東部地區民族鄉實現共同富裕的路徑研究

許才明 許日祥 袁慧玲

摘要：民族鄉作為最具中國特色的一級鄉級政權組織，它與共同富裕建設之間存在著多層的邏輯關系。我國東部地區的民族鄉在實現共同富裕的道路上，面臨著民族鄉自身規模小、影響力弱，民族區域自治地方分布不均、輻射面窄，以及理論研究成果缺乏等方面的困境。構建民族鄉政府現代治理體系，建立有效的共同富裕幫扶與“兜底”機制，打造彰顯民族鄉優勢的特色產業以及進一步加強民族鄉對外交流與合作是浙江省民族鄉實現共同富裕的有效路徑。

關鍵詞：東部地區 民族鄉 共同富裕 浙江省

實現全體人民的共同富裕一直是中國共產黨人的初心使命和矢志不渝的目標追求，并在不同歷史時期以不同的形式和內容展示了出來。黨的十九屆五中全會提出了到2035 年要實現“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的發展目標。這里的“全體人民”就包含了我國56 個民族在內的全體各族人民，當然也包含散雜居全國各地農村的少數民族；這里的“更為明顯的實質性進展”則意味著在實現共同富裕的道路上，無論是從歷史的縱向比較，還是不同群體、區域和行業間的橫向比較，都需要取得實質性的進步，明顯地縮小它們之間的差異。

民族鄉是我國鄉鎮建制的一種特殊形式。本文首先分析民族鄉這一政權的基本內涵，在此基礎上就民族鄉與共同富裕間的內在邏輯關系進行了剖析，然后站在我國東部地區的視角重點闡釋影響民族鄉實現共同富裕的三個民族性因素，最后選取浙江省作為個案探討民族鄉實現共同富裕的有效路徑。

一、民族鄉的內涵闡釋

民族鄉是什么，根據《辭海》的解釋，民族鄉是指“在相當于鄉的少數民族聚居區建立的基層行政單位”。較早研究民族鄉的學者沈林認為，“民族鄉是指在少數民族聚居地方建立的相當于鄉一級的國家基層政權，或者說民族鄉是中國在不具備實行民族區域自治條件的較小的少數民族聚居地方建立的由少數民族自主管理本地方本民族內部事務的鄉級政權”。關于民族鄉的內涵，自民族鄉制度誕生以來，由于民族鄉這種政權地位的特殊性，加上我國大多學者對其研究并不深入以及我國法律、法規對民族鄉這一概念的表述也存在一定的模糊性， 從而導致學界形成了幾種相對典型的不同觀點。

（ 一）“補充說”：即民族鄉是民族區域自治制度的一種補充

持這種觀點的學者占大多數，如黃鳳祥、譚傳位認為：“民族鄉是我國在少數民族聚居的地方建立的、由少數民族自主管理內部事務的鄉級行政區域。是解決我國散雜居民族問題的一種有效的政治形式，是對民族區域自治制度的重要補充，具有比一般鄉更廣泛的自主權。”“民族鄉是民族區域自治制度的一種補充形式。”以中央民族大學金炳鎬教授為代表，他認為“民族鄉是基層政權的一種形式，是以少數民族聚居區為基礎建立的基層政權。民族鄉曾經是我國民族區域自治的一種形式，現在也是民族區域自治制度的一種補充。”同時他又認為，民族鄉的性質和地位具有兩重性，即“明確性”和“不明確性”。“所謂‘明確的意思是：法律已規定民族鄉不是一級自治地方政權，又是不同于一般鄉的基層政權。所謂‘不明確的意思是：介乎這兩者之間，那么到底是什么性質、處在什么樣的地位，沒有明確。”

（二）“獨立說”：民族鄉就是一種“自治的形式”和“自治單位”

沈林在其論著中指出：“怎樣去認識民族鄉的性質，關鍵是要看把民族鄉放在一個什么層面或從哪一個視角去認識。筆者一直認為從1954 年憲法把民族鄉作為一種特殊的行政區劃分列出來，民族鄉的性質就是很清楚的。”“民族鄉，從更廣泛的意義上講，也是一種自治的形式， 是一種自治單位，但絕對不能因此說民族鄉是屬于民族區域自治范疇的東西。”中央民族大學教授李俊清也認為，“民族鄉不是一級民族自治地方政權，又不是與一般鄉鎮一樣的基層政權， 它是一種特殊的基層政權組織形式”。

