這一條的寫入肯定了公共圖書館法人治理的重要地位，雖然沒有涉及到具體細則，但是為公共圖書館法人治理提供了法治保障，公共圖書館的法人治理如果以公眾為中心，追求公眾利益的最大化，健全的法治保障系統必不可少，《公共圖書館法》對法人治理的助力便不言而喻。此外，二十三條中明確了公共圖書館多元合作治理的趨勢，指明了法人治理需要專業委員會的支撐，這兩點具有綱領性的指導意義，提煉出了公共圖書館法人治理在落地實施中首先需要考慮的重點，無論是多元合作還是專業委員會都是盡可能地調動公眾力量去參與公共圖書館的建設，可以說，《公共圖書館法》第二十三條為公共圖書館法人治理引導了方向，也融合了法人治理中發揮公眾權力意識和責任意識的思想，對于建立以公眾文化需求為中心的管理機制，對法人治理的順利推行意義重大。

2.2 黨和政府在治理中的核心與主導作用

公共圖書館是重要的意識形態陣地。我國公共圖書館的法人治理結構改革必須在堅持和加強黨的建設的前提下去實現。2017 年中宣部等中央七部委發布的 《實施方案》中，第五點提到加強黨的建設，明確黨組織在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式。前四點內容側重實施的細節方面，第五點則是總覽全局涵蓋了法人治理制度決策、執行和監督，著重凸顯了黨的核心地位。黨的宣傳部門不僅要負責文化政策的制定，還要和政府共同承擔文化政策的落地以及監督職能。“十四五”文化發展規劃提出，創新文化宏觀管理體制，把黨的領導落實到國家文化治理各領域各方面各環節。完善黨委和政府監管有機結合。穩步推進公共文化機構法人治理結構改革和內部運行機制創新[4]。這使得黨和政府在公共圖書館法人治理過程中的角色得以明確，黨委負有領導職能，政府負有監督和管理職能，在《實施方案》中也提出“理事會在做出決定前，應征得黨組織統一”。由此決定了我國法人治理必須在政府主導的文化體制改革框架下進行，與西方國家的治理模式有顯著區別。

2.3 因地制宜的理事會類型

縱觀目前國內公共圖書館法人治理，尤其是理事會制度，呈現出與各地文化機構的功能、特性、規模相適應的特點。目前運行的理事會制度主要有三種，分別是單獨理事會、總分館聯合理事會和多館聯合理事會。第一種單獨理事會，理解起來如字面所示，即一個公共圖書館自己獨立擁有一個理事會，這種最為常見。第二種總分館聯合理事會是全區公共圖書館的決策監督機構，負責確定全區公共圖書館的發展戰略和發展規劃，對區、街道、社區等三級公共圖書館進行經費預算、運營事項和活動項目的決策及其運營情況的評估考核，形成“理事會+總分館”的治理模式，這一模式以深圳市福田區圖書館為代表[5]。第三種多館聯合理事會，以四川省遂寧市為例，遂寧市2021年末的常住人口是278.2萬人，其公共文化機構規模較小、人員較少，針對這種情況當地開啟創新模式，成立“四館”聯合理事會制度，遂寧市圖書館、博物館、文化館和美術館的服務對象大體相同，管理模式相似，建立聯合理事會既整合各館資源又避免資源的浪費，最大化發揮其職能。同時在各館分設管理層，確保精簡的同時保障服務效能[6]。此外，各地公共文化機構因地制宜，發揮地方特色創新了適合當地的理事會制度，如溫州圖書館理事會成立的“溫州市圖書館發展基金會”[7]、佛山市圖書館組建了無政府有關部門代表的理事會等[5]。

2.4 納入運行評估和績效考評體系

國際圖聯的宣言聲明提出，評估定級和績效考評就是收集圖書館工作的相關統計數據并進行分析，以評估圖書館的工作成效，評估的內容體現了當下圖書館界最核心的發展要素[8]。2017年9月，《實施方案》提出把法人治理結構建設納入公共文化機構運行評估和績效考評體系，意味著2022年全國圖書館第七次評估定級相較第六次評估定級在必備條件方面增設了“法人治理結構改革”的指標，隨著公共圖書館評估定級的開展，這種以評促建的模式克服了內驅力不足的劣勢，使得法人治理結構建設成效漸顯，大多數縣級以上公共圖書館均把成立理事會納入工作日程，理事會制度的三方主體在合理分權的結構下能夠極大發揮公共文化服務的效能，這種調整揭示了我國公共圖書館事業發展的階段性特點和方向，由此我國公共圖書館法人治理走向了全面推廣階段。

