城市群公共衛生事件脆弱性評估體系建設研究

陳菁，崔文靜，劉舒婷

摘 要：近年來重大突發公共衛生事件頻發，城市群生產要素集聚性和空間流動性所帶來的經濟利益與危機隱患相生并存，其內部公共衛生安全問題具有明顯的系統性、多樣性、衍生性和交叉性特征。相較于單體城市，城市群公共衛生事件影響范圍更廣，社會經濟影響后果更嚴重。基于城市群公共衛生事件類型和特征，探討城市群公共衛生事件脆弱性評估體系四要素，以“敏感性-應對能力-協同治理”三個維度為核心，擬定城市群公共衛生事件脆弱性評估體系模型框架，構建其內指標體系與研究技術路線，將進一步推進城市群公共衛生事件風險的預警、評估、統籌、決策協同一體化建設。

關鍵詞：城市群；公共衛生事件；風險補償；應急響應；協同治理；脆弱性評估系統

中圖分類號：X 45? 文獻標識碼：A? 文章編號：1007-6883（2023）02-0050-09

DOI：10.19986/j.cnki.1007-6883.2023.02.008

前 言

2020年，習近平總書記強調指出，應嚴肅認真對待各類公共風險，特別是要加強公共衛生防控機制建設，完善我國公共衛生應急管理體系，以預防和應對重大突發公共衛生事件。［1］公共衛生事件是指已經發生或者可能發生的、對公眾健康造成或者可能造成重大損失的傳染病疫情和不明原因的群體性疫病，以及其他危害公共健康的突發公共事件。隨著經濟發展，重大突發公共衛生事件造成的損失逐年增加。自2003年以來，我國政府高度重視突發公共衛生事件應急處置工作，國務院及相關部門陸續出臺了一系列政策以推進突發公共衛生事件應急管理體系建設，其中《國家突發公共事件總體應急預案》涉及跨省級行政區劃或超出事發地省級人民政府處置能力的特別重大突發公共事件應對工作，成為城市群公共衛生事件的安全治理政策依據。但當前城市群公共衛生事件區域安全管理存在條塊分割、整體安全規劃缺失和統一指揮困難等弊端，其系統構成和運行機制無法全面反映城市群公共衛生事件區域安全保障的客觀需求。

區域安全是在經濟社會環境下，實現區域的動態穩定和有序健康發展的必要條件，是地區可持續發展的必要條件。區域安全的本質在于對危險的預測、分析、控制和抵御。當下區域安全研究集中于對區域應急預警和抵御風險能力的探討，例如：基于系統論［2］40、自組織理論［3］、信息擴散理論［4］166、城市安全軟實力［5］3和安全韌性［6］2等方面的城市區域安全專項研究。在構建城市區域風險評估模型方面，前期研究基于差異化的理論基礎，構建城市公共安全系統評估模型［2，7］、城市安全指數（ICS）模型［8］、面向社會的全過程風險管理體系（COPRMS）模型［9］、城域突發事故災難承災能力綜合評估指標體系［10］、“驅動-壓力-狀態-影響-響應”（DPSIR）模型［11］、災害、資產和脆弱性模型［12］、臺風災害綜合風險評估體系［13］、區域安全生產風險計算模型［4］168、區域安全文化結構模型［5］6、區域風險地圖［14］和城市安全韌性模型［6］7等。

城市群作為國家工業化和城市化發展到高級階段的必然產物，人口、財富、資源、產業高度聚集，成為經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區。城市群聚集效應所帶來的經濟利益與危機隱患相生并存，重大突發公共衛生事件對城市群的災害影響范圍廣，涉及的人群與產業部門多。目前城市群公共衛生事件脆弱性研究較少，前期雖有城市群GIS區域管治模型［15］、城市群多災種綜合風險評估模型［16］、城市群適災韌性共同體［17］和城市群公共安全聯動的信息共享體系［18］等研究，但多集中于理論論述和政策分析［19-22］，缺乏對城市群公共衛生事件的脆弱性評估。

