行政非訴執行監督的“裁執分離”制度

吳世東

摘 要：行政非訴執行的“裁執分離”是人民法院為解決行政案件“執行難”問題而采用的一項創新性制度，從司法實踐看，該項制度對解決非訴行政案件中的“執行難”問題，特別是涉及不動產類案件的“執行難”問題方面發揮了獨特作用，并取得了一定效果。但由于此項制度創設過程中法律依據和理論儲備不足，以及相關配套制度不健全等原因，司法實踐也引發了不少困難與問題。需要從立法、司法解釋、執法以及法律監督層面進行監督和規范。

關鍵詞：行政非訴執行 “裁執分離” 強制執行權

“執行難”問題是長期以來困擾法院工作的“老大難”問題，而涉及不動產類的行政非訴案件“執行難”則是“難中之難”。與一般民商事案件普遍存在的因被執行人逃避債務的履行或被執行人自身確無財產而產生的“執行難”相比，涉及不動產類的行政非訴案件的“執行難”，明顯更具有對抗性和暴力性特點，表現在被執行人可能以自殺、自殘甚至以沖擊黨政機關或暴力毆打執行人員等方式阻礙執行，由此引發的群體性事件以及執行人員的傷殘和死亡問題，因此，其執行的難度明顯更大。為了解決這一難題，同時解決“大批量的行政執行，有使法院淪為行政機關執法工具之嫌”［1］的問題，多年來，法院先后采取了聯合執行、委托執行等多種方法試圖進行破解，但結果并不理想。2011年9月，經研究后，最高法制定《關于堅決防止土地征收房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》（以下簡稱《緊急通知》），明確規定“積極探索裁執分離”，即探索由法院審查、政府組織實施的模式。由此，行政非訴執行案件“裁執分離”模式在全國逐步推行，并成為處理涉及不動產類非訴執行案件的重要舉措和創新性工作。但由于此項改革理論儲備不足，法律層面的操作規程不夠具體，各地做法也不完全一致，實踐中引發不少新情況和新問題，需要進行規范。

一、“裁執分離”制度的內涵及歷史沿革

（一）“裁執分離”制度的內涵及特點

本文所指的“裁執分離”，是指無強制執行權的行政機關申請法院強制執行生效行政決定時，由法院負責審查行政決定的合法性并作出是否準予執行裁定，而由其他相關行政主體負責具體組織實施的制度。“裁執分離”制度的法理依據是，行政非訴執行權是一種復合性的權力范疇，其執行主體具有可分割性，同時其過程又有明顯的階段性，即區分為審查階段和實施階段，由此可以分階段由不同主體分別履行審查裁定和組織實施的不同職責，“執行的決定權和裁斷權由法院行使，此時法院的中心任務是執行裁斷和執行決定，法院集中精力作好審查判斷之職；而實施權交由行政機關，行政機關利用自身優勢實現經法院審查認定的合法具體行政行為”［2］。

從司法實踐來看，各地法院辦理的“裁執分離”案件有以下三個特點：一是執行對象主要是行為罰，包括責令交出土地、責令恢復原狀、責令退還非法占用海域、責令停止生產等行政決定。同時，基于法院在財產權的執行上享有特殊職權，如查封、扣押、劃撥以及信用懲戒等等，“對‘裁執分離主要限制在行為罰方面”［3］，也就是說，有關財產權的執行只能由法院實施。二是執行實施主體類型多樣化，即執行實施主體不僅只限于人民法院這一執行主體，通常根據案件性質和執行難易程度，還可以把當地政府、申請強制執行的行政機關或者其他相關聯的行政機關作為組織實施或共同組織實施主體。三是適用范圍和領域不斷擴大，“裁執分離”案件適用領域已由最初的國有土地房屋拆遷領域，逐步拓展到土地管理、環境保護以及民政、水利等其他領域，并具有進一步擴大趨勢。

（二）“裁執分離”制度的歷史沿革

如前所述“裁執分離”最早始于2011年9月最高法頒布的《緊急通知》，此后，最高法分別于2012年4月和2014年7 月先后下發《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償案件若干問題的規定》《關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》等一系列文件，并對浙江省高級人民法院將“裁執分離”擴大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強制拆除等領域的做法給予肯定并建議推廣。此后，各地法院、政府相繼出臺“裁執分離”具體實施細則的文件，“裁執分離”實施范圍不斷擴大［4］，并成為基層法院辦理涉及不動產類案件行政非訴執行的主要辦理方式。

