未成年人監護監督制度的體系化構建

上海市人民檢察院課題組

編者按：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視未成年人保護工作，明確要求全社會都要關心關愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創造有利條件。檢察履職貫穿未成年人司法保護的全過程。近年來，檢察機關深刻認識到肩負更重的政治責任，在未成年人檢察業務集中統一辦理全面推開的基礎上，持續加大綜合履職力度，促推“六大保護”協同發力，共同為未成年人安全健康成長營造良好環境。本期刊物聚焦未成年人檢察融合履職取得的新進展新突破，結合最高檢第九檢察廳組織開展的未成年人檢察業務課題評選成果刊文討論，以期助力于促進未成年人檢察工作高質量發展，推進未成年人檢察理論與實踐研究向縱深探索。

摘 要：未成年人監護監督制度是保障未成年人獲得妥善監護的重要措施。以檢察機關為代表的實務部門開展了大量未成年人監護監督實踐探索，但目前仍存在監護監督主體權責不明確，監督內容有待完善，監督方式整合度不夠，監督流程需細化，配套機制要進一步健全等問題。建立中國特色未成年人監護監督制度，需要進一步厘清監護監督部門權責，構建司法監督、政府兜底、社會支持三位一體的橫向協作體系；完善工作流程，健全輕重有別的干預措施，構建貫穿監護人選任、履職、干預、追責全過程的縱向監督鏈條，形成未成年人監護保護閉環。

關鍵詞：未成年人監護 監護監督制度 未成年人檢察

未成年人是國家的未來、民族的希望。黨和國家歷來高度重視未成年人保護工作，習近平總書記深刻指出“培養好少年兒童是一項戰略任務，事關長遠”［1］，特別強調“各級黨和政府、全社會都要關心關愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創造有利條件”。［2］未成年人的健康成長離不開監護人的履職盡責，離不開健全完善的監護制度的保障。作為未成年人司法保護重要職能部門，檢察機關依法能動履職，積極推動未成年人檢察業務集中統一辦理，統籌行使“四大檢察”職能，助推未成年人監護監督制度探索發展，取得良好實效。本文擬在總結梳理未成年人監護監督制度發展脈絡和實踐探索經驗的基礎上，立足檢察履職視角，提出符合我國國情的未成年人監護監督制度構建與完善的思考。

一、未成年人監護監督制度概述

（一）未成年人監護監督制度的基本內涵

我國未成年人監護監督制度，最早可以追溯至1986年民法通則關于撤銷監護人資格的規定。2014年，最高法、最高檢、公安部、民政部《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，進一步細化了撤銷監護人資格的流程。2021年起，民法典、《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》相繼施行，建立起“家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底”［3］的中國特色未成年人監護體系，將監護監督視角擴展至對監護人履職能力的培養和對其日常監護行為的全過程監督。2021年10月，《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）出臺，明確國家和社會應當為家庭教育提供指導、支持和服務，為政府及其各部門、司法機關、相關組織、機構介入家事行為、監督監護人的履職行為提供了更強有力的法律支撐。

回溯上述發展歷史可見，從立法理念層面，未成年人監護監督經歷了從家庭自治到國家干預的發展過程。從制度功能而言，未成年人監護監督不僅指親權概念下對監護人履職的監督，也應當包括監護權概念下對具有監護職責的個人、單位、組織等的履職監督。從內容維度而言，未成年人監護監督應當覆蓋監護履行全程，至少包含對監護人選任的監督（事前）、對監護履職行為的監督（事中）以及對失職監護的監督和救濟（事后）三個維度。［4］

據此，本文將未成年人監護監督制度界定為廣義上的監護監督，即指為了維護未成年人合法權益，由負有監護監督職責的國家機關、單位、組織等對具有或依法承擔監護職責的監護人（包括公職監護人）履行監護職責、實施對監護行為進行全過程監督的制度。

（二）未成年人監護監督制度的現實需要

一是習近平法治思想和中國特色社會主義法治建設的要求。習近平總書記強調“我們要重視家庭文明建設，努力使千千萬萬個家庭成為國家發展、民族進步、社會和諧的重要基點，成為人們夢想啟航的地方”［5］。“沒有人天生就是父母”，對監護行為進行適度的干預，引導、指導、責令監護人正確履職，切實發揮家庭在未成年人保護中的重要作用，是中國特色社會主義法治理念的必然要求。

