村集體以中介身份參與是否有助于優化農地流轉市場?
——來自廣東的實踐證據

蔡 鍵 劉雨竹 寧賓瑤 黃梓濠

(1.華南農業大學 經濟管理學院,廣州 510642;2.中國農業銀行 廣州珠江支行,廣州 510630;3.韶關學院,廣東 韶關 512005)

中國的農地流轉始于20世紀80年代,20世紀末農地流轉的比例不足10%,2012年這一比例也只有21.24%(1)數據來源:農業部經管司《農村經營管理情況統計總報告》(2002—2017)。2013年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快發展現代農業,進一步增強農村發展活力的若干意見》提出,全面開展農村土地確權登記頒證工作;2014年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,首次提出實現農村土地所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉,優化土地資源配置。自此,中國農地流轉比例經歷了由2015年的33.3%增長至2017年的36.97%,但2019年又下降至35.9%的變化(2)數據來源:中華人民共和國農業農村部官網統計資料(http://moa.gov.cn)。一定程度上反映出,制度環境不斷優化的現實背景下,中國農地流轉市場發育的內在動力仍然不足。

從農地流轉市場內部來看,目前中國的農地流轉仍以農戶自發流轉為主,農戶、村集體等交易主體對制度與政策的理解和運用均未達到政策設計的初衷[1-2]。盡管三權分置與農地確權政策強化了農地承包經營權的物權保障,提升了農地經營權產權價值,增強了農戶在農地流轉交易市場中的談判地位,為農戶流轉農地構建了一個規范的市場環境。然而,在強有力的制度保障下,農地流轉卻未能向符合市場規律的高效率、規模化、低糾紛的方向發展。2019年全國56.2%的農地流轉仍然發生在普通農戶之間(3)數據來源:2019年中國農業農村統計摘要統計資料(http://moa.gov.cn),流轉期限不穩定或者較短,不利于農戶形成長期的農業生產投資[3-4];農地流向新型經營主體進而實現規模經營的比例仍然較低[5];農地流轉合同不規范、糾紛類型復雜等問題仍然頻繁出現[6-7]。

可見,三權分置和農地確權的制度改革為推動農地流轉進而形成規模經營提供了強大保障,但以普通農戶自發流轉為主的農地市場內部仍存在較多現實問題。對此,本研究擬在理論分析基礎上通過多案例比較對村集體參與農地流轉的作用機理進行研究,以期為破解農地流轉市場現實困境提供新的思路。

1 農地流轉的困境及其成因:文獻回顧

1.1 農地流轉的現實困境

1.1.1流轉比例低、合同期限短,市場效率有待提升

從市場效率角度來看,中國當前的農地流轉市場仍存在一些問題。第一,全國農地流轉規模逐年擴大,但流轉比例不足40%。據統計(4)數據來源:農業部經管司《農村經營管理情況統計總報告》(2002—2017),中國農村土地流轉面積由2010年的1 247萬hm2上升到2017年的3 413萬hm2,年均擴大307萬hm2;農地流轉比例(5)土地流轉比例=(家庭承包耕地流轉面積/家庭承包耕地面積)×100%由2010年的14.7%上升到2017年的36.97%,年均上漲3.18個百分點,但2019年農地流轉比例又下降至35.9%。

第二,全國農地流轉期限不穩定且以短期為主。2013年和2015年中國家庭金融調查數據顯示,平均有38.15%的轉入戶和40.75%的轉出戶流轉農地時未約定流轉期限,約定流轉期限的農業用途土地轉出(轉入)平均年限分別為2013年的5.09年(4.52年)和2015年的6.18年(5.38年)[8],相比于農業生產的投資回收期,當前的農地流轉期限普遍較短[4,9-11]。盡管短期合約有利于轉出方根據市場價格變動靈活調整租金[12],但是對于轉入戶而言,流入的土地經營權不穩定不利于其形成長期投資的經營決策[3-4]。

