巡回檢察“深圳模式”的實踐與思考

詹先見　李曉兵

摘 要：2012年刑事訴訟法修正以來，刑事執行檢察的工作模式、內容、方法、重點都在發生巨大的變化。針對傳統監督模式存在的監督弱化、碎片化、監督不均衡、監督標準不規范統一等固有頑疾，深圳市檢察機關充分發揮改革“試驗田”作用，逐步摸索出以一個目標、兩個覆蓋、三種方式、四個效果為核心內容的巡回檢察工作“深圳模式”。目前該模式還需進一步深入推進，通過完善立法解決監管執法中的疑難問題，豐富巡回檢察工作形式，強化內部保障和外部基礎環境建設。

關鍵詞：刑事執行 巡回檢察 檢察監督

為進一步提升法律監督質效，推動刑事執行檢察工作創新發展，最高檢于2018年5月部署開展了監獄巡回檢察改革試點。巡回檢察的目的在于防止“權力長青苔”，解決傳統派駐檢察存在的“同化”、不愿監督、不敢監督等問題。隨后，全國各地檢察機關按照最高檢的部署要求，積極圍繞監督理念、方式、重點等方面進行供給側改革和自我完善提升，推動解決了一大批監管執法活動中存在的突出問題，法律監督質效顯著提升。但同時，實踐探索中仍存在一些問題有待研究解決。

一、刑事執行檢察原有工作機制存在的問題

2013年以來，刑事執行檢察的工作模式、內容、方法、重點都發生了劇烈而深刻的變化。機構名稱由監所檢察變更為刑事執行檢察，業務范圍進一步拓展，工作模式從以“辦事”為主向以“辦案”為主轉變。部分原有工作機制存在的缺陷愈加凸顯，難以適應新形勢的需要，已經成為了刑事執行檢察工作深入開展的制約因素。如以派駐檢察為主的監管場所檢察監督模式，雖然具有直接、實地、即時的優點，但也存在明顯的問題。以深圳檢察機關為例，存在問題主要體現在以下幾方面：

（一）監督弱化現象普遍

由于派駐檢察對監管場所依賴度高、派駐檢察人員長期相對固定等原因，客觀上存在派駐檢察人員因顧及情面而不愿監督、因怕傷感情而不敢監督、因習以為常而監督敏感性不強等問題，導致監督弱化。

（二）監督標準不統一、不規范，監督權威受損

在原有的監督模式下，上級院對下級院的業務指導往往因缺乏抓手而難以及時到位。各基層院因監督標準不同、人員素質能力等存在差異而對同一執法問題的認識和處理有較大偏差，監督質量不高、糾正意見難以令人信服，甚至越俎代庖等情況時有發生，影響了檢察監督的權威。

（三）監督碎片化，未能形成系統合力

在原有監督模式下，各基層檢察院之間缺乏有效溝通協作，監督的系統性不強，呈現碎片化的特征。派駐檢察人員的分散使用影響了刑事執行檢察人員的整體戰斗力，不利于提高監督能力。同時，監督系統性的缺乏造成很多重復性勞動，比如實踐中深圳市龍崗區人民檢察院發現某個監管執法問題，提出監督糾正意見并督促整改，但監督糾正效果往往僅限于龍崗區，深圳其他區存在的同類問題要得到監督糾正，還需要各自再分別去發現并糾正。檢察機關疲于奔命，監督效果卻不盡人意。

（四）監督不均衡的特點突出

由于力量配備不均衡等原因，深圳各基層院刑事執行檢察工作開展的質量效果存在明顯差異，監督工作不均衡的特點突出。造成監督不均衡的原因主要是檢察力量配備不均衡，人員配備較多的基層院有19人，其中還有全國檢察業務標兵，該院派駐檢察工作卓有成效，派駐區看守所檢察室連續四屆獲評全國一級規范化檢察室。但也有的基層院僅配備1-2人，人員老化、知識能力不足，工作難以深入推進。

上述問題嚴重制約了深圳檢察機關刑事執行檢察工作的深入推進和高質量發展，亟需檢察機關主動從“供給側”進行結構性改革和制度性重構，積極參與巡回檢察這項新監督制度的探索與實踐。

二、深圳檢察機關巡回檢察工作情況及特點

2018年以來，為適應新時代刑事執行檢察工作發展形勢，深圳市檢察機關著力提升監督能力、強化監督實效，逐步摸索出以一個目標（提升監督實效）、兩個覆蓋（監督范圍覆蓋全市和全部監管場所類型）、三種方式（常規巡回檢察、交叉巡回檢察和專項巡回檢察相結合）、四個效果（公正、規范、權威、共贏）為核心內容的巡回檢察工作“深圳模式”，在規范監獄、看守所、社區矯正機構等刑事執行機關監管執法活動、提升檢察機關監督能力方面發揮了積極作用。