二是完善我國未成年人保護法律體系的需要。隨著民法典、《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《家庭教育促進法》等法律的相繼頒行，未成年人保護法律體系逐步健全，國家監護職責愈加凸顯。廣義的國家監護不僅包括國家對家庭監護缺位進行補充，還表現為國家負有保障監護職責履行的責任，體現為對監護行為的監督，建立健全未成年人監護監督制度是完善未成年人保護法律體系不可或缺的重要一環。

三是對社會現實問題的回應。近年來，監護侵害事件屢屢曝光，引發各方面廣泛關注，監護人應當接受監督的呼聲日趨高漲，并形成社會共識，建立健全未成年人監護監督制度是回應這些呼聲、共識的必然之舉。

二、未成年人監護監督制度的實踐檢視

（一）未成年人監護監督制度的檢察實踐

在未成年人監護監督制度的發展過程中，檢察機關敢于先行先試，進行了一系列有益探索。上世紀90年代初期，上海市長寧區人民檢察院率先探索在觀護幫教過程中，對涉罪未成年人的監護人進行教育指導。2010年，上海市檢察機關全面探索建立強制親職教育制度。2015年，江蘇省徐州市銅山區人民檢察院探索辦理全國首例由檢察機關支持起訴、民政機關申請撤銷監護人資格的案件。2019年，福建省福州市人民檢察院創設“督促監護令”。2020年，上海市人民檢察院制發全國首個省級家庭教育指導規范性文件。2021年，最高檢聯合中華全國婦女聯合會、中國關心下一代工作委員會出臺《關于在辦理涉未成年人案件中全面開展家庭教育指導工作的意見》，在全國各級檢察機關全面推進家庭教育指導工作。2022年以來，各地檢察機關繼續加大探索創新步伐，其中，以上海市虹口區人民檢察院為代表的上海市檢察機關又相繼創立了包括調查評估、分級干預、監護監督員等在內的未成年人監護監督工作機制。

（二）未成年人監護監督制度的實踐反思

隨著未成年人監護監督制度實踐不斷深入，新挑戰、新問題也不斷顯現，主要體現在5個方面：

1.監護監督主體、權責尚不明確。雖然立法機關已根據未成年人保護的不同需要，將監護監督職能分配至司法、政府、社會等不同的保護主體，但實踐中仍然存在權責不明、責任交叉、責任分散等問題，難以在各主體間形成相互遞補的監督層級，導致個別案件出現監督缺位、監督疲軟等問題。

2.監護監督內容尚不完善。目前法律規定的監督措施，如撤銷監護人資格、委托監護、臨時監護等，重心都放在未成年人人身權益上，對未成年人財產及其他合法權益保護重視不夠。同時，監督視角也集中在事后懲戒和救濟，缺乏及時發現、糾正監護人不當履職行為的事前、事中監督視角。

3.監護監督方式尚不成體系。由于我國未成年人監護監督制度尚未形成體系，更多以各單位自行探索、履職為主。實踐中，監護監督多采用告誡書、督促監護令、家庭教育令等令狀形式，監督手段豐富性不足、針對性也不強，存在“未對癥下藥”的情況。

4.監護監督流程尚不細化。完備的監護監督流程，應當包含發現、調查、評估、處置、跟蹤等各環節，每一個環節的啟動、實施都會影響下一個環節的處置。當前，問題較為突出的是評估環節，尚未形成統一成熟的家庭監護狀況評估標準，同時評估組織、評估人員的選任及管理規范亦不盡完備。

5.監護監督配套機制尚不健全。監護監督工作涉及職能部門多、覆蓋面廣，必須輔以完備的配套機制才能保障其順暢運行。實踐中存在線索發現渠道不暢通、部門配合協作不充分等問題，影響了監護監督落實的實際效果。

三、我國未成年人監護監督制度的完善路徑

通過對未成年人監護監督實踐的檢視和反思，筆者認為構建橫向協作、縱向延伸的制度體系，是我國未成年人監護監督制度發展的可循之路。“橫向協作”是指以民政部門統籌的政府監督和檢察機關引領的司法監督為雙引擎，［6］聯動社會保護，形成三位一體監護監督網絡。“縱向延伸”是指以事后司法監督為支點，向前向后拓展延伸，與事前監督、事中監督、事后跟蹤監督相互鏈接，形成全流程的完整監督鏈條。