1.1.2集中流轉少、租金兩極化,流轉效益穩定性低

從流轉效益來看,中國當前農地流轉的市場功能并未有效發揮。第一,大量農地零散流向普通農戶,不利于土地生產率的提高。在實踐中,農地流轉經常發生于熟人之間的“關系型”市場[13-14]。據統計(6)數據來源:農業部經管司《農村經營管理情況統計總報告》(2002—2017),2010—2017年流向普通農戶的土地面積盡管有下降趨勢,但平均占比仍然高達61.29%,另有18.64%的農地流向農民專業合作社、9.34%流向其他主體、10.23%流向企業。由此也導致,中國目前勞均耕地和戶均耕地仍未超過0.67 hm2,明顯低于世界平均水平和亞洲國家水平[15]。相較于新型農業經營主體,小規模農戶在資金、技術等方面都缺乏優勢,農地零散流向普通農戶不利于糧食單產水平和土地生產收入的提高[16]。

第二,農地流轉租金兩極分化明顯,其中熟人零租金交易現象頻發,價格機制未有效實現。雖有全國性的調研數據說明中國農地流轉租金整體呈上漲趨勢[17],但頻繁發生于熟人間的零租金交易現象也不容忽視[18]。豐雷等[17]基于2001—2018年全國范圍的農村土地調查數據發現,2018年仍有15.5%農地流轉交易出現零租金現象。對此,陳奕山等[18]認為,在城鎮化背景下隱性的人情租替代了總額不高的實物與貨幣租,特別在親屬之間兩種租金的替代關系尤為明顯。王亞楠等[19]和李星光等[20]研究表明:農戶對流轉農地的產權風險預期越低,越傾向放棄租金而將農地轉給信任水平更高的親朋好友以獲得穩定的產權安全性保障。由此可見,非市場化的交易機制不僅不利于實現市場化租金水平,還可能加重農地資源錯配程度,農地流轉效益穩定性有待提升。

1.1.3流轉不規范、矛盾糾紛多,交易效果有待改善

從交易效果來看,中國當前農地流轉的交易過程與交易結果均不太理想。第一,農地流轉交易的規范程度低,書面合同簽訂比例不高。農地流轉的實質是農地財產權交易,操作是否合法、規范直接影響農戶的農地財產安全[21-22]。葉劍平等[23-24]跟蹤調查中國17個省的農村土地流轉市場狀況發現:2005、2008和2011年簽訂書面合同的農地流轉比例分別為14%、17.4%和32.76%,換言之,簽訂書面合同的規范行為還未在中國農地流轉市場交易中普及。《中華人民共和國農村土地承包法》(7)《中華人民共和國農村土地承包法》是2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過,并于2009和2018年做了2次修訂。明確規定“土地經營權流轉,當事人應當簽訂書面流轉合同”,另外還規定了土地經營權流轉合同須包含流轉土地的流轉期限、流轉用途、流轉雙方的權利和義務、流轉價款和支付方式以及違約責任等條款。目前看來,我國農戶流轉農地時大多沒有簽訂書面合同,不符合規定,這不僅擾亂農村土地流轉市場秩序,也不利于依法保障流轉雙方的權益[25]。

第二,交易完成后頻繁出現糾紛,降低農戶持久參與農地流轉的信心。中國農地流轉糾紛發生率居高不下,其中土地承包經營權、農地流轉合同類型的糾紛案件數量占多數[26]。據統計(8)數據來源:中國裁判文書網文書列表(http://court.gov.cn),截至2020年11月,在中國以《中華人民共和國農村土地承包法》為“法律依據”檢索到的“民事案由”有85 037件,其中以“土地承包經營權”為關鍵詞的案例有43 934件,以“合同”為關鍵詞的案例有37 298件。缺少法律憑證不僅誘發了農地流轉違約和糾紛等問題,還加大了調解糾紛難度[6,10,12]。對此,陳通等[27]和牛星等[28]的研究也證明,流轉糾紛經歷對農戶參與農地流轉有顯著負向作用。綜上可知,中國農地流轉市場普遍存在合同簽訂不規范、流轉糾紛頻發等問題,交易效果有待改進。