為有效加強城市群公共衛生事件應急體系建設，實現城市群重大突發公共衛生事件的系統性風險監測、預警、評估、統籌和防控決策，及早識別該類事件的發生、降低損失和保障公眾的健康，亟需對城市群公共衛生事件脆弱性系統進行度量和評估。本文基于城市群公共衛生事件類型和城市群公共衛生事件特征，提出公共衛生安全風險區域識別、跨域補償、多重響應能力和多行政主體協同治理四類要素，擬訂城市群公共衛生事件脆弱性框架，即以“敏感性-應對能力-協同治理”三個維度為核心構建城市群公共衛生事件脆弱性評估體系（Public-Health Vulnerability-Assessment-System of Urban Agglomeration，PVUA）及各系統指標，以期為城市群公共衛生事件安全評估提供科學決策理論基礎。

一、城市群公共衛生事件的類型與特征

城市群是成熟階段城市的高級空間組織形式，由城市間經濟、交通、通訊與基礎設施網絡組成。城市群內部核心城市具有較強的輻射帶動作用，與周邊城市形成空間距離較近、經濟聯系密切、城市功能互補的網絡組織形式。根據《國家突發公共事件總體應急預案》，公共衛生事件包括：傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。城市群公共安全系統研究應首先關注公共衛生事件的類型，據此判別公共衛生事件爆發成因。城市群公共衛生事件成因主要集中于對外經濟的不穩定性、安全監管的缺失、流動人口的增加、公共衛生管理缺失和疏漏、地區產業特征與工程管理紕漏等（圖1）。

識別城市群公共衛生事件的特征是建立有效防災減災系統的前提。在經濟快速增長的過程中，城市群公共衛生事件安全具有明顯的系統性、多樣性、衍生性和交叉性，致使區域安全系統極具脆弱性。同時，城市群作為醫療資源和交通設施富集區域，具有優質醫療資源整合、公共衛生應急協同治理、跨域補償、多重響應、醫療資源共享、科研服務與多元救治等降低公共衛生事件脆弱性的優勢（圖2）。

首先，城市群公共衛生事件具有明顯的系統性特征。從城市群一體化演化路徑和發展模式上看，城市群內部各節點城市具備相對緊密的社會經濟聯系，各城市之間在城市群內部相互作用、相互影響下，各節點城市內部爆發的公共衛生事件具有跨域性系統擾動能力。城市群公共衛生事件的系統性，將導致節點城市公共衛生事件演化為城市群系統性受損，使公共衛生事件危機的影響范圍和危害程度加大。

其次，城市群公共衛生事件具有明顯的多樣性特征，隨著城市群多層次協調機制和成本共擔、利益共享機制發展，各節點城市間聯系日益密切，特別是城市群中人口的流動性、產業結構的多樣性和貿易經濟的開放性，城市群內部公共衛生事件的風險因素具有多路徑觸發機制。一方面，城市群整體規模相對單體城市更加復雜，突發事件的種類較多，災情更加復雜；另一方面，相對于各節點城市，城市群公共衛生事件預警和管理難度更大。

再次，城市群公共衛生事件的爆發具有明顯的空間衍生性特征。隨著城市群內部不同城市間的依賴程度逐漸增強，某一城市發生事故后，城市群內部其他城市很容易受到影響，形成跨界事故［23］。隨著城市群的發展，城市間的交通方式向一體化態勢演進，城市與城市之間聯系越來越緊密，具有明顯的網絡結構特征。在城市群快速發展過程中，城市群公共衛生事件的空間橫向擴散能力不斷增加，突發公共衛生事件在城市間傳導過程中，其衍生問題與衍生威脅從原有的公共衛生事件中派生并擴展，進而引發多行業與多群體受損。

最后，城市群重大公共衛生事件的影響和治理具有交叉性特征。一方面，城市群的提出，改變了單體式城市發展理念和模式［24］，相對單體城市，城市群內部應急物資種類相對完備、數量相對充足，救援隊伍相對專業，城市群對抵御和應對公共衛生事件具有天然優勢；另一方面，公共衛生事件治理過程中，城市群行政職責和行政治理方案交叉，不同等級的職能部門在處理跨城公共衛生事件中出現較大的行政壁壘。