（一）巡回檢察“深圳模式”的基本情況

2018年7月，全國大檢察官會議在深圳召開期間，廣東省深圳市人民檢察院（以下簡稱“深圳市院”）提出開展巡回檢察工作探索的想法，得到了最高檢和廣東省人民檢察院的認可。在深入調研論證后，2018年12月10日，深圳市院黨組會議討論通過《深圳市人民檢察院派駐監管場所檢察監督工作機制改革方案》（以下簡稱《方案》），并于2019年1月21日正式開始對各看守所和監獄開展巡回檢察。巡回檢察工作開展以來，共對深圳市的監獄、看守所等11個監管場所和派駐檢察室開展巡回檢察39次，同時對全市79個司法局和街道司法所開展社區矯正巡回檢察11次。

（二）主要工作做法和特點

深圳檢察機關早在2019年1月就以看守所巡回檢察為切入點開展了首次巡回檢察，隨后開展常規、專項、回頭看等50次巡回檢察實踐，全面覆蓋全市各監管場所和社區矯正機構，形成了一些經驗和做法，主要有：

1.加強學習研究，確保工作制度設計科學合理。一是充分領會巡回檢察的有關要求和精神實質，確保工作探索的正確方向。二是充分學習借鑒北京、山東、湖北等先行地區的探索經驗，爭取少走彎路。三是充分立足深圳實際，針對深圳地域面積相對較小、監管場所相對集中、關押量大、監管執法文明度較高和交通便利等特點，在工作探索之初就把看守所納入巡回檢察范圍，由深圳市院統一組織對深圳市10個看守所的巡回檢察，極大提升了監督效率。

2.理順內部工作機制和人員配置。一是保留派駐檢察，采用“派駐+巡回”的看守所檢察監督模式，保留并發揮派駐檢察的力量和優勢。二是精簡調整派駐檢察機構和人員，成立專門的巡回檢察組，以深圳市院名義統一開展巡回檢察。三是強化市區聯動。建立業務骨干和基層院刑事執行檢察部門負責人參與機制，5名全國、全省業務標兵和8名基層院部門負責人參與過巡回檢察并監督發現了大量監管執法問題。

3.強化組織實施，確保巡得深、巡得實。一是堅持問題導向，梳理出容易出現問題的477個監督節點進行對照檢察，做到有的放矢。二是明確工作任務，細化責任分工，狠抓工作落實，強化流程管控。三是著重開展專項巡回檢察，突出針對性。針對常規巡回檢察發現深層次問題不多的情況，及時調整工作方法，先后以清理久押不決案件、清除監管安全隱患、規范醫藥用品管理等為重點組織開展羈押期限專項巡回檢察、羈押安全專項檢察等4次專項巡回檢察，發現并監督整改了一批監管執法問題，取得明顯成效。

4.樹立共贏理念，切實將巡回發現問題的整改落到實處。一是圍繞整改問題靈活運用監督手段，為被巡回檢察單位留出了整改空間。二是強化監督整改落實，與被監管單位達成共識，將巡回檢察意見和整改落實情況作為辦案單位和監管執法人員績效考核的參考依據，將巡回檢察所發現問題的違法責任追究和整改落到了實處。

三、巡回檢察探索實踐中遇到的困難和問題

經過多年努力探索，深圳巡回檢察工作打下了良好基礎，也積累了一些好的經驗做法，但仍有不少問題需要逐步破解。同時，深圳在特區立法權、財政和科技支撐等方面的優勢尚未充分發揮，在引領示范全省、全國方面還存在較大的改進和升級空間。

（一）監管執法存在固有頑疾，影響巡回檢察質效

經多輪次巡回檢察后，發現監管執法活動中存在一些頑瘴痼疾，比如假釋適用率長期偏低、看守所拒絕收押的情況時有發生、審判環節久押不決、看守所超容量關押、監管設施老舊存在安全隱患等。這些問題長期存在，涉及刑事立法不完善、操作性不強等多方面因素，單靠監管執法單位難以有效解決，在多輪次巡回檢察提出監督糾正意見后仍然未能完全整改，嚴重影響了巡回檢察工作的深入推進。

（二）巡回檢察開展不夠深入

參與巡回檢察的人員大都是之前長期負責派駐檢察工作的人員，監督“弱化”等問題短期內還難以徹底消除。巡回檢察時間緊、任務重，要面面俱到，就難免不夠深入，發現的問題多停留在淺層次。同時，從能力匹配上來看，巡回檢察對檢察人員的能力素質有更高的要求，但人才的培養、業務的熟練都需要時間，邊干邊學，“摸著石頭過河”，巡回檢察的效果便難以保障。

（三）巡回檢察的配套制度有待進一步完善

比如巡回檢察期間的工作保障制度、巡回檢察成果的考核評價獎懲制度等相關配套機制還有待加強。實踐中，由于配套機制的不完善，部分檢察官參與巡回檢察的熱情已經有減退的跡象，如不及時改變這種狀況，可能影響監督效果。

（四）信息化水平不高限制了工作的深入推進

目前開展巡回檢察工作主要依靠人工深入“三大現場”［1］、發放調查問卷、查閱檔案資料、與監管干警和被監管人員談話等傳統方式，牽制了大量人力物力，也限制了工作的深入推進。運用信息化、智能化等科技手段進行預警、過濾、分類的能力亟待提升。