1.2 背后根源

前述已從市場效率、流轉效益和交易效果3個維度對中國農地流轉的現實困境進行總結,對此,須進一步分析困境背后的原因,方能找到打破農地流轉低水平均衡的有效措施。

1.2.1歷史鎖定:土地之于農戶生計保障作用的過度強化

長期以來,中國的資源稟賦都呈現出人多地少的特征,由此也促成中國農村“人地合一”“靠地吃飯”等生存模式與思想觀念,農地保障農戶基本生計的重要地位不斷得到強化和鎖定。因此,農戶不愿輕易轉出農地[10,29],身處熟人關系社會網絡中,農戶也不輕易將農地流向不熟悉的交易主體,傾向與熟人親屬發生零租金、短期化、不規范的土地流轉,這種偏離市場機制的流轉行為實際是充斥著“人情”的情感交易[18,30]。農戶依據“親疏遠近”的差序格局關系來配置農地的歷史習慣進一步鎖定了這種小戶流轉的模式,即使有更具效率的規模主體進入市場,農戶也可能因為歷史鎖定而不愿意將其農地轉出,最終造成了地流轉比例低,農地難以集中流向新型經營主體等現實困境。

1.2.2市場失靈:信息不完全與供需錯配下的市場表現

第一,農地流轉普遍發生在行政村內部[21,31-33],流轉信息不完全、不充分容易引起市場失靈。盡管村莊內部的公共信任能同時強化轉出戶的產權安全性[29-30]和降低轉入戶的交易成本[14,20],但長期人情道義式的農地流轉在農村場域建立起一層無形阻隔市場機制的“布羅代爾鐘罩”,屏蔽了外部政策和資本等信息[34],由此形成農地流轉半封閉的市場環境,市場有效性降低,農地流轉的價格、對象、合同因此受到影響。

第二,農戶差別化、多元化的農地需求,與單一、不成熟的農地流轉市場不相匹配。歷經農村向城鎮化轉變的改革,農戶對農地的配置方式不再表現為“農地均分”的同質性[35]:離農進城的農民在乎讓渡農地經營權的資產收益,力農致富的農戶在乎農地經營規模經濟和農地抵押融資功能,傳統農戶在乎農地對基本生計的保障作用。差別化的農地需求給農地流轉市場帶來了眾口難調的難題,單一的市場供給難以有效滿足多元化的需求,供需失衡進一步惡化了市場失靈。

1.2.3制度安排:三權分置下農戶自發流轉缺乏有效配套制度

農村土地“三權分置”的產權結構安排和“農地確權”的地權強化,順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,極大提高了農戶配置農地的自由度、靈活性,農戶自發流轉土地的積極性不斷提升[36-38]。正因為如此,農地制度的根本——集體所有權在實踐中被弱化的案例時有出現[10]:有的村集體代理人缺乏整合零散土地集中流轉的服務意識和能力,有的村集體對集體土地流轉進行過度干預,有的村集體則是在流轉土地過程中尋租腐敗[1,39]。因此,農戶自發流轉逐漸成為當前農村土地流轉的主要模式,但相關制度安排卻未盡完善,導致農地難以實現充分流轉[40]:市場前端缺乏合理引導的農地流轉平臺,容易出現農地流轉操作不規范、秩序混亂和偏離改革目的等問題[10,38],導致農地流轉效率不高;市場中端缺少中介組織,農戶往往需要花費更多交易成本才能匹配到合適的流轉對象[6,41],容易消磨農戶參與流轉的積極性以及加重農地資源錯配程度;市場后端缺少全面的社會保障措施,導致農戶轉出地塊通常具有面積小、期限短、土壤質量較差的特征[5,22]。最終不利于轉入戶實現農地規模經營、長期投資和提升土地生產率,無法達成農地資源配置的帕累托最優。

換言之,農地產權的制度改革與政策實施持續關注土地經營權的發展,為獲得土地經營權的市場主體“松綁”,放大了農戶對農地的配置權利[1],容易形成農戶自發流轉占主導的市場結果。但當前針對自發流轉的配套制度并不健全,由此也導致農地流轉對象熟人化、流轉不規范、期限短、地塊零碎化等問題[26,29,32],進而造成農地資源錯配、流轉地塊利用效率低、土地撂荒和地力降低的資源浪費[5,42-43],以及流轉土地經營權不穩定、農地產權交易不安全的農地流轉糾紛[26,29,41],最終使農地經營權不能向促進土地投資和提高地力的方向發展。