（三）“綜合說”，即民族鄉既是民族區域自治的一種補充，又是一種相對特殊的基層政權形式

持這種觀點的代表性學者有云南大學的匡自明教授，他指出，“民族鄉實際上是自治的一種形式，一種自治單位，是屬于民族區域自治范疇的，是我國民族區域自治的一種補充，是作為我國民族區域自治制度中有別于現有三級自治地方的另一種特殊形式和類型。”

就上述三種觀點而言，我們可以比較清晰地發現，由于選取的研究視角不同，從而得出了看似不大相同的觀點。正是有了這樣的性質特點，也就決定了民族鄉政府職能與其他鄉鎮職能的不同之處。但我們依據現有的法律法規以及民族鄉的形成與發展特性來看，我們是完全可以把以上三種觀點有機結合在一起加以分析并形成以下認識：一是從行政級別來看，民族鄉就是鄉鎮級政權中的一種；二是從政權性質來看，它不屬于一級自治單位，但它是我國民族區域自治制度的一種補充形式，因此與一般鄉鎮相比，具有一定的“自治權”；三是從建制區域來看，民族鄉就是針對農村地區散雜居少數民族建立的政權。

二、民族鄉與實現共同富裕間的邏輯關系

截止2020 年底，全國有民族鄉962 個，占全國鄉級行政單位38741（含鎮、鄉、民族鄉、蘇木、民族蘇木、街道、區公所等七種類型）總數的2.48%。

民族鄉作為我國行政區域的重要組成部分，雖然數量、面積和人口所占比例都很小，但是作為一種相對特殊的鄉級行政建制，無論是從政治還是社會發展的視角來看，其歷史價值和現實地位都是其他一般鄉鎮無法取代的，這也決定了在建設共同富裕的道路上民族鄉一個也不能少、一個也不能掉隊的重要性，它們之間具有明顯的內在邏輯關系。

（一）民族鄉生動地體現了“先富帶動后富”并最終實現共同富裕的邏輯關系

在實現共同富裕的進程中，無論是從時序還是區域層面上都需要分層有序推進，先富地區要采取切實有效的手段來引領、帶動和幫助后富地區，從而最終實現共富。從行政區域層面的角度來看，不同類型的鄉級行政區域的共同富裕也不是同時實現的，而是要逐步加以推進，以“先富”的鄉鎮帶動“后富”的鄉鎮。民族鄉的設立，從當初建鄉條件來看，并沒有把經濟指標列為一個基本條件，但由于深受各種自然條件和社會環境因素的制約，“貧困”或“欠發達”在很大程度一直成為民族鄉無法擺脫的重要“標簽”。雖然近些年不少民族鄉的經濟社會得到了快速發展，經濟增長速度甚至超過了不少一般鄉鎮，但由于底子比較差、基礎薄， 無論是從經濟發展總量還是質量來看都還存在不少的差距。因此，作為“后富”典型代表的民族鄉，在實現共同富裕的道路上充分地體現了“先富帶動后富”的內在邏輯關系。

（二）民族鄉鮮明地代表了農村是共同富裕建設重點與難點地區的邏輯關系

“改革開放四十多年來的實踐充分證明，農民共同富裕確實是我國實現全民共同富裕的關鍵環節和最大難題。”城鄉二元結構已經成為制約我國實現共同富裕的一個極其重要的因素， 農民不僅僅在數量上依然占據優勢，更重要的是鄉村各方面的發展與城市間事實上的差距是明顯甚至是逐年拉大的。以2021 年城鄉人均可支配收入為例，全國居民人均可支配收入為35128 元，其中城鎮居民人均可支配收入47412 元，農村為18931 元，二者存在2.5 倍的差距。作為“鄉村中的鄉村”和“農村中的農村”的民族鄉，與周邊的一般鄉鎮相比，無論是過去、現在甚至在將來的很長一段時期其經濟社會發展的總體水平都存在較大的差距。因此，我們可以這樣認為，我國共同富裕是否真正實現的一個重要標志就看民族鄉的實現情況，因為它是我國共同富裕建設重點的典型代表，也是建設難點的基本縮影。