二、城市群公共衛生事件脆弱性

評估體系要素

（一）城市群公共衛生事件潛在區域的風險預評估

2016年，《“健康中國2030”規劃綱要》出臺，標志著“健康中國”上升為國家戰略。隨著城市發展和城市間愈發緊密的鏈接，城市群公共衛生事件風險預評估日益成為城市突發公共衛生安全工作的首要目標。

風險預評估的主要目的是在各類突發事件發生之前，依據歷史數據、現實狀態，評估該事件可能發生的概率［25］。城市群公共危機具有復雜性特性，協同監管城市群公共衛生事件潛在區域的關鍵在于區域風險的致災因子預判。致災因子是災害形成的必要條件，也是城市群公共衛生事件敏感性的指標工具。基于城市群公共衛生事件的類型和特征，科學分析城市群公共衛生事件潛在風險因子，將形成城市群公共衛生事件風險預評估方案，為城市群協同監管公共衛生事件風險區域提供理論基礎；并可通過判定城市群內公共衛生事件風險的空間異質性，制定城市群重點監測空間與避險空間。

在城市群公共衛生事件類型和特征背景下，考慮到評估要素的科學性和可獲取性，本文將城市群公共衛生事件風險預評估關注的潛在風險因子劃分為社會敏感性、人群敏感性和產業敏感性三類。其中社會敏感性的衡量指標為城市群中的人口密度與公路密度。城市群內部節點城市的人口密度和公路密度影響突發公共衛生事件爆發時的人群傳播速度。其次，在城市群公共衛生事件潛在風險區域的評估階段，對于節點城市的人群敏感性評估具有重要意義。人口流動性在公共衛生事件發生時，將不穩定性向周邊城市傳導，致使城市群的公共衛生事件空間橫向范圍的擴大；另一方面，人口結構中老年人與兒童數量比例的提升，將降低區域內的抵御風險能力，并提升系統不穩定性。最后，根據產業特性可知，第一產業在公共衛生事件的爆發與加速傳導中抵御能力最強，第二產業中高風險、高污染的重工業的生產特征可能引發公共衛生事件，而第三產業特有的聚集性和服務性特征具有較大公共衛生事件傳導風險，加之外貿依存度反映了區域與外部的經濟聯系和加入國際分工與世界市場的深度，區域過高外貿依存度，說明區域受到外部影響較大，其產業敏感性越高，因此產業敏感性中農林牧副漁從業人員比重（-）、霍夫曼比例（-）、服務業占比（+）和外貿依存度（-）為核心要素。

（二）城市群公共衛生事件跨域補償能力評估

風險補償能力是在區域固有風險的基礎上，考慮機構、醫療衛生資源配置和公共衛生支出等對于減少事故傷亡的補償作用，而得到的區域風險指標，對區域風險具備抵御作用。有效評價跨區域風險的補償作用對構建城市群公共衛生事件脆弱性評估系統具有重要意義。

應急響應要求城市應急管理部門提供高效率、不中斷的應急公共服務，這取決于城市關鍵基礎設施的正常運轉［26］1738。基于地理網絡空間分析的公共衛生事件救援時間補償水平，可有效測定公共衛生事件風險區域的及時有效救助能力。此外，當發生重大突發公共衛生事件時，醫療救助狀態由常態轉為非常態，突發公共衛生事件防控中，醫療機構的人員、物資、結構以及系統四部分是應急能力中的關鍵，其風險補償能力決定了在出現超出正常救助能力的大規模患者時的應急救援狀態。

故此，本文從公共衛生事件救援時間補償水平和醫療衛生資源配置水平兩方面構建城市群公共衛生事件跨域補償能力，此兩項對城市群公共衛生事件脆弱性具反向作用。

1.公共衛生事件救援時間補償能力測定

當發生重大突發公共衛生事件時，救援時間對重大突發公共衛生事件、受傷人員的死亡率有著直接的影響。在突發災害和人員急救時，往往需要醫院120急救車輛在最短時間內（城市中心區一般要求5-15分鐘以內）到達出事地點處理和救援［26］1740，故此救援時間與醫療點的分布、行車速度密切相關。在進行城市群公共衛生事件救援時間補償能力測定時，對于研究區域的空間數據處理和分析成為研究區域內補償能力的關鍵。具體研究路徑可基于各城市的醫療點數據信息、道路通達性狀態與行車速度，利用地學統計分析中的最短路徑分析，取得5、10、15分鐘救援時間區域覆蓋面積與區域面積比值，以測度救援時間補償能力。