2 村集體作為中介參與農地流轉與困境破解:一個理論解釋

2.1 村集體的特點及優勢

中國農村的“村集體”有別于傳統的集體概念,村集體是在特定的政治、制度背景下產生的權利主體(與集體產權相對應)和治理主體(與村民自治相對應),并非農民基于共同利益和目標而組建的緊密組織[44]。可見,村集體是在農民家庭之外的具有代表行使集體產權、協助上級部門治理鄉村內部公共事務的獨立組織,具有治理性、獨立性和代表性的特點。村集體是農村內部有別于一般集體的組織,其特殊性在農地流轉市場中將轉化為潛在優勢,合理利用將助推農地流轉市場發育成長。

2.1.1治理性:村集體(村民委員會)是執行村民自治制度的法定組織

《中華人民共和國村民委員會組織法》(9)詳細條款參見2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》修正后的《中國人民共和國村民委員會組織法》關于村民自治制度的行使主體規定如下:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。換言之,村集體具有治理性特點,這是村民自治制度賦予村集體的功能與責任,村集體因此具有治理村中公共事務、經營村中集體財產的能力和責任。在長期的鄉村治理經驗積累下,村集體對于本村各類資源、村民基本特征、村中潛在問題等有著比一般農戶更深的認識和理解,因此村集體如能作為中介組織參與農地流轉將具有整合與集中村中土地的潛在能力。

2.1.2獨立性:村集體是具有法人資格的獨立組織

《中華人民共和國民法典》(10)詳細條款參見2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》第101條在“特別法人”中明確規定,“村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格,可以從事為履行職能所需要的民事活動”。換言之,村集體具有獨立性特點,符合相關規定的條件下可以作為獨立組織參與本村的社會經濟事務,是村集體履行中介服務職能的重要保障。村集體獨立于村民家庭之外,能夠以獨立法人組織的身份處理村內外事務,有助于聯結上級鎮、縣政府和下達行政命令,有助于聯通村內外環境,拓寬村域的資源與市場,因此村集體如能作為中介組織參與農地流轉將凸顯第三方獨立組織參與市場的資源豐富、信息充分的潛在優勢。

2.1.3代表性:村集體具有代表村民行使集體所有權的法定權利與義務

《中華人民共和國民法典》(11)詳細條款參見2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》第262條在“屬于集體所有財產行使權利”的規定中指出“屬于村農民集體所有的財產,由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權”。換言之,村集體具有代表性特點,是在集體所有制背景下村集體代表眾多村民行使權利的體現,是確保眾多村民的多元化權利能夠得以實現的權利執行代表主體。歷次的集體產權改革并未改變村集體的權利主體地位,既體現了農村集體所有制在農村產權運行方面的優勢,同時也說明村集體是代表村民集體行使權利的有效主體,因此村集體如能作為中介組織參與農地流轉將符合并體現農地集體所有的制度根本與法理優勢。

2.2 機理:村集體作為中介參與農地流轉與市場困境破解

村集體在農地流轉中有著特定的作用與優勢,這種優勢將從根源上幫助破解當前農地流轉市場中的諸多困境,成為推動中國農地流轉市場進一步發展的可行方向(圖1)。

圖1 村集體參與農地流轉的作用機理Fig.1 Action mechanism of village collective participation in farmland transfer

2.2.1具有治理性特點的村集體有助于實現農地集中流轉,改善歷史鎖定下農地流轉的低水平均衡狀態

一方面,村集體具有治理本村公共事務的責任與權利,相較于一般農戶,村集體掌握更多的本村農地信息、國家政策意圖,能夠從村級整體利益出發,合理規劃和整合村內土地,實現土地增值進而激勵農戶轉出土地。另一方面,村集體長期的鄉村治理經驗,使其具有較強的協調村民的能力,并且由其推動土地整合流轉將比一般農戶更具權威性,農戶也更相信村集體的統一安排而放棄歷史鎖定下的路徑依賴。