（一）明確職責：構建司法、政府、社會三位一體的監督系統

在現有法律法規基礎上，進一步厘清司法機關、政府部門、社會各主體之間的權力、義務、責任關系，形成司法監督、政府兜底、社會支持三位一體的未成年人監護監督體系。

1.司法監督。司法監督是指公安機關、人民檢察院、人民法院、司法行政部門在未成年人監護監督上應履行的職責，主要包括三個方面：一是懲治監護侵害犯罪，對涉及的未成年人及其家庭進行保護和干預；二是對工作中發現的失職監護人予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導；三是向未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的單位提出建議，開展監督。

值得注意的是，檢察機關在上述司法監督工作體系中具有特殊的地位和作用。首先，基于法律監督的職能定位，檢察機關開展監護監督的對象不僅包括一般監護人、公職監護人，還包括其他司法機關、政府部門、社會組織等履行監護監督職責的主體。其次，基于承上啟下的訴訟地位，檢察機關作為唯一一個全過程參與未成年人訴訟程序的司法機關，其監督職能可以貫穿于監護履職的事前、事中、事后各個環節。最后，基于“四大檢察”綜合履職的職能優勢，檢察機關可以運用刑事辦案、民事督促支持起訴、公益訴訟等方式，推動家庭、學校、社會、政府保護在未成年人監護監督中的深度融合。［7］

2.政府兜底。政府兜底即各級人民政府及其組成部門都應當在各自職權范圍內做好未成年人監護權保障相關工作，其中以民政部門為主體。一方面，民政部門在未成年人政府保護工作體系中居于主導地位，對政府各部門開展未成年人監護監督工作情況進行統籌、協調、督促和指導。另一方面，民政部門在法定情形下承擔未成年人臨時監護、長期監護職責，代表國家對未成年人進行兜底監護。這一職責要求民政部門對監護人履行監護職責情況進行常態化監督，發現監護異常情況，及時開展調查評估，并采取臨時或長期監護措施。

3.社會監督。未成年人監護監督涉及社會生活方方面面，需要社會各方積極參與、支持。其中，居（村）民委員會作為基層群眾自治組織，具備及時發現、干預監護異常行為的有利條件，是開展常態化監護監督工作的重要執行者。學校作為未成年人學習和生活的主要場所，是監護監督線索發現的重要渠道之一，也是開展家庭教育指導工作的重要力量。婦聯、共青團等人民團體是未成年人監護監督工作的重要支持和保障力量，可以提供家庭教育指導、心理支持、康復救助、監護及收養評估等專業服務。

（二）健全體系：完善內容及全流程、全方位、全覆蓋工作體系

在合理配置未成年人監護監督權責的基礎上，針對監護監督內容有待完善，監督方式整合度不夠，監督流程需細化等問題，還需要進一步構建全流程、全方位、全覆蓋的監護監督制度，才能切實將未成年人家庭監護、國家監護落實到位。

1.拓展監護監督內容。將財產權等權益保護納入監護監督范疇，對存在父母離異、監護權轉移等情形的，可以通過建立未成年人財產賬戶或者監護人共管賬戶、未成年人重大財產變更登記報告制度、選任第三人作為未成年人財產監管人等制度，強化對其財產性權利的監督和保護。如上海市徐匯區人民檢察院會同區法院、區司法局、區教育局建立撫養費提存監管制度，通過提存的方式確保未成年人撫養費執行到位、使用合法。

2.完善監護監督流程。打造“發現—調查—評估—處置—回訪跟蹤”的全流程完整監督鏈條。

發現——健全線索發現渠道。充分激活侵害未成年人案件強制報告制度，通過建立常態化監督機制，強化有責單位在履職過程中的主動發現責任，鼓勵有關個人、單位和組織的主動報告。

調查——對未成年人監護狀況進行全面調查。調查可以由民政部門、居（村）民委員會等進行，也可以由司法機關根據辦案需要自行開展，還可以委托第三方社會組織進行。對監護狀況的調查應至少涵蓋以下4個方面：未成年人及其家庭基本情況、未成年人監護質量、監護人監護能力和監護意愿以及與未成年人監護狀況相關的其他內容。