2.醫療衛生資源配置補償能力測定

城市群醫療衛生資源配置狀況是評估公共衛生事件中風險補償能力的重要指標。重大突發公共衛生事件發生后，短期內需要救助患者數量增多、需要運用到的醫療資源和醫療物資有可能出現供不應求的現象［27］。公共衛生資源能否合理配置，關系到該區域內公共衛生應急管理體系能否正常運行［28］，是城市群公共衛生事件治理體系現代化重要因素。近年來，我國基本建成了一套結構完整的公共衛生應急響應機制［29］，但突發公共衛生事件在應急響應中存在理念虛化、管理層級過多、響應機制可靠性低、基層醫療衛生機構作用薄弱等問題［30］。由于重大突發公共衛生事件的風險補償過程具有臨時性和突發性，應對重大突發公共衛生事件需要較高的專業化水平人員和充分的醫療條件。故此，以城市群每千人口床位數、每千人口執業（助理）醫師數、每千人口注冊護士數、醫護比為測度醫療衛生資源配置補償能力的指標。

（三）城市群內部應對公共衛生事件多重響應能力

公共衛生應急體系是指國家及地方各級政府的公共衛生系統為降低重大突發公共衛生事件造成的人員傷亡而采取的一系列計劃、準備、應對、恢復活動［31］。城市群公共衛生事件應急系統需協同各節點城市，實現城市群應急指揮中心之間的多重響應和有效協作，以系統應對重大突發公共衛生事件風險，降低城市群公共衛生事件脆弱性。

城市群應對突發公共衛生事件過程中，多重應急響應能力集中于各節點城市的應急物資儲備和公共衛生支出兩方面。其中：（1）基礎應急物資配備充足，是避免突發公共衛生事件事態擴大、減少人員傷亡和經濟損失的重要基礎，是提高公共衛生應急能力的關鍵因素之一。充分協調和調度城市群內部不同救災部門及救援物資，對提高應急救援效率具有重要意義［32］。應急物資儲備的測度主要集中于常規物資儲備、自給性物資儲備與周邊城市應急物資儲備總量，用來評價重大突發公共衛生事件發生后該地區的自我修護能力。在2020年6月，針對健全公共衛生應急物資保障體系的工作，國家發改委提出打造醫療防治、物資儲備、產能動員“三位一體”的保障體系，全力推動相關工作的落實。根據健全公共衛生應急物資保障體系工作要求，生物安全三級水平的實驗室數量、國家醫學中心數量、區域醫療中心數量、公共設施平急兩用改造項目數量，此四項指標成為城市群測度醫療救治的響應速度和基層處置能力（即城市群內部應對公共衛生事件的多重響應能力）的關注內容。（2）公共衛生支出是各級人民政府為了發展、維護管轄地區的衛生事業，對轄區提供醫療服務和公共衛生所支付的費用。隨著國家對公共衛生行業重視程度的日益提升，以滿足全社會公民的衛生服務需求為導向，公共衛生支出在我國財政總支出中的比例逐年增加。依照WHO的規定，將衛生總費用作為衛生總投入的一項量化指標，包括政府預算衛生支出、社會衛生支出及居民個人衛生支出三個方面［33］。預算衛生支出、社會衛生支出及居民個人衛生支出的提升，將有效反映政府、社會與個人對公共衛生事件的重視程度與應急響應能力。

（四）城市群多行政主體協同治理公共衛生事件水平

區域重大安全風險影響具有跨域性，而跨區域危機是最具特點、最具破壞性的一種新型危機形式［34］，需要區域性協同治理［35］。傳統的單體城市危機應急體系無法有效應對跨域危機帶來的新形勢和新問題。傳統的單體城市區域安全管理存在條塊分割、整體安全規劃缺失和統一指揮困難等弊端，缺乏對區域安全的全局考慮和整體把握，其系統構成和運行機制無法全面反映區域安全保障的客觀需求。