2.2.2具有獨立性特點的村集體有助于構建外部信息機制,減少市場失靈下的農地流轉效率損失

一是,獨立于農戶家庭之外的村集體具有聯結上級政府與本村村民的作用,能夠更好的將上級政府部門關于土地規劃、農地規模經營、農地流轉價格等相關信息引入農地流轉市場中,增加市場的有效信息。二是,獨立于農戶家庭之外的村集體具有暢通鄉村內外資源與信息的功能,村集體因此具備成為農地流轉第三方中介組織的天然優勢,中介組織的加入能夠幫助市場構建信息顯示機制,暢通雙方交易信息,降低信息不對稱帶來的交易成本,提升市場交易效率。三是,獨立于農戶家庭之外的村集體在充當流轉中介的同時,還能起到監督保障作用,避免因為流轉雙方地位懸殊而出現承租方損害出租方(農戶)利益的問題。

2.2.3具有代表性特點的村集體有助于強化集體所有權能,規避農戶自發流轉農地與現有制度不匹配的潛在風險

一方面,三權分置下的農村土地所有權歸集體,而代表本村村民行使權利的村集體正是土地所有者的體現,由其作為中介參與農地流轉并將收益分配給相應的承包戶,既符合集體所有的基本原則,也不違背承包權和經營權的歸屬問題。另一方面,村集體作為中介參與農地流轉,能夠一定程度上提高農地流轉市場上出租方的地位和談判能力,確保流轉價格、流轉期限、流轉合同都更加符合市場效率,改善農戶自發流轉的缺陷。

3 村集體作為中介參與農地流轉的模式與發展方向:廣東實踐

伴隨著農地制度改革,各地不斷涌現出農地流轉的新模式和好經驗,村集體作為中介組織參與農地流轉也成為其中的一個探索方向。本研究將在筆者于廣東省實地調研材料的基礎上,通過比較廣東省3種村集體參與農地流轉的現實模式,論證村集體在農地流轉市場中的優勢以及不同模式下村集體功能的體現。

3.1 村集體參與農地流轉的現實模式

3.1.1平臺式參與:佛山市南海區的“農地股份合作制”

20世紀90年代初,為解決農民棄耕拋荒和鄉鎮企業用地緊缺同時并存的農村畸形社會現象,作為全國農村土地制度改革試驗區的南海市(現為佛山市南海區)在全國率先嘗試土地股份合作制改革。具體做法是:鄉鎮政府組織,將農戶的承包地按照不同等級進行折算后入股農地股份合作組織,確股到人,農地股份合作組織按照公司式經營,一定比例凈利潤用于股份分紅。在實踐中,出現了人口與股權不匹配、公司與村委“一套人馬兩個牌子”、分配不均等現實問題,南海區因此不斷摸索創新,依次踐行了“確股到人——固化股權——確股到戶”等多個階段的改革。歷次改革中,南海區農地股份合作制的核心始終沒有改變,并成為農地股份合作制在南海區經久不衰的關鍵(圖2):一是鄉鎮政府組織形成行政命令,有助于與國家政策匹配;二是成立村級股份合作組織的流轉農地平臺,有助于整合本村農地資源;三是農戶土地入股,依托村集體進行土地出租;四是按股分配利潤,保障農戶基本收益。

圖2 佛山南海的“農地股份合作制Fig.2 “Agricultural land stock cooperative system”of Nanhai,Foshan

該模式下,村集體的3大特點都有所體現,但治理性特點是該模式的核心。治理性特點主要體現在:一是配合執行國家、省級和鄉鎮政府的行政命令權利推動農地股份合作制改革;二是利用村集體自身的治理能力進行政策宣傳、逐戶協調,最終也實現100%的農地入股合作組織。村集體的獨立性特點則體現為:一是依托村集體成立農地股份合作組織,構建農地流轉雙方以外的第三方平臺;二是農地股份合作組織不斷完善農地入股制度,形成統一的土地流轉合同模板。村集體的代表性體現為:一是集中農戶轉出農地,并作為本村農地的權利主體與農地轉入方進行談判交易;二是保障當地農民權益,通過提高農地轉出的租金進而實現農戶更高的利潤分紅。因此農地股份合作制模式在當地成效顯著。南海區各個鄉村都有本地的村級農地股份合作組織,成為農戶參與實現農地流轉的有效平臺,并推動當地實現農地集中流轉和規模經營。統計資料顯示(12)參考資料《2010年南海區農村土地承包經營權流轉情況》,早在2010年南海區就實現了當地100%的農地加入股份合作組織、100%的農地實現有簽訂協議的農地流轉、97%的農地轉向經營6.67 hm2以上的農業生產大戶或企業。