四、進一步改進和完善工作的思路

（一）完善相關立法，規范操作細則

我國刑事訴訟法對于刑事執行和監管執法等方面的規定尚不夠細化，導致在看守所和監獄監管執法實踐中存在很多爭議和問題，成為監管執法頑瘴痼疾的主要成因。我們認為，在持續提請上級機關對監管收押、執法等相關程序和爭議問題做出細化、具體的規定的同時，應充分發揮主觀能動性，利用深圳特有的便利，以特區立法的形式對權限范圍內的具體工作的操作細則進行探索嘗試，為司法實踐提供明確可行的操作指引。如通過特區立法的形式，細化假釋的適用條件，切實提高假釋適用率；為電子手銬、定位追蹤等非羈押涉罪人員監管提供法律依據，降低審前羈押率和監管場所關押量；統一本市的疾病收押標準，提升辦案單位對于罪犯是否收押執行決定權的剛性，從制度層面解決特殊罪犯的收押難題。同時，可探索在公安監管場所劃定固定區域，專門用于收押監管如體內異物、生活不能自理但尚未經法定程序確認等特殊人員，對監管警力配置、工作保障、崗位職責、權責劃分等進行細化規定，并從客觀實際出發，實事求是界定監管執法責任。

（二）豐富工作形式，深入推進巡回檢察

針對巡回檢察不深入的問題，應進一步豐富工作形式并重點從以下兩個方面著力：

1.拓展完善監督手段和方法。一是增加跨地域交叉巡回檢察的適用，以異地檢察的方式解決監督弱化問題。二是增加專項巡回檢察的頻次和比重，集中針對某個突出問題巡深巡實。三是拓展發現問題的途徑和范圍。如對已投送監獄服刑或釋放人員進行回訪，向其了解看守所的監管執法情況，聽取問題反映和工作意見建議。四是以巡代訓，挖掘內部業務標兵骨干在巡回檢察中開展實踐教學授課，同時借助外力，邀請熟悉一線監管執法業務的專家進行實務培訓和業務講解，穩步提升發現和糾正監管執法問題的能力。

2.強化業務融合，服務中心大局。加強巡回檢察與其他業務工作的互相融合、互相促進。統籌推進，把巡回檢察與其他司法辦案有機結合。在上級院部署開展專項檢察活動時，配套開展針對性專項巡回檢察，既緊跟上級院工作部署，確保各項工作任務完成得更加扎實富有成效，又能突出工作的針對性、實效性。同時，對已發現的監督線索，加強與職務犯罪偵查等部門的協作配合，努力發現深層次監管執法問題。

（三）強化內部工作保障

巡回檢察的規范、高效開展，離不開強大的工作保障。要解決巡回檢察配備機制不完善、信息化水平不高等問題，應充分發揮深圳財政實力雄厚的優勢，為司法辦案提供與先行示范區相匹配的基礎保障。

1.盡快建立考核評價等配套機制，落實主體責任。充分發揮考核評價制度在隊伍建設中的“指揮棒”作用，注重發揮立功、頒發證書、授予榮譽稱號等精神獎勵的作用。設立專門考核班子，對巡回檢察工作實行量化管理和評價，敢于對長期不能完成基礎工作任務的干部給予批評教育甚至懲戒，警示鞭策檢察人員追求上進。

2.充分利用信息化手段輔助辦案。在網絡連接、數據傳輸和安全保密等關鍵問題上與相關政法機關達成共識。［2］結合辦案需要主動向科技企業尋求合作與支持。

3.引入專業力量，提高監督履職水平。根據巡回檢察工作需要，可以邀請司法、安監、審計等部門具有專門知識的人參與。［3］根據具體看守所巡回檢察任務和重點內容，在特定巡回檢察中聘用專業人士擔任咨詢專家，充分利用社會人才資源補充強化巡回檢察力量。

（四）強化外部基礎環境建設

良好的外部監管執法大環境既是巡回檢察的目標，也是巡回檢察工作能夠順利、高效開展的堅實保障，需要各單位協同配合、共同努力。

1.加強監管場所基礎設施建設。加快監管場所基礎設施方面的更新完善，如按照行政區域的劃分，在深圳市龍華區、坪山區、光明區等新區規劃建設看守所，分擔監管壓力；對原有規劃設計不合理，存在安全隱患的監管場所進行重建。同時，提前介入新建監管場所的規劃設計，避免在設計建造環節出現明顯偏差。

2.充實改善監管場所人員配備狀況。要增加人員數量，改善監管場所警囚比偏低的現狀，應在反映困難的同時，積極探索如政府購買服務、配備非中央政法編制人員等解決途徑。同時要調整人員結構，選配綜合素質好、責任心強的年輕同志充實到監管執法崗位上。

3.積極探索羈押替代措施，減輕監管壓力。擴大緩刑、假釋、監視居住強制措施等的適用范圍和數量，使用電子手銬、定位追蹤等科技手段破解非羈押涉罪人員脫離監管、不配合訴訟活動等問題，切實降低羈押率，緩解超容羈押等監管壓力。