民事支持起訴工作再審視

樓輝

摘 要：民事支持起訴工作，是近年來檢察機關在能動履職理念指引下自覺暢通司法救濟渠道、切實保障當事人訴權行使實質平等的重要方式。在新的歷史時期，面對人民群眾日益增強的權利意識和對訴權行使實質平等的現實需求，檢察機關亟需重新審視因支持起訴所產生的案件增量與訴源治理之間的關系，明晰支持起訴工作的基本原理和制度構建的邏輯，減少訴訟弱勢群體訟累，保障訴權行使實質平等，推動支持起訴工作從“均碼正義”向更高水平的“特殊保護”轉變，體現法律保障的力度和檢察為民的溫度。

關鍵詞：矛盾糾紛化解 訴源治理 民事支持起訴 實質平等

習近平總書記指出：“民事案件同人民群眾權益聯系最直接最密切”“要加強民事司法工作，提高辦案質量和司法公信力。”［1］對于經有關行政機關、社會組織等部門依法履職后，具有起訴維權意愿但又不敢、不會、不能起訴而導致民事權益仍未能實現最低維權目標的民事主體，檢察機關可以支持其向人民法院提起民事訴訟。在新的歷史時期，這種通過“以訟止訟”手段來達到化解矛盾糾紛目的的檢察履職方式，在與訴源治理的沖突、本土化發展以及高質量保障訴權行使實質平等方面，正面臨著諸多挑戰和現實詰問。

一、民事支持起訴案件增量的正當性闡釋

加強社會矛盾源頭治理，將矛盾糾紛化解在基層，是長期以來社會綜合治理機制中一以貫之的重要內容。在經濟發展重回正軌、新舊矛盾糾紛積重疊加的當下，重申檢察機關民事支持起訴的公權監督與私權救濟這一雙重屬性，對于社會矛盾糾紛化解具有重要的現實意義。

（一）民事支持起訴“案件化”與糾紛治理“非訴化”的一致性

近年來，以“多元糾紛解決機制”、訴源治理、“源頭檢察”等社會治理司法新理念下的措施，有效疏導了大量社會對抗情緒，快速解決了相當數量的訴訟糾紛和非訴矛盾，取得了十分亮眼的成績。但同時應當注意到，由于對矛盾糾紛源頭治理的過度強調，也在相當程度上讓包括司法者在內的社會治理共同體，不自覺地陷入了一種對矛盾糾紛在源頭“控量”上的盲目迷信，甚至認為只要控制住增量，就可以有效解決矛盾糾紛。基于這種認識偏誤和刻板思路，治理者在糾紛解決方式的選用上往往會對矛盾糾紛的訴訟化產生一定的排斥心理。

在當前“多元糾紛解決機制”的治理框架下，基于矛盾糾紛化解這一終極目標上的一致性，訴訟機制和非訴機制都以各自特有的工具性價值而服務于社會治理大局。治理者須在觀念上消除對支持起訴案件增量的負面想象和心理上對以訴訟方式解決矛盾糾紛的排斥。檢察機關對訴訟弱勢群體以支持起訴的方式促進訴權行使實質平等，在目的上并不以支持具體的當事人勝訴為目標，在支持起訴的過程中亦不排斥運用其他非訴機制進行矛盾糾紛化解。

（二）民事支持起訴“增量”與訴源治理“控量”的同向性

誠如前述指出，與訴源治理話語體系中注重訴訟案件源頭“控量”的要求不同，檢察機關民事支持起訴工作恰恰是以案件化的“增量”方式展開的。這些矛盾糾紛在非訴化無果、無效的情況下，通過支持起訴的方式被案件化，從而構成新的“增量”。近年來，隨著檢察機關主動服務融入社會治理大局、回應社會關切的不斷深入，民事支持起訴的案件辦理數正以年逾萬件的攀升之勢［2］對訴源治理的源頭“減量”持續造成沖擊，民事支持起訴與訴源治理似乎站在了矛盾糾紛化解的對立面。應當明確的是，“訴訟與訴源，本質上是化解矛盾糾紛的外部權力干預與內在規則修補的兩種不同方式。”［3］換言之，訴訟作為社會主體之間一種利益對抗狀態的法律表達，其本身無法被根除。加強對訴源的治理亦不排斥訴訟本身，單純控制訴訟案件的增量只是訴源治理一個體現。

從啟動程序上看，檢察機關民事支持起訴案件的辦理，必須遵循當事人自愿原則和權利處分自決的立場，除“由刑引民”、在履職中自行發現或其他組織移送等情況外，實踐中大部分支持起訴案件都是依當事人申請啟動的。因此，相較于普通訴訟案件，檢察機關民事支持起訴案件從發現、啟動以及最終決定支持，都受到多重因素的影響和限制，因而在訴訟案件量的增加上是被動且有限的。從支持目的上看，檢察機關意在通過“支持”的方式使訴訟能力弱勢的一方獲得訴權平等行使的實質保障，從而掃除當事人走向法院、接近法官的障礙。從社會治理效果上看，這些在窮盡非訴訟渠道、方式后仍未實現最低維權目標的矛盾糾紛，經檢察機關民事支持起訴后，以案件的形式呈現在法官面前，在現實中并沒有構成對訴源治理增量的負擔和窒礙，兩者在邏輯上也不構成反對關系。