3.1.2整合式參與:汕頭市QT村的“虛擬確權+返租倒包+拍賣”

汕頭是廣東省東部潮汕地區的主要城市之一,人多地少的資源矛盾在潮汕地區尤為突出。其中,QT村全村共有戶籍人口1.57萬人,耕地(水田)總面積111.3 hm2,人均耕地0.007 hm2。QT村結合政策進行模式創新,將人均耕地面積只有0.007 hm2的劣勢轉變為優勢,實現連片規模經營。具體做法是:村集體結合農地確權政策,統一調整全村農地,農地虛擬確權,根據村民種田意愿留足農田給本村村民連片耕種,剩余農田則連片拍賣出租并返回租金給不種田的農戶,最終實現連片規模經營。在實踐中,汕頭市QT村土地流轉模式的核心包括(圖3):一是農地虛擬確權,有助于村集體整合土地;二是根據村民意愿回收土地并重新發包,保障農民的土地承包經營權;三是構建農地拍賣平臺,利用市場機制優化土地價格。

圖3 汕頭市QT村的“虛擬確權+返租倒包+拍賣”Fig.3 “Virtual confirmation+Rent back and contract back+Auction”of QT,Shantou

該模式下,村集體的3大特點都有所體現,但代表性特點是該模式的核心。村集體的代表性體現為:結合本村農戶種糧意愿進行農地重新分配,確保有種糧意愿的農戶有田可耕,無種糧意愿農戶獲得高額租金回報。村集體的治理性特點體現在:根據當地人多地少的現實條件、不斷優化農地流轉模式,通過虛擬確權方式解除人地鎖定、避免農地頻繁調整問題。獨立性特點則體現為:依托村集體引入拍賣交易平臺的市場機制,優化農地流轉價格等重要信息,實現農地高效流轉。QT村在土地流轉方面的創新,極大的提高了本村的農地使用效率和農民收入,實現了細碎化農地的連片經營。調研結果顯示(13)筆者根據研究團隊2021年7月在汕頭QT村的調研資料整理,2020年QT村農地流轉率達到90%。111.3 hm2的耕地中:質量最優的18 hm2耕地由有種糧意愿的農戶自行耕種;質量次之的53.3 hm2耕地連片流轉給1位種糧大戶,年租金達到12 450元/hm2;質量最低的40 hm2耕地連片流轉至另1位種糧大戶,年租金為10 050元/hm2。

3.1.3分工式參與:江門市JT村的“農地流轉中介”

長期以來,農地流轉比例低下、流轉對象熟人化、流轉期限短等現象嚴重制約江門市白沙鎮的農地流轉市場發展與當地農業規模化經營。對此,白沙鎮JT村的村集體結合當地農地流轉的供需情況,主動承擔農地流轉中介職能,加速當地農地流轉。具體做法是:村集體主動尋找有農地轉入需求的農業生產者,并根據其農地需求信息組織村內小組(自然村)組長進行農戶協調,及時與農地需求方溝通,村集體通過上述方式實現農地流轉的供需信息匹配并完成農地流轉及后續的保障服務。JT村農地流轉模式的成功在于(圖4):一是村集體主動尋找擬擴大規模的農業生產者,保障了農地流轉的市場需求;二是通過小組長與承包戶的溝通,借助農村熟人網絡降低交易成本;三是利用村集體與農地需求者談判,提高農地租金水平。