3 我國公共圖書館法人治理的困境

3.1 頂層設計層面的困境

公共圖書館法人治理體現了管理理念與實現方式上的創新，其突出特點是管理和運營的章程化，通過章程規范的主要事項包括理事會和管理層的關系；理事會與管理層的產生、職責、議事制度；明確法人治理結構需要建立的基本制度，年報制度、信息披露制度、公眾監督制度、審計制度、決策失誤追責制度等。在《公共圖書館法》出臺前，各地的公共圖書館地方性法規和條例內容顯少涉及到法人治理結構的內容，直到《公共文化服務保障法》第二十四條和《公共圖書館法》第二十三條的提出，法人治理結構的內容才有了具體的法律依據，但是缺乏具體實施方案、操作規程或指導意見，當具體落實到各地的公共圖書館法人治理規章制度方面，由于缺乏細化管理要求，銜接具體執行層面存在明顯真空區域，具體環節，如年報包含哪些內容，對外信息披露因遵循什么樣的規范還有待細化。此外對公共圖書館理事會的性質、各方權責關系也沒有做出明確規定，缺乏對理事會具體組建、構成、管理運行機制等的詳細說明，導致目前存在理事會的職能不清。理事會作為決策層，因保持絕對的獨立性，但是大部分公共圖書館賦予理事會一定的監督權，這就導致“既做運動員又當裁判”的情形，不利于決策、管理、監督這三種權力的制衡。

3.2 與文化體制機制銜接的困境

法人治理制度的設計最早是為解決西方公司股東與管理者之間的委托代理利益沖突而設計的，股東擁有所有權，管理者擁有管理權，所有權與管理權的相分離催生了委托代理關系，這種委托代理關系是構成法人治理的現實基礎。它的有效實施離不開科學的組織結構、明確的責任關系、系統的法治保障等一系列配套措施支撐，這與我國目前現行的文化體制機制有著很大差異。我國的公共圖書館所有權屬于全體人民，管理權被代表人民的政府委托給了公共圖書館的理事會，這里存在一層委托代理關系。其次，作為法人治理核心的理事會擁有決策權，為了更好的推行法人治理制度，理事會將管理權委托給了公共圖書館，這種雙層委托代理關系是目前絕大多數公共圖書館的法人治理結構。但是在目前政府主導型的政事一體化公共文化管理制度以及公共文化機構科層制的組織架構下，公共圖書館這個事業單位幾乎完全根據政府指令調控，這就導致所有權與管理權合一，理事會無法發揮職能，公共圖書館的法人自主權受到極大限制，法人治理結構和現有的文化體制機制難以銜接。

3.3 多元共治難實現的困境

公共圖書館建立法人治理結構，其實質是在法制框架下構建一種民主、法治、透明、高效的管理體制，明確各參與主體之間的權力分配和制衡關系，因此法人治理制度不是一場由政府自上而下所做的自我改善的活動，而是由公眾參與的多元共治的制度。理事會的組成體現了多元共治原則，從目前推行法人治理的公共圖書館來看，理事會成員結構中有公共圖書館上級主管部門、公共圖書館和社會理事，后兩類都占多數，但是公共圖書館是具體事務的執行者，因角色和工作環境的便利，往往導致權力的高度集中，社會理事中的專業人士則會因為有責無權而產生消極心理，疏于參與，社會理事中的非專業人士則會因為沒有專業知識的支撐，不熟悉公共圖書館的具體業務，很難提出切實有效的決策，長此以往理事會會議極易流于形式。在實踐過程中，專業委員會尚未建立，科學決策的機制有待健全。國外的公共圖書館資金有相當一部分依靠理事會成員的支持和引入，但在我國公共圖書館仍然依靠政府財政投入，據《中國文化文物和旅游統計年鑒（2021）》的數據顯示，2020年全國公共圖書館財政補貼收入占其全年總收入的 95.1%，其他收入占比極少，社會力量參與率低。原因在于我國“政府主導 + 社會參與”模式的還未普及，中國文化制度設計對社會力量參與的準入空間和參與程度已形成潛在的剛性限制，政策制度讓渡的可參與空間有限[9]，因而在財政的支配上理事會的決策權同樣捉襟見肘。