（三）民族鄉深刻地反映了共同富裕內含政治和社會問題訴求的邏輯關系

共同富裕最淺顯的表現反映在經濟層面，因為解決貧富差距是實現共同富裕的核心要義和必由之路，但是“貧富分化不只是經濟問題，更是社會問題和政治問題”。我們必須清晰地看到，我國之所以建立民族鄉，首先就是站在政治發展需要的視角，因為民族鄉的建立不僅可以更好地保護這些散雜居少數民族的合法權益，進一步落實民族平等、團結和共同繁榮的基本政策，鑄牢中華民族共同體意識。與此同時，我國還有相當一部分民族鄉地處祖國的邊陲， 不少建鄉民族或鄉域內居住的少數民族本身就屬于跨境民族，推進共同富裕建設對于邊疆政治的穩定具有不可替代的意義。另外，建立民族鄉也是出于對社會穩定和發展的考量，由于我國不少民族鄉域內居住著兩個及以上的不同民族，他們往往有著不同的宗教信仰和文化習俗，在相處過程中如何實現和諧統一、美美與共也是一個極其重要的任務。因此，民族鄉的共同富裕之路需要在突破經濟指標的基礎上，更鮮明地凸顯其政治站位和社會功能。

三、東部地區民族鄉實現共同富裕道路上遇到的困境

客觀來講，在實現共同富裕的道路上，東部地區具有較好的物質基礎和制度保障，但具體到民族鄉卻依然面臨不少制約因素，除了民族鄉所處的行政環境、沿海發展戰略等一些共性的主客觀條件外，至少還面臨著三個與“民族性元素”緊密相關的重要問題。

（一）民族鄉自身困境：東部地區民族鄉數量少、影響力弱

東部地區的民族鄉從自身的角度來看，影響它們實現共同富裕的內在因素主要有民族鄉的數量規模較小，經濟社會發展水平與一般鄉鎮相比還存有較大的差距，對外影響力較弱等方面的不足。我們僅以民族鄉的數量和規模來分析，數量少、人口比重低是每個省份民族鄉固有的特征。我國東部地區10 個省份共建有107 個民族鄉，占全國民族鄉總數的11.12%， 總數量的不足很大程度上決定每個省份民族鄉占全省鄉級行政建制的比重偏低，如天津、江蘇各只有1 個民族鄉，數量最多的是河北省，共有42 個，但也只占全省2254 個鄉級行政區劃的1.86%。從人口和土地面積來看，民族鄉（鎮）規模相對較小，以浙江省的民族鄉為例， 95% 是農業人口，其中，2000 至5000 人有4 個鄉，5000 至10000 人有6 個鄉，其余8 個鄉共計13 萬人。毫無疑問，這種民族鄉數量和民族鄉人口的絕對“劣勢”無形中會影響地方各級政府在制定發展規劃、推進共同富裕建設中的地位和影響力。

（二）民族區域自治的困境：東部地區民族區域自治地方分布不均、輻射面窄

民族鄉政權的特點是以一般鄉鎮政權特點的“共性”為主、民族區域自治制度的“個性” 為輔的結合體。雖然《民族鄉行政工作條例》賦予了民族鄉政權不少的自主權，但與民族區域自治地方相比無論是從深度還是廣度都是難以企及的。但由于民族鄉是“我國民族區域自治的一種補充，是作為我國民族區域自治制度中有別于現有三級自治地方的另一種特殊形式和類型”，正是這一重要補充的特性，驗證了二者之間有著緊密的關系，即一個省級甚至縣級地方的民族區域自治發展程度如何也將直接或間接地影響該地域內民族鄉共同富裕的實現。與西部地區相比，我國東部地區的民族自治行政區域還比較少，只有16 個自治縣，其中河北6 個，占全省縣級行政區劃比為3.59% ；海南6 個，占比為24% ；廣東3 個，占比為2.46% ； 浙江1 個，占比1.11% ；北京、天津、山東、江蘇、上海和福建均沒有設立縣級及以上民族區域自治地方。同時，每個自治縣自身的規模和實力也受到較大的限制，如浙江省只有一個景寧畬族自治縣，縣域面積1950 平方千米，占全省總面積10.55 萬平方千米的1.85%。根據第七次人口普查數據，景寧畬族自治縣常住人口為111011 人，占全省常住人口6540 萬的0.17%。從經濟發展水平來看，在2021 年全省90 個區縣GDP 排名中，全縣總值為80.67 億元，全省排名倒數第一，人均GDP 為72676 元，全省排名第71 名。