圖4 江門JT村的“農地流轉中介”Fig.4 “Agricultural land transfer intermediary”of JT,Jiangmen

該模式下,村集體的3大特點都有所體現,但獨立性特點是該模式的核心。村集體的獨立性特點體現為:作為中介組織及時獲取市場信息,暢通農地流轉供需雙方信息,并進行信息匹配、促成交易。村集體的治理性特點體現在:村集體根據當地的農地流轉困境,主動承擔服務、監督等職能,協調解決農戶轉出農地的顧慮與現實困難,監督農地轉入者的土地使用與履行租約。村集體的代表性體現為:代表分散農戶與轉入方談判,形成高租金、長租期、成規模、少糾紛的共贏流轉格局。JT村的村集體主動參與農地流轉,為加速當地農地流轉,提高農地流轉市場化程度起到一定的作用效果。調研結果顯示(14)筆者根據研究團隊2021年7月在江門市白沙鎮XT村和JT村的調研資料整理,2020年JT村農地流轉比例達到60%,比同鎮鄰村XT村高出10個百分點。另外,村集體中介職能聯通了供需雙方,有助于農地連片集中流轉,2020年JT村全村耕地92 hm2,通過農地流轉實現百畝大戶(6.67 hm2)3戶,五十畝大戶(3.33 hm2)7戶,二十畝大戶(1.33 hm2)15戶,100%的流轉農地都流向大戶或者公司。

3.2 模式比較及實踐方向

3.2.1模式比較

上述3種模式是廣東省不同地區村集體參與農地流轉的創新模式,都一定程度上緩解了當前農地流轉市場在效率、效益和效果等層面存在的現實困境。然而,由于村集體充當的角色不同,3種模式也表現出較大的差異,各有借鑒價值,但也有不足之處(見表1)。

表1 3種模式的比較Table 1 The comparison of three models

第一,佛山南海模式,村集體的治理性是該模式的核心基礎。該模式的優勢明顯:一是充分發揮治理性特點建立土地股份合作組織,有助于強化村內公共事務的管理;二是依托上級行政命令,村集體回收土地進而實現農地整合;三是借助當地經濟條件和行政手段,實現農地流轉全覆蓋。但是,該模式相對于另外2種模式也表現出一定的不足:一是過度強調行政與政府職能,農地租金水平可能偏離市場價格;二是依托于行政命令的土地入股和流轉,將以集體提升、股份合作組織利益為主要導向,難以完全保障農戶個體利益。

第二,汕頭QT模式,村集體的代表性是該模式的核心基礎。該模式的優勢包括:一是改變小戶轉出大戶轉入的不對等情況,村集體成為農地流轉的主體;二是村集體代表本村農戶執行農地流轉,能夠避免小戶流轉經常出現對象熟人化、零租金、短期限等問題;三是村集體統一整合土地后流轉,有助于實現集中連片流轉。同樣,該模式也有一定的不足之處:一是引入拍賣的定價機制產生一定的交易成本;二是以自愿為原則的反租倒包將產生較高的協調成本。

第三,江門JT模式,村集體的獨立性是該模式的核心基礎。該模式的優勢有:一是通過村集體聯結農地流轉的交易雙方,有助于消除信息不對稱;二是村集體充當市場中介,有助于傳遞市場內外的價格信息,提高租金水平的市場效率;三是村集體利用中介身份執行監督服務職能,有助于降低雙方的交易成本。相較之下,該模式的劣勢也明顯:一是以村集體服務職能為主,有助于協調流轉,但較難實現土地整合連片;二是村集體作為第三方可能以自身利益為重,難以完全保障農戶的利益。

3.2.2實踐方向

3種模式各有優劣,只有在適合的區域推行方能揚長避短,將村集體參與農地流轉的潛在優勢轉為現實,破除農地流轉的現實困境。

第一,佛山南海的村集體平臺式參與模式,核心在于利用股份合作組織的制度和行政優勢來整合流轉土地。該模式并非所有鄉村都適合,須在有相應的組織基礎或經濟基礎的鄉村推廣才能保證農地股份合作組織這一平臺的建成和有效運轉。一是適合在有股份合作組織的鄉村推廣,可利用原有的組織基礎,更好的建成農地股份合作組織,村民也因為有基礎而更容易接受這種模式;二是適合在經濟較為發達的城郊鄉村引入該模式,因為經濟發達地區的農村居民對股份合作組織這種市場化產物更容易接受,且經濟發達的城郊鄉村有更大的農地流轉市場,確保全村土地入股后有流轉需求。

第二,汕頭QT的村集體整合式參與模式,核心在于村集體反租倒包農地并進行農地整合。該模式也不具有普適性,更適合在整村農戶普遍有農地轉出意愿的鄉村推行。換言之,在農地細碎化程度嚴重和青壯年勞動力流失嚴重的鄉村,較為適合推廣該模式,因為具有這些條件的鄉村居民普遍存有農地轉出或者農地整合的意愿,有利于村集體反租倒包本村土地并進行土地整合。