目前多行政主體的城市群在溝通和協同治理方面，展示出跨法律體系、跨行政等級的行政壁壘，且相較于單核和雙核城市群，多核心類型城市群其城市在行政、體量上不對等，負責人行政級別不同，城市發展階段與水平不同，各城市各自為戰，出現城市群整體協調不暢、效率低等現實問題，未能有效發揮城市群的集聚效應［20］69。城市群應對公共衛生事件的預警系統、聯防聯控與應急協調功能，需要建立集中統一高效的領導指揮體系，主要體現于社會治理、城市群類型、多主體行政單元和協同監管政策條件四要素。

三、城市群公共衛生事件脆弱性

評估體系的指標與運行

本研究依據城市群公共衛生事件的類型、特點，形成以“敏感性-應對能力-協同治理”三個維度為核心、能夠反映各要素具體內涵的城市群公共衛生事件脆弱性評估體系模型（圖3）。

指標體系是實現城市群公共衛生事件脆弱性評估體系定量評價的基礎。本研究遵照系統性、科學性、可操作性等選取指標原則，結合城市群公共衛生事件特征與類型特點，構建相應的評價指標體系。該體系有維度層、準則層、要素層和指標層四層結構，其中準則層包括社會敏感性、人群敏感性、產業特征敏感性、風險補償、風險響應、城市社會治理、行政單元特征和協同監管政策環境八個系統，每個準則層又具體包含若干個相互聯系的具體要素和指標（表1）。

在敏感性指標體系中，人口密度和公路密度用以衡量公共衛生事件中的危機傳導情況；人口流動性和人口結構是對區域內人群敏感性情況的測度；產業結構和對外開放度體現城市群內部的產業特征敏感性。在應對能力指標體系中，救援時間補償程度和醫療衛生資源配置衡量了區域對公共衛生事件的風險補償能力，而公共衛生支出和應急物資儲備反映了區域對于風險的應急響應能力。在協同治理指標體系中，以社區黨組織覆蓋率、社區居委會數目和村民委員會數目為三級指標的社會治理層面，代表了各節點城市社會治理水平；城市群類型和多主體行政單元衡量了行政單元的具體特征，用以反映行政主體的施政效率；并以應急協同治理方案與管理辦法為核心的政策條件體現區域協同監管政策環境。其中城市群類型、城市群地級市個數和城市群應急協同治理方案與管理辦法三項指標用以進行多城市群對比研究。

四、城市群公共衛生事件脆弱性

評估體系的模型計算

城市群公共衛生事件脆弱性評估體系技術路線如圖4，依照城市群公共衛生事件系統脆弱性內涵，結合敏感性-應對能力-協同治理評估框架，分析技術涉及基礎管理科學、地理空間分析和行政效能分析的多學科交叉領域，需要結合多種方法進行研究。其中評估模型運算核心在于GIS計算救援時間補償區、熵值法求得指標權重與BP神經網絡進行等級劃分。

（一）GIS計算救援時間補償區

運用GIS網絡分析，結合醫療救治點或消防局與城市道路網特點，可建立基于路段連接的道路網絡模型，對于提高危機的應對能力和識別城市應急盲點具有重要作用。公共衛生事件影響下的區域風險補償能力關鍵在于救援時間補償能力，這一能力與醫療點的分布、行車速度密切相關。在突發災害和人員急救時，需120急救車輛在最短時間內到達出事地點處理，并進行救援。考慮道路交通規則最高限制速度約束，在ArcGIS中建立要素數據集、建立網絡數據集、建立服務區、導入服務點，運用公式計算出各道路到達醫療點時間并添加字段進屬性表，設置阻抗，進行最快路徑分析。根據空間分析結果，求得5-15分鐘救援補償區面積與城市總面積比例，形成各城市救援時間補償能力數據。