二、民事支持起訴的制度移植與本土重構

面對矛盾糾紛日益復雜難解、當事人主義下民事訴訟結構本身逐漸顯露出其實質失衡的缺陷，檢察機關民事支持起訴工作從無到有、從停滯到再發展，有效扭轉了起訴主體不敢、不會、不能起訴等“無力訴訟”或“訴訟無力”的消極局面，契合了現代社會中司法與社會治理有機互動的要求。

（一）民事支持起訴的框架移植與模式再造

從歷史溯源上看，一般認為，我國檢察機關民事支持起訴制度脫胎于蘇聯時期民事訴訟中的“社會干預理論”。在對其移植和本土化的過程中，立法者基于當時對“社會干預理論”的認識及法政策的選擇，將“提起訴訟”的表述修正為“支持起訴”，并將其納入1982年民事訴訟法（試行）中的第13條［4］（現行民事訴訟法第15條）中，作為一項民事訴訟的基本原則加以確立。有學者指出，這“在觀念上改變了人們關于檢察機關在民事領域的職能僅止于抗訴的認識，并且也使人們認識到檢察機關在保護國家利益和社會公共利益方面可以發揮出更重要的作用。”［5］囿于該項“支持起訴原則”對民事訴訟構造平衡理論的突破所帶來的理論爭議，亦或作為原則本應配有的具體制度規范和程序設計的缺乏等因素，使得這項在當時看來具有理論超前性和廣闊實踐前景的立法設計，在相當長的一段時間內處于停滯狀態。

“從性質來說，司法權自身不是主動的。要想使它行動，就得推動它。”［6］一項制度的確立、停滯與再發展，與當時社會的法治化發展程度和社會治理需求密切相關。2017 年6月，立法機關在對民事訴訟法作出修訂時，在原第55條（現調整為第58條）中增加了“公益訴訟支持起訴”的相關內容作為該條第2款，這與民事訴訟法第15條“支持起訴”的原則性規定形成了規范上的映射。此外，《檢察院組織法》第2條也從“維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益”的角度，為檢察機關支持私益訴訟與公益訴訟的“雙軌制”訴訟支持模式作出了概括性授權。至此，民事訴訟法對支持起訴類型的立法擴充與其他綜合性法律制度中支持起訴的有關規定，在法律規范上形成了邏輯自洽的體系，促使民事支持起訴再次肩負起檢察機關化解矛盾糾紛、保障訴權行使實質平等的歷史使命，重返社會治理的視野。

（二）民事支持起訴的檢察實踐與規范化發展

“在‘國家義務與公民權利邏輯架構下，支持起訴職能是檢察機關的一項義務。”［7］近年來檢察機關民事支持起訴案件量上的持續增長，反映出對于通過民事支持起訴來強化訴權行使的平等與保障，已經形成了社會性需求。實踐中，已經發展出“國家、社會公共利益型”“多數民事主體利益型”“單一民事主體利益型”等三種支持起訴的主要類型［8］，并在事實上形成了支持民事私益訴訟為主、公益訴訟為次的類型格局。檢察機關在現有法律框架下能動履職，通過民事支持起訴幫助當事人平等行使訴權的實踐探索，有效填補了大量矛盾糾紛因訴權行使“跛腳”而無法通過訴訟來獲得實質正義的司法治理“洼地”。

最高檢在《“十四五”時期檢察工作發展規劃》中指出，要“完善支持起訴制度，規范支持起訴的范圍、條件和程序”，對實踐中適用標準不統一、操作不規范等影響檢察機關支持起訴高質效開展的突出問題進行了部署。2021年12月，最高檢以“能動履行民事支持起訴職能 依法保障特殊群體權益”為主題，正式發布了第31批指導性案例（檢例第122-126號）。這些案例對近年來檢察機關民事支持起訴的實踐進行了歸納和呈現，為民事支持起訴工作的進一步規范開展提供了重要指導。此外，2022年3月，最高檢第六檢察廳印發了《民事檢察部門支持起訴工作指引》（高檢六廳［2022］4號），在廣泛提煉階段性實踐經驗的基礎上，對檢察機關民事支持起訴的原則、管轄、范圍以及程序等多個方面予以了指引，便于各地檢察機關參照適用。

三、民事支持起訴高質效發展的建議方向

面對經濟與社會結構發生的深刻變化，司法機關依據“均碼正義”這一“為所有當事人提供相同的正義供給模式”［9］，已經落后于當前人民群眾對于訴權平等行使和實質保障的新需求。在訴訟弱勢群體的社會支持體系尚未全面建立的當下，檢察機關作為民事訴訟法第15條規定的“機關”之一，應當主動把握民事訴訟法有關支持起訴的立法宗旨，通過對“均碼正義”和“特殊保護”在理念上和實踐中的修正，推動支持起訴工作高質效發展，從而在更高水平上實現公平正義。