3.4 缺乏公眾視角的困境

建設現代公共文化服務體系，首先需要明確服務的出發點是公眾的文化需求，由“供給導向“變“需求導向”。在公共圖書館法人治理的過程中，政府、公共圖書館、社會代表是三方代表，改革的方向多是從政府職能轉變和從傳統管理方式轉向現代治理體系的角度出發，缺乏公眾的參與視角，雖然社會代表包含了讀者，但是基于生活環境、受教育水平和職業的不同，公眾的利益訴求是多元的，因此個別讀者也難以代表公眾。此外，目前成立了監事會的公共圖書館中，社會代表在監事會的比重普遍不高，甚至空缺，加之從傳統的管理方式延續下的公眾話語權缺失，導致公眾對法人治理改革的認知不強、缺乏同公共圖書館對話的渠道，難以對公共圖書館提出評價和進行監督，反之公共圖書館也無法掌握公眾的真正需求。這主要歸因于公共圖書館對法人治理制度的宣傳不到位，沒有讓公眾意識到自己是治理主體的一部分，也沒有讓公眾意識到擁有的監督權力，公眾參與的激勵機制尚且不足，政府的相關制度性規范還有待明確。

4 《公共圖書館法》視角下完善公共圖書館法人治理的建議

2007年，上海、浙江、廣東等省市作為試點省市開始率先探索公益事業單位法人治理結構改革，歷經十年摸索，2017年七部門聯合印發《實施方案》，《實施方案》的出臺預示改革將向深水區挺進，包括公共文化機構理事會自主權、人事財政配套改革、社會力量參與、激勵機制、公益目標實現等問題都將在這一階段被探索和實踐，這些問題與《公共圖書館法》同樣息息相關，在其條款中多有涉及。

4.1 法律法規與政策保障

公共圖書館法人治理強調利益相關者之間的權利平衡，法律的作用就是對此進行約束。2017年出臺的《中華人民共和國公共圖書館法》是從法治角度對我國各級圖書館的服務提出了規范化和標準化的要求。該法也是公共圖書館法人治理的行政法依據。雖然第二十三條沒有明確提出建立健全公共圖書館法人治理結構的細則，但是《公共圖書館法》卻是一個很好的模板，可以依據《公共圖書館法》的指導意義設立《法人治理》專題闡釋，在“總則”里明確理事會的法律地位和職責權限；在“設立”里詳細說明理事會的具體組建標準、構成、職能、管理運行機制等；在“運行”里健全相應的配套制度，如多元主體參與公共圖書館治理的制度、年度報告制度、服務供給標準制度、公眾評價與監督制度、審計制度、績效評估制度以及信息披露制度等；在“服務”里細化人員組成、議事規則；在“法律責任”里闡明政府主體、公共圖書館主體和社會主體的應遵守的法律法規。通過專題的闡釋確保公共圖書館法人治理能夠落地、落細、落實，順利實施彰顯法律成效。

4.2 建立行業規范，加強監督

《公共圖書館法》第十一條提出“公共圖書館行業組織應當依法制定行業規范，加強行業自律，維護會員合法權益，指導、督促會員提高服務質量”。這里包含了兩層意思，一是對圖書館行業的規范性要求，二是對提高服務質量的要求。公共圖書館法人治理結構改革也包含了這兩點要求，首先要意識到完整的決策層、管理層和監督層才是規范的法人治理結構體系，各主體的互相制衡才能保障公共利益和民主運行的實現。理事會的主要職責是從宏觀角度提出決策，由管理層負責具體的執行，監督層作為法人治理結構的監督機構應該是必不可少的獨立存在，避免與理事會和管理層進行交叉任職，保證公正、獨立，是為必要的自律。其次在服務質量方面，隨著社會主體加入理事會，共同參與公共圖書館管理的意義顯而易見，但也必須把專業性納入考量，理事會應根據各館實際情況，建立完善科學的決策支撐體系，例如，深圳福田區公共圖書館理事會下設了閱讀推廣指導、文獻資源建設、績效評估考核三個專業委員會[10]，確保理事會科學決策，打消“外行領導內行”的疑慮。對于改革的難點人事管理自主權和財務管理方面也可以先從專業委員會開始逐步推進。《公共圖書館法》第四十二條規定“公共圖書館應當改善服務條件、提高服務水平，定期公告服務開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督”。如果說理事會的監事會是內部監督，那么這里提到的監督就是社會監督，如前文所述，公共圖書館法人治理包含很多配套的制度，“定期公告服務開展情況”“聽取讀者意見”“建立投訴渠道，完善反饋機制”正契合年度報告制度與公眾評價與監督制度。無論是《公共圖書館法》還是法人治理制度都是“為了促進公共圖書館事業發展，保障公民基本文化權益”（《公共圖書館法》第一條節選）而存在。