第三,江門JT的村集體分工式參與模式,核心在于村集體及自然村干部承擔第三方中介組織的職能進而推進農地流轉。該模式具有相對較強的普適性,對于大部分鄉村都有一定的推廣價值。但是,第三方引入的社會分工,在提升市場效率的同時也將不可避免的帶來交易成本的提升。因此,在戶均耕地面積較大、農業較為發達的鄉村推廣該模式,將大大減少信息搜尋、中間協調的交易成本,進而提升該模式的作用效果。

4 結論與建議

本研究在通過已有文獻厘清中國當前農地流轉的現實困境及其背后根源的基礎上,構建理論框架并結合廣東實踐案例,分析提出村集體參與農地流轉有助于破解我國現階段農地流轉困境的發展思路。結果表明:第一,長久作為農村土地的所有權利主體和治理主體的村集體,能在參與農地流轉過程中發揮其特定的優勢,進而提升農地流轉的市場效率、流轉效益和交易效果。一是村集體能夠利用特有的長期鄉村治理經驗,消除村內農地資源和信息的不協調,實現大規模成片的農地流轉,有效緩解土地細碎化對農地流轉的制約;二是村集體具有獨立于農戶家庭之外、暢通村內外資源與信息的天然優勢,能夠發揮農地流轉中介功能,幫助市場構建信息傳遞機制,降低信息不對稱帶來的交易成本,提升農地流轉市場的交易效率;三是村集體作為執行國家意志與代表農村集體意志的代理人,能提高農戶集體在農地流轉的談判地位和權益保障,幫助規避農戶自發流轉的潛在風險,改善農地流轉市場的交易效果。第二,村莊之間農地制度改革進度、農地資源稟賦以及村集體服務能力各不相同,使得村集體參與農地流轉的作用效果也不盡相同。因此,須根據每個鄉村的資源稟賦、歷史文化、制度基礎,有針對性的推動村集體參與農地流轉。

據此,提出如下對策建議,以期促進村集體合理參與農地流轉,加速農地市場發育。

第一,重視村集體在農地流轉中作用地位。研究結果表明,“三權分置”發展創新土地經營權的改革理念,不能被理解為其他兩權在農地流轉過程中的作用不重要;相反,既要通過租金、租期等保障農戶的農地承包權利益,也要利用農地集體所有權屬激勵村集體履行其服務、中介和監督職能。村集體作為農村土地所有權的代理人在參與農地流轉過程中能發揮區別于農戶自發流轉的特定優勢,極大改善農地流轉的效率、效益和效果,促進農村土地經營權以高效、有序的流轉模式發展。因此,村集體在農地流轉中的作用不能被忽視,也不能缺位。

第二,加強鞏固村集體在農地流轉中的第三方中介作用。研究結果表明,現階段中國農地流轉模式仍以農戶自發流轉為主,村集體委托——代理流轉模式比例偏低,說明村集體在農地流轉中的特定優勢未被彰顯和充分利用。為進一步推動農地流轉,形成農地規模經營、實現農業現代化的發展目標,政策文件須持續強調村集體作為第三方中介組織參與農地流轉的天然優勢,同時對參與農地流轉并取得較好效果的村集體給予更多的政策獎勵和推廣宣傳,為積極引導村集體參與農地流轉營造良好的政策環境。

第三,因地制宜的發揮村集體在農地流轉中的作用和優勢。研究結果表明,村集體參與農地流轉的天然優勢并不具有普適性,要結合本村農地資源稟賦、村民特征和干部能力等實情來發揮村集體在農地流轉中的作用和優勢。村集體的治理性優勢適合在農地制度改革較成熟的農村場域執行;代表性優勢適合在勞動力流失嚴重、土地細碎化程度高的農村場域執行;獨立性優勢適合在村干部服務、治理能力以及市場信息敏感度強的農村場域執行。另外,還須獲得村民的支持配合,真正做到充分保障農民土地權益、充分尊重農民在土地流轉中的主體地位和意愿。因此,村集體在參與農地流轉過程中務必要秉承公平廉潔的原則,方能真正實現村集體在農地流轉中的中介服務、市場培育、監督管理等方面的積極作用。