評估——對經調查發現存在監護問題的家庭啟動監護能力評估，為決定適用監護監督措施提供依據。評估應當由民政部門、司法機關或其他具有監護監督職責的單位主導，具體工作可以委托未成年人救助保護機構或社工組織等專業機構開展。有條件的地方可以考慮推動建立專門的評估機構或評估委員會，出臺評估標準，如2021年5月，上海市民政局、上海市人民檢察院等單位聯合制定的《未成年人家庭監護能力評估指南》。

處置——根據調查評估情況，對失職監護人采取不同懲戒力度、不同類別的監護監督措施。對于失職的自然人監督人，應當結合具體情況和風險等級，采取分級干預措施；涉及監護人資格撤銷等情形的，檢察機關可以通過督促、支持起訴的形式，會同相關單位共同履行監護監督職責；對處于無人監護狀態的未成年人，則應當由民政部門落實臨時監護或長期監護等保護措施；若公職監護人或其他具有監護監督職能的單位存在履職不到位、不積極等情形，由未成年人保護工作機構、婦女兒童工作機構等采取行政監督的方式進行常規的提醒、敦促等；若存在嚴重怠于履職或侵害被監護人合法權益的情形的，司法機關可以向相關單位提出建議。

回訪跟蹤——對監護干預措施的落實進行回訪跟蹤，視情況重新回歸常態化監護監督或采取更加嚴厲的監護監督措施。回訪跟蹤包括對適用監護監督措施后的未成年人的生活狀況、心理健康以及現任或新任監護人職責履行情況等進行調查、指導、評估等。

3.完善分級干預措施。建立以生活照料、教育懲戒、責令接受家庭教育指導、人身安全保護令、監護人資格撤銷、支持起訴為核心，由輕至重、功能互補的監護監督分級干預措施。例如，針對監護狀況評估為低風險、因缺乏生活保障而導致監護人無法有效履行監護職責的家庭，居（村）民委員會或民政部門可以為未成年人安排必要的生活照料、經濟支持等幫扶性措施；對不依法履行監護職責、怠于履行監護職責或侵犯未成年人合法權益的監護人，由公安機關、檢察機關、法院采取批評教育、警告、制發告誡書、督促監護令、家庭教育令等方式進行懲戒，并責令其接受家庭教育指導；對未成年人正在遭受監護人的人身暴力侵害或面臨人身暴力侵害的現實危險的，通過人身安全保護令進行保護；對實施嚴重監護侵害行為的監護人，撤銷其監護資格。同時，在未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟時，人民檢察院可以督促、支持起訴。

（三）完善配套：實現線索發現、工作轉介、監督落地、協同合力的保護閉環

建立健全線索發現、工作轉介、監督落地、協同合力等各項配套機制，讓監護監督各參與方有效配合、有規可循，保障制度順利運行。

1.以強制報告賦能線索發現。將監護侵害、缺失行為作為強制報告制度的重要內容，并明確認定行為標準和基本內涵，為相關主體識別和發現監護監督線索提供指引。如上海市長寧區虹橋街道未成年人保護工作站發布《未成年人潛在風險識別清單》，提出細化的家庭監護風險識別指標。

2.以歸口處置提效工作轉介。依托未成年人保護工作體系統一歸口受理監護監督線索，開展調查評估，結合實際情況轉介至相關職能部門進行干預處置，并對干預處置情況進行跟蹤。

3.以監督員制度助力監督落地。2021年，上海市虹口區人民檢察院聯合區法院、公安、民政、婦聯等部門創建了監護監督員制度，選聘民政、婦聯、居民委員會等專業人員作為監護監督員，對存在監護問題的家庭進行監督、指導和幫助。監護監督員主要職責包括：對監護行為進行指導和幫助；定期對監護行為、監護狀況進行調查，作出風險等級評估；在緊急情況下，申請對未成年人采取臨時性保護措施；建議對監護人采取相應的教育和懲戒措施等。該制度有效補足了監護監督制度落實的最后“一公里”，在實踐中取得較好成效。

4.以常態長效保障協同合力。通過建立司法機關、民政、教育、團委、婦聯等多部門聯動協調機制，統籌居（村）民委員會、專業社會組織等各方力量，提升監護監督工作質效。