（二）熵值法求得指標熵權

熵值法是通過各指標值變異程度，客觀確定指標權重的方法。指標的變異程度與信息熵之間成負相關關系，與其重要性成正相關關系。基于城市群公共衛生事件系統脆弱性內涵，結合敏感性-應對能力-協同治理評估框架，利用函數表達式分別從該框架下的三要素分析：系統面對擾動的敏感性因素（S）、系統面對擾動產生的應對能力（R）和系統內部子系統的配合能力（C）。三者對脆弱性產生的效用是非均等的，需依照熵值法計算所得的權重值，以明確不同指標對評估體系的作用力差異，科學計算評估結果。

（三）BP神經網絡劃分脆弱性等級

BP神經網絡是根據誤差反向傳播算法進行訓練的多層前饋網絡，該算法以實際輸出值和期望輸出值的誤差平方作為目標函數，采用梯度下降的方法計算目標函數的最小值。為了更好地對城市群公共衛生脆弱性評估體系等級進行綜合評價，借鑒前人研究基礎，構建以敏感性-應對能力-協同治理能力三大維度層共32組指標數據為輸入層、城市群公共衛生事件脆弱性等級為輸出層的BP神經網絡（Back-Propagation）模型，設置網絡的學習速率、最大訓練次數與訓練要求精度，訓練至網絡自動完成收斂。最后，帶入熵值法得到的各項指標權重，完成BP神經網絡的脆弱性評估結構體系。

結論與討論

近年來，各類重大突發公共衛生事件頻發，對人類的健康和生存造成了巨大的威脅，公共衛生事件脆弱性評估成為保障區域安全發展的重要研究內容。隨著城市化進程推進和城市群高速發展，城市間鏈接關系越發緊密。城市群是空間組織緊湊、經濟聯系密切的城市-區域系統，具有高度同城化與高度一體化的空間架構。與個體城市相比，城市群重大公共衛生事件風險因素更多，涉及多元化利益主體，且具有多階段和動態性特征［21］138。構建城市群公共衛生事件脆弱性評估系統成為加強城市群公共衛生事件防控、完善城市群公共衛生事件管理體系和預防應對城市群重大突發公共衛生事件的基礎和關鍵。因此，本文首先闡釋城市群公共衛生事件的類型，分析城市群公共衛生事件的特征；然后提出了城市群公共衛生事件脆弱性評估體系的四要素，明確了城市群公共衛生事件評估體系的核心問題，界定了各要素主要研究框架；最后嘗試性提出了以“敏感性-應對能力-協同治理”三個維度為核心的城市群公共衛生事件脆弱性評估體系模型、指標和技術路線，為城市群區域安全未來建設方向提供理論參考和決策輔助方案。城市群公共衛生事件脆弱性評估體系具有城市群公共衛生事件的多項特征，可評估分析城市群和城市群內節點城市的公共衛生事件防控和應對水平，未來開展城市群實證案例研究和城市群間的對比研究將對模型的評估和動態改進具有重要意義。

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Research on the Construction of Public Health Vulnerability Assessment System of Urban Agglomerations

CHEN Jing1， CUI Wen-jing1，2， LIU Shu-ting1

（1. College of Geography and Tourism · College of Chaozhou Cuisine，Hanshan Normal University，Chaozhou，Guangdong， 521041；2. China Center for Special Economic Zone Research， Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong，518061）

Abstract：In recent years， major public health emergencies have occurred frequently. The economic benefits brought by the agglomeration and spatial mobility of production factors in urban agglomerations coexist with potential crises. The public health and safety problems in urban agglomerations have obvious characteristics of systematicness，diversity，derivation and intersection. Compared with singular cities，public health events in urban agglomerations have a wider impact and more serious socio-economic consequences. Based on the types and characteristics of public health events in urban agglomerations，the four elements of the vulnerability assessment system for public health events in urban agglomerations are discussed. With the three dimensions of“sensitivity - response capability - coordinated governance”as the core，a vulnerability assessment system for public health events in urban agglomerations model framework is formulated. Meanwhile，the index system and research technology route is constructed. This will further promote the synergistic integration of early warning， assessment，coordination and decision-making of public health event risks in urban agglomerations.

Key words：urban agglomerations; public health events；risk compensation；emergency response；coordinated governance；vulnerability assessment system

責任編輯 溫優華 許小曉