（三）理論研究成果困境：東部地區民族鄉理論研究成果匱乏、權威性不足

一個社會議題是否能得到足夠重視，關于它的理論研究成果的數量和質量如何是一個重要的晴雨表。縱觀我國學界對民族鄉的理論研究，經歷了“熱—冷—熱—冷”的幾個主要階段， 目前總體上處于“遇冷”階段，而針對東部地區民族鄉的研究可以說幾乎一直都處于相對“冷” 的狀態。我們以“民族鄉”為主題詞在中國知網檢索，截至2022 年7 月31 日共有3660 篇文章， 其中學術期刊2048 篇，報紙類734 篇，以“東部地區民族鄉”為主題詞檢索，一共只有4 篇， 但并不是關于民族鄉方面的理論性研究文章。把“民族鄉”和“共同富裕”同時作為關鍵詞進行檢索，顯示結果為0 篇。學界對東部地區民族鄉的關切程度不高，也在很大程度上影響有關部門和決策者對民族鄉發展的看法和態度，為民族鄉共同富裕建設帶來了理論指導上的困境。

四、推進浙江省民族鄉實現共同富裕的路徑選擇

“共同富裕是指富裕社會的全體社會成員都擁有滿足其美好生活需要的各種生產資料和生活資料、人人都達到富裕生活水平但存在合理差距的普遍富裕。”中央支持浙江省高質量發展建設共同富裕示范區，這就要求浙江省在實踐中不斷探索、驗證、推廣和復制共同富裕的實現機制與政策體系，從而使浙江省在建設共同富裕示范區的進程中，為全國人民共同富裕真正做出示范引領作用，對浙江省民族鄉共同富裕的實現機制和路徑探索也將為全國其他地區民族鄉共同富裕建設提供很好的借鑒和示范價值。

（一）構建民族鄉政府現代治理體系

一個現代政府治理體系所具有的基本內容包含了治理主體多元、治理組織完備、治理人員專業、治理職能合理、治理手段多樣、治理評價科學等基本要素。對于民族鄉政府現代治理體系來說，除了具備以上的基本要素外，還需要在體系的各個要素中鮮明地突出“民族性” 特征。構建現代治理體系的一個核心基礎就是要把民族鄉政府建成一級職責權完整的現代政府。“科層制并未死亡，也永遠不會死亡。作為一種組織方式，它從未被充分使用過。”這一觀點一方面肯定了現有治理體系存在的價值，另一方面又指出了現有的傳統治理體系的不足， 這就要求我們對現有的民族鄉治理體系作更進一步的優化。一是要敢于“爭權奪利”。一方面民族鄉要敢于也要善于向縣級政府要回本該屬于自身的權力；另一方面，縣級政府也要“有重點、分層次逐步地把駐民族鄉的機構和單位盡可能交給民族鄉政府的管理體制”。通過重塑縣級政府與民族鄉政府間的關系，使得民族鄉獲得完整的權力，從而成為一級完整意義上的政府。二是要善于“放權讓利”。實現政府“主導”向“引導”作用的轉變，推進村民自治健康發展，提高它們的自治能力。對于事關村民自身利益的事務，如村（含自然村）道、水利設施的修護、規模化種植和養殖業、群團性文化活動等屬于社會治理和公共服務領域的事務，民族鄉政府要主動把“權力”讓渡給社會組織和公民個人，切實增強群眾性自治組織的發展能力。

（二）建立有效的共同富裕幫扶與“兜底”機制

鄧小平指出：“鼓勵一部分地區、一部分人先富裕起來，也正是為了帶動越來越多的人富裕起來，達到共同富裕的目的”。浙江省的18 個民族鄉大多分布在浙西南貧困山區，有16 個集中在省內26 個欠發達縣（市、區），其中屬于省重點扶持的欠發達鄉鎮有10 個，也就是說浙江省的民族鄉基本就屬于“后富地區”，需要有效的外部帶動機制和保障機制才不會讓這些民族鄉在共同富裕建設的道路上落伍。一是需要出臺系列有關“先富鄉鎮帶動后富民族鄉（鎮）”的有效舉措。有學者對浙江山區26 縣要實現共同富裕進行了相關研究，認為先富地區經濟增長10% 可以對該范圍內（390 千米）其他地區的經濟增長產生約3.4% 的帶動作用。因此， 可以考慮以市縣兩級政府為主體出臺富裕鄉鎮幫扶民族鄉的政策措施，幫扶內容主要集中于人才、資源和技術，形式上可以采取一對一或多個富裕鄉鎮對一個民族鄉。二是要建立民族鄉共同富裕的“兜底”機制。“鄉村在走向共同富裕的過程中，應不斷強化社會公共資源的‘兜底 功能，努力改變和矯正城鄉及區域公共服務的不均衡現狀，避免農民可獲取資源和機會的‘被剝奪，保障農民獲得平等的公共資源、發展機會和利益。”從省市縣三級政府來說，務必要分門別類地為民族鄉的發展在基本公共服務和公共產品方面進行“兜底”政策的制定和完善， 特別是在衛生健康、社會保障、文體設施建設方面需要確保財政“兜底”。