二、當前“裁執分離”工作存在的困難與問題

近年來人民法院在推進“裁執分離”方面雖然取得了不少成效，并在實踐中大范圍推廣，但由于法律上的供給不足，以及各地做法不一，造成司法實踐中出現不少問題，具體包括：

（一）法律授權依據不夠充分

一是從基礎性法律依據上看，有關“裁執分離”模式最高層次效力的法律依據只有最高法的司法解釋或規范性文件，而事關行政非訴執行工作最基礎的法律——行政訴訟法和行政強制法均未作規定。二是從適用范圍的法律依據上看，最高法的司法解釋只是規定該模式僅適用于國有土地房屋征收與補償領域，雖然最高法也建議各地拓展“裁執分離”的適用范圍，但具體應當拓展到哪些領域并未作具體規定，各地采取府院聯席會議或會議紀要的方式，用以擴大“裁執分離”適用范圍，但畢竟缺失基礎性法律依據，其正當性受到質疑。三是從如何確定組織實施主體的法律依據上看，目前法律規定也不明確，司法實踐中的做法往往是由政府出臺規范性文件來確定具體的實施主體，由此，也時常引發不同部門之間的相互推諉。

（二）具體程序不夠規范

由于最高法對于“裁執分離”的規定較為粗放，具體程序規定不明確，造成各地做法不一致。比較突出的有：一是如何確定組織實施主體。有的確定為申請執行的行政機關，有的確定為縣區人民政府，有的直接確定為鄉鎮政府，個別情況下則由法院自行執行。此外，還有的地方法院會裁定幾個行政機關共同實施。二是受理條件不統一。有的法院以沒有實施細則為由，對涉及不動產類非訴執行案件均拒不受理；有的法院則沒有區分執行行為性質而一概受理或一概不受理；對如何確定行政機關超過申請期限的正當理由，規定也不一致，有的限制過嚴，有的又過于寬泛；對行政機關提交的申請執行材料規定不統一，有的較為嚴苛，如在申請執行階段就要求提交社會風險評估報告［5］，或者對風險程度無論高低，均簡單以存在執行風險，而裁定不準予執行，造成大量案件無法進入司法審查，更談不上執行的組織實施。三是審查方式和標準適用不明晰。雖然規定了法院可以調取相關證據、詢問當事人、組織聽證或者現場調查，但具體如何適用這些程序規定不明晰。此外，雖然行政強制法將“明顯缺乏事實根據”“明顯缺乏法律、法規依據”和“其他明顯違法并損害被執行人合法權益”的“三個明顯”作為是否準予執行的標準，但由于該規定主觀性太強，實施中較難把握，從而造成執法上不一致現象較多。四是裁定內容規定不明確，造成裁定內容不夠完整，比較突出的是法院裁定書往往沒有規定具體執行期限，造成不少案件雖然經裁定，但是長期處于“裁而未執”狀態，或無人過問，形成新的“執行白條”。此外，有的法院作出準予執行后即結案，對于后續執行情況缺乏有效跟蹤落實，特別是對于長期拒不執行裁定的被執行人，既不敢適用司法強制措施，也不敢以拒不執行判決、裁定罪移送司法機關。

（三）矛盾化解難度大、壓力大

“裁執分離”案件中大量案件涉及農村非法占地或違法建筑，有的是村民自建自用的房屋，有的可能是涉及民生或公共利益的村莊道路、社區菜市場、公園等，還有的是未辦理審批手續的征地拆遷安置房屋等。此類案件執行過程中往往老百姓抵觸情緒大，極易引發社會矛盾和輿情關注，甚至引發群體性事件。此外，一些非法占用耕地、林地違法建筑的案件，屬于歷史積存案件，涉及人數眾多、行政機關作出處罰時執法標準又不一致，“在執行部門作出決定階段就積累了矛盾與爭議，被執行人基于，‘不愿告、不敢告、擔心告了也白告。等顧慮，沒有提起復議訴訟救濟，但在強制執行階段卻強烈抵觸”［6］。

（四）法律監督存在缺位

檢察機關作為國家法律監督機關理應有權對包括“裁執分離”在內的執行行為承擔法律監督職責。但檢察機關在辦理“裁執分離”監督案件中，是否可以對行政機關申請執行行為和組織實施行為進行監督，法律規定并不明確。此外，由于“裁執分離”案件還存在案件信息渠道不暢通以及矛盾壓力大等問題，造成檢察機關的監督缺位問題比較突出。比如，由于“裁執分離”執行中涉及的主體主要是被執行人、申請執行的行政機關、人民法院以及組織實施的行政機關，這些公權力機關為了工作協作順暢，一般不會主動向檢察機關提出監督申請，而作為被執行人的當事人，又往往是執行不到位的“獲益者”，因此也不會主動向檢察機關提出監督申請，造成檢察機關監督案源較少。法院與作出行政決定的行政機關、裁定確定的實施強制執行主體之間權責不明確，導致監督對象不明晰。比如由于現行法律并未規定組織實施的行政機關可以包括哪些機關，具體的組織實施期限是多長，應當由哪個機關提供什么風險評估報告等等，導致檢察機關行使法律監督權的依據和底氣不足。有大量案件屬于超過申請期限案件，此類案件一般又涉及不動產，如果檢察機關提出監督意見，也無法解決行政機關已超過申請期限這一難題，如何進行補救，也是實踐中的難題。