（一）民事支持起訴對“均碼正義”的必要修正

社會治理中司法工具的運用，并非只是一個追求解紛資源的量化集結和二次分配的過程，而是在法律和政策的交互作用之下動態調整的。在當前利益分散和復雜多元的社會結構中，“均碼正義”作為一種司法公共產品，無疑在訴源治理的初級階段，對訴訟性矛盾糾紛的快速化解和司法治理資源的平均分配等方面發揮了積極的作用。但是，在以法治引領和促進高質量發展的中國式現代化進程中，面對復雜的結構性矛盾糾紛難解和訴權平等行使不全面不充分的缺陷，“均碼正義”這種粗放式的正義實現形態，忽視了訴訟弱勢群體對訴訟權平等行使、實質保障的特別需要，也無法繼續承擔起糾紛化解的“萬能鑰匙”功能。從訴源治理的角度來看，檢察機關支持訴訟弱勢群體起訴，被視為一種能有效緩解和消除特殊群體不公正感的“司法特殊正義”，是一種在更高層面上實現公平正義的體現。

“當事人主義訴訟模式的特點，天然地要求當事人雙方對自己的訴訟權利義務具有平等的處分機會。”［10］在“均碼正義”之下，當事人能夠依據有關起訴的法律規定行使訴權，但是，“在現實生活中，往往只有那些認為自己會贏的當事人才會訴諸法院，潛在的認為勝算很低的一方已經不會選擇司法救濟。”［11］在這種“逆向選擇效應”的影響之下，囿于自身在法律知識、訴訟經驗等方面的局限，當事人在實際行使訴權時往往“心有余而力不足”，大量的訴訟維權就此止步于訴前而未能進入司法救濟的視野范圍。為了減輕這種“逆向選擇效應”造成的訴權保障特別是訴訟能力上的不平等性，檢察機關確有必要在當下扮演更為關鍵的支持者角色，通過民事支持起訴對“均碼正義”模式進行必要修正，幫助訴訟弱勢群體從“接近司法”邁向“接近正義”。

（二）對“特殊保護”的檢察主動與謙抑

“民事支持起訴的要義是支持受損害的單位或者個人起訴，特別是支持特殊群體能夠通過行使訴權獲得救濟，保障雙方當事人訴權實質平等。”［12］在“后疫情時代”各類矛盾糾紛持續影響經濟社會發展的當下，社會群體對于職業薪酬、養老保險、損害賠償等事關基本生活保障權益方面的維權需求越來越多，與之相關的農民工、殘障人士、家暴受害者、老年人等社會一般觀念中的“特殊群體”，也成為實踐中檢察機關民事支持起訴實踐中的主要人群。但應當注意的是，民事訴訟法對于支持起訴的對象范圍并未加以明確限定。檢察機關民事支持起訴的對象，應當是民事合法權益受到損害、但又處于訴訟能力的弱勢地位而無法有效行使訴權的個人或群體，包括但不限于前述提及的社會弱者或弱勢群體。對于有無開展“特殊保護”的需要，檢察機關要在個案中圍繞其訴訟能力是否嚴重失衡進行實質性判斷，而非以標簽化的方式一概而論，既要保持檢察主動又要防止民事支持起訴的濫用。

相較于民事訴訟法第58條第2款中檢察機關在支持公益訴訟時“第二順位”的明確表述，民事訴訟法第15條只是原則性規定了民事支持起訴的主體包括“機關、社會團體、企業事業單位”。因此，檢察機關作為“機關”之一，與其他支持起訴的適格主體沒有根本上的區別——都是原告的支持幫助者。誠然，在實踐中，除檢察機關之外的其他支持起訴適格主體，對于主動投入時間、精力等成本來支持訴訟弱勢群體普遍缺乏動力，心理、精神和物質層面的支持對于平衡訴訟能力和啟動訴訟的實質性幫助亦十分有限。在面對其他適格主體作用沒有充分彰顯、社會支持體系尚未發展健全的情況下，檢察機關在展開支持起訴時，應當遵循民事訴訟法的法理邏輯，堅持介入的有限性和補充性。換言之，檢察機關民事支持起訴并非“替代”當事人行權，其目的并不在于贏得訴訟，而在于通過檢察機關的有限介入，督促有關部門履職，在支持起訴的過程中凝聚形成矛盾糾紛化解的共識，從而達成廣義社會干預下對矛盾糾紛化解的“帕累托最優”［13］。

歷史方位決定歷史使命。檢察機關民事支持起訴工作的發展，始終要根植于當前法治秩序與經濟結構、政治體制和社會結構等互動關系的土壤之上，積極回應社會治理之需，特別是要將直接體現訴權的起訴權平等和實質保障落到實處，把訴訟弱勢群體充分納入民事支持起訴的保護范圍，在最大程度上消減訴權保障失衡的促狹局面，更高質量地實現不同群體的實質公平和特殊正義。