（三）打造彰顯民族鄉優勢的特色產業

習近平總書記在2021 年中央民族工作會議上強調，民族地區要立足資源稟賦、發展條件、比較優勢等實際，找準把握促進共同富裕的切入點和發力點。結合浙江省民族鄉實際情況， 就如何發展產業，打造具有個性特色的綠色區域實體經濟提出三個方面的建議。一是強化共性與個性產業的“連片性”。當前，以民族文化為載體的旅游是目前很多民族鄉正在打造的一項產業，如浙江省武寧柳城畬族鄉、蘭溪水亭畬族鄉，但在一定程度上存在內容雷同，形式單一，產業鏈短的特點。建議由浙江省民族宗教事務委員會牽頭，聯合省文化旅游等部門統一指導規劃全省民族鄉的旅游線路、內容、形式和品牌，在時空上進行有機的銜接，深度開發旅游產業。二是打造穩定且富含民族文化的實體經濟（產業）。對于實體產業，不能單一地強調民族特色，而是要把“民族特色”和“地方/ 區域”特色有機結合起來，即把民族鄉的特色融入到所在的大區域發展中去，甚至可以作為大區域特色產業的一個產業鏈或產業基地， 從而推動當地經濟的發展。例如，以神秘存在于畬族名望家族中的景寧畬族綠曲酒配制（“百歲門1984 畬族綠曲酒”），就需要在現有的基礎上得到進一步發揚光大，在堅持民族特色的同時可與省內外一些著名的現代酒業（或食品等企業）進行“聯姻”，利用現代營銷理念和手段把一個隱藏豐厚文化底蘊的酒業作為一項綠色產業來扶持和發展，擴大市場占有分量。三是要切實改變經濟發展結構。目前全國民族鄉的整體經濟結構發展還不平衡，第一、二、三產業結構失衡現象比較嚴重，因此需要在確保第一產業穩定增長的基礎上，優化第二產業，重點是要發展壯大第三產業，特別是要充分挖掘以傳統文化為基礎的旅游產業。

（四）進一步加強對外交流與合作

“當代社會， 全方位、多層次的社會互動與交往日益成為民族社會發展與進步的重要途徑”，民族鄉與民族鄉、一般鄉鎮間的交流與合作包括了省域內及省域外（含境外）間的合作與交流。一是省域內民族鄉間的交流。除了要加強民族鄉與省域內一般鄉鎮交往之外，更重要的是民族鄉之間的交流與合作。從浙江省民族鄉的分布特點來看，在客觀條件上為它們之間的深度合作奠定了較好的基礎，首先是建鄉主體民族單一，18 個民族鄉（鎮），建鄉民族均為畬族，這在交往的文化、心理甚至信仰等方面提供了更多的共同點；其次是從分布地域來看， 浙江省18 個民族鄉（鎮）主要分布在浙西南貧困山區（分布在杭州市、溫州市、金華市、衢州市和麗水市的13 個縣、市、區），在地域上可以大致連成片，為鄉鎮在以旅游為載體的文化和經濟交流提供了便利。二是與省域外甚至與境外兄弟鄉鎮間的交流。如浙江省蒼南縣岱嶺畬族鄉與臺灣的臺東市馬蘭原鄉和嘉義縣阿里山鄉均簽署締結友好鄉鎮合作備忘錄，為推動兩岸的文化交流和發展發揮著重要作用。在此基礎上，可以有更多的民族鄉與兄弟鄉鎮以民族文化為載體的產品、旅游等領域進一步加強交流與合作。

習近平總書記指出：“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。不同人群不僅實現富裕的程度有高有低，時間上也會有先有后，不同地區富裕程度還會存在一定差異，不可能齊頭并進。這是一個在動態中向前發展的過程，要持續推動，不斷取得成效”。我國的民族鄉在地域分布、建鄉歷史、民族構成、現實條件和發展基礎等各方面都存在較大的差異，東部地區的民族鄉亦是如此，甚至浙江省內的18 個民族鄉雖然建鄉主體民族都是畬族，但內部和外部條件的差異也是相對明顯。正是民族鄉之間的差異化以及實現共同富裕的本質要求， 決定了民族鄉在實現共同富裕的道路上也需要因鄉制宜，分類別、分步驟、分時序地加以推進。

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（作者單位：1. 浙大城市學院法學院；2. 浙江中醫藥大學人文與管理學院；通訊作者）