三、“裁執分離”制度完善建議

為有效破解“裁執分離”中的問題，筆者認為，當前可以重點從立法、司法解釋以及執行規范等環節上予以完善。

（一）建議在立法上進行明確授權

針對“裁執分離”執行案件缺乏可操作性規范的問題，應當進一步完善相關法律規定和具體的辦案程序，為“裁執分離”提供法律依據和必要的規范規程。立法層面應當通過修改行政訴訟法、行政強制法，對“裁執分離”案件的適用范圍、以及法院自行強制執行與裁定行政機關組織實施的界限及期限作明確規定。由于這些內容均涉及“裁執分離”基本法律制度要求，根據立法法有關訴訟和仲裁制度屬于人大立法權范疇的規定，在沒有人大立法的授權下不宜由司法解釋直接作相應規定。

（二）司法解釋層面上的明確

有了法律層面的授權和規定后，則需要由最高法對以下內容作出司法解釋：一是行政機關提交申請“裁執分離”的申請書要件、人民法院案件受理和審查中的標準和程序規范，如“明顯違法”的審查標準，以“既保證法院審查能有效阻止違法的行政決定進入執行程序，又能最大限度地發揮行政機關政策裁量方面的優勢”［7］為原則，明確“辦案超期問題”“部分執法程序缺漏”等問題是否屬于應裁定不予執行的“明顯違法”情形。二是明確區分行政機關與人民法院的職責范圍。“裁執分離”案件中，法院的審查行為與行政機關的執行行為可以相分離，同時又需要互相銜接，比如應當規定行政機關組織實施前以及執行完畢后是否應當向法院報告或報備，行政機關執行過程中遇到當事人死亡失去行為能力，是否需要由法院重新作裁定等等。三是行政機關執行法院裁定是否需要明確組織實施的期限，如確無法執行到位如何處理，以及人民法院如何對執行過程中行政機關的執行行為進行指導。

（三）執法層面上的規范

1.人民法院和行政機關要嚴格執行法律和相關司法解釋。法院在“裁執分離”中，除應當及時依法受理和審查外，對被執行人拒不執行裁定的，還應當依據行政訴訟法對被執行人拒不執行生效裁判文書的行為進行司法懲戒，而不是作出裁定由行政機關執行后，就認為與法院無關直接作結案處理。對行政機關而言，執行過程中應當嚴格遵守行政強制法組織實施，對實施過程中可能產生的風險要全面評估，并采取相關防范措施。此外，行政機關在執行過程中還應當加強與法院的溝通配合，被執行人存在抗拒執行等情形的，應當向法院報告，并建議法院依法進行處理。

2.對被法院裁定不受理或不準予強制執行的案件行政機關應當繼續跟進履職。筆者認為，從法治政府建設的角度看，行政機關要嚴格按照法定行政程序作出行政行為。對行政行為被法院確定違法而被裁定不受理或不準予執行的案件，如果發現行政行為確有錯誤的，則應當進行自糾，如屬于程序性錯誤且可以補證的，則應當在補證后重新作出。“行政機關無正當理由，超過法定期限申請強制執行，人民法院裁定不予受理的，行政機關可以原行政行為超過法定申請執行期限喪失執行力為由，重新作出與原行政行為相同的行政行為。”［8］

3.積極做好行政爭議的化解工作。鑒于化解行政爭議既是社會治理的重要組成部分，也是司法機關和行政機關共同追求的目標。故而，在“裁執分離”案件中，應當允許行政機關在法律授權范圍內依法處分其行政職權。此外，在行政賠償、補償案件、撫恤金、最低生活保障待遇等財產給付類案件中，行政主體在給付方式和幅度、是否行使給付變動權、采取何種變動行為等方面有裁量權，根據行政訴訟法的規定也屬于調解的范圍，可以作為化解爭議的范疇。總之，“裁執分離”案件中法院和行政機關，都應當本著化解行政爭議的原則依法履職，實現保護公共利益和保護當事人合法權益的統一。