4.3 吸引社會力量，實現多元共治

《公共圖書館法》第四條“縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持”；第六條“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優惠”；第十三條規定，“公共圖書館服務網絡建設堅持政府主導，鼓勵社會參與”；第四十六條明確“國家鼓勵公民參與公共圖書館志愿服務”。以上幾點連同第二十三條明確傳達了公共圖書館的發展需要社會力量的參與，政府、公共圖書館和機構成員乃至社會公眾都是公共圖書館發展的利益相關者，實現多元共治是時代賦予的命題。首先要保障多元主體參與治理的機會均等，政府提供政策優化，公共圖書館要作為主動承擔的一方，積極協助、提供交流的平臺，例如評價與監督渠道、可參與的志愿服務，近距離讓社會公眾了解公共圖書館的工作。其次需要完善激勵機制，無論是對公共圖書館、理事會中的社會主體還是普通的社會公眾，激勵機制都是一劑強心劑。第四十七條“對公共圖書館的考核應當吸收社會公眾參與。考核結果應當向社會公布，并作為對公共圖書館給予補貼或者獎勵等的依據”。主要目的就是敦促公共圖書館主體這個管理層必須關注和研究公眾的需求、意見和建議，真正樹立“以人民為中心”的工作導向，形成供需對接，提高服務的針對性和有效性[11]。目前公共圖書館理事會中的理事均是不授薪職位，沒有任何的薪酬補助，《公共圖書館法》第十二條已經提出“對在公共圖書館事業發展中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵”，因此理事薪酬制度具有創新探索的空間。此外可以在增強理事的榮譽感方面下功夫，對理事的榮譽授予應是普遍性榮譽與稀缺性榮譽兼備，加快建立理事榮譽制度，結合理事考核評價發揮最大效能。理事的社會價值可以借助媒體加以宣傳，也同步擴大了法人治理制度的社會面認知。

4.4 新趨勢下提高文化服務效能

《公共圖書館法》第三條提出“公共圖書館是社會主義文化服務體系的重要組成部分，應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務”。公眾參與公共圖書館事務的最直接的方式就是進入理事會，國務院印發的《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》明確要求理事會中“外部理事占多數”，就體現了公眾利益優先的理念[12]，也是針對少數單位因為內部理事過多而產生控制偏差的制度設計。然而參與不僅是行為而是目的，推動公共圖書館的服務效能，不再僅依靠政府和公共圖書館，越來越需要公眾的積極參與。在我國公共圖書館法人治理探索過程中，要利用好各類行業協會和文化組織，提高公共文化服務供給的能力和水平。通過吸收各類行業協會和文化組織的代表進入理事會、專業委員會等形式，擴大工作覆蓋面，堅持面向基層、面向大眾、打破體制界限。2018年文化旅游部成立以來，文旅融合發展成為熱點，圖書館走進景區體現的也是法人治理視域下的多元治理，社會主體的參與才能達到文旅的融合發展，此外還有海外理事為浙江省溫州市圖書館帶來了國際化的文化場館管理理念和運營機制[13]；上海圖書館通過理事會中教育界理事的參與，加強了與上海市教委下屬學習的溝通聯系，為全市中小學電子學生證增加“一卡通”讀者證功能[14]。目前從這個角度出發能真正實現讓公眾不僅關心自己的文化利益，更能關心到更大的范圍的群體。

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