行動者網絡視角下“書記聯合體”治村實踐探究

侯雅婷

摘要：浙江被賦予“高質量發展建設共同富裕示范區”重大使命，為完成這一任務，各地開展廣泛基層治理實踐，其中，L市H鎮首創“書記聯合體”奮力打造“共富高地”就是其中一個縮影。從行動者網絡理論看，村書記、鄉鎮干部、駐村干部、鄉賢、非正式組織、企業黨支部等各行動者彼此交融，編織成一張張具有靈活性、針對性的“書記聯合體”治理網絡，有效解決了基層難題。非人類行動者的調動實現了鄉村資源效益向經濟效益的轉變。研究發現，“書記聯合體”取得成效的關鍵在于行動者的優化組合，據此，有必要探索“行政”與“自治”在基層治理場域中的融合場景，為解決當下治理內卷問題提供參考。

關鍵詞：行動者網絡理論；基層治理；行政和自治；書記聯合體

中圖分類號：D2? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-3605（2023）03-0087-08

一、問題提出

作為基層治理的一個重要縮影，鄉村是矛盾的源頭，也是承接壓力的末端，是縣域城鄉共富的薄弱一環，也是關鍵一環。做好鄉村基層治理工作是“十四五”時期浙江共同富裕示范區建設的重要內容，也是國家長治久安和鄉村振興的歷史使命。黨的二十大提出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，為新時代鄉村基層治理效能提升指明了方向。治理主體是多樣的而非單一的。具備足夠數量的行動主體是系統內部整合的必要條件。特別是鄉村因其固有的內生屬性，基層治理充滿復雜性和不規則性，只有多樣化的行動者建立強大的網絡關系，才能平衡多方利益，形成均衡治理格局。值得注意的是，只有各行動者之間優化組合才能發揮多主體合力，實現系統1+1大于2的功能。實踐中出現的國家投入力度加大而治理效能邊際遞減的悖論根源在于參與治理的行動者之間出現了不協調現象。面對壓力型體制下的基層治理困境，鄉村治理的行動者主體間的協調合作是治理效能提升的關鍵。關于基層治理中行政和自治問題的探索及“行政與自治均衡模型”構建對于解決當下治理困境具有重要意義。本研究將基于行動者網絡理論框架“問題+利益+招募+動員+異議”，遵循“事實驗證原理”，通過分析L市案例“書記聯合體”網絡構建過程，考察行政、自治、社會（注：本文的社會主體是泛指，包含社會和市場）等多元行動者如何實現系統優化組合，如何發揮乘數效應，如何影響基層治理效能，在此基礎上探索多元主體有效參與的治理場域及行為特征，為基層共同富裕實踐提供理論參考。

二、關于“行政和自治”的相關文獻述評

學術界關于鄉村基層治理研究呈現三個階段歷史變遷。在不同的歷史階段，基層治理呈現了不同的治理主體。第一階段是20世紀30年代末至新中國成立，是早期鄉村基層治理的奠基時期。這一時期學者關注的焦點是村民自治。隨著科舉制度取消，中國社會失去了流動性，鄉紳失去了向上的階梯，導致鄉村土豪劣紳遍地。共產黨帶領人民開展土地革命，打土豪分田地，讓村民第一次有了自己的土地，村民自治熱情高漲。在這一時期鄉村依賴熟人社會和差序格局實現高度自治[1]，共產黨政權主要發揮動員作用[2]。第二階段是新中國成立后至稅費改革前，鄉村基層治理進入拓展時期。這一時期學者關注的焦點是行政權力下鄉。人民公社瓦解后，村民自治開始走上正規化道路，產生了村委會、村級黨組織等自治組織載體。改革開放后鄉鎮企業興起催生了一批能人，連帶著各種社會組織和民間團體進入基層治理場域[3]。在村民自治能力加強的同時，行政力量也增強了對鄉村的治理。這一時期駐村干部、基層干部等治理主體因稅費與村民聯系較緊密。鄉鎮干部為完成稅收指標經常下鄉與村民同吃同住，聽取群眾意見，干群關系密切[4]。相較于第一階段，政府通過稅收強化了對鄉村的治理[5]。第三階段是稅費改革后至今，鄉村基層治理進入內卷時期。這一時期學者關注的焦點是行政和自治的有效組合問題。隨著國家財力的增強，國家各職能機關開始接手鄉村治理，教育、醫療、司法、民政等從鄉村組織中剝離[6]，鄉村基礎設施建設不斷完善，組織架構不斷升級，基層治理漸趨成熟。然而基層治理手段的成熟卻并未帶來同等比例治理效能的提升。隨著村民收入日趨多樣化和村干部日趨行政化，鄉村利益關聯經歷了從“緊密”到“松散”的轉變，進而引發村莊輿論功能和公共性的喪失，基層政權與村民關系疏遠，村民變得冷漠，難以組織，陷入了基層政權和村委會雙懸空困境[7]，出現了國家投入力度加大而治理效能邊際遞減的內卷困境。項目下鄉的實踐表明，專業化、規則化的治理方式并無法完全解決具有綜合性、鄉土性特點的鄉村難題。鄉村治理的行動者主體間出現了不協調現象。

關于“行政”還是“自治”，學術界展開了廣泛的討論，賀雪峰[8]、侯麟科和劉明興[9]、范黎波和劉佳[10]等學者認為依靠政府進行的基層治理在壓力型體制下往往疲于應對日常性事務，難以開展高效治理。鄉土社會有其內在運行規則，熟人社會情感也注定了行政化手段無法解決村莊內部問題，自源性基層治理主體成為了影響治理效能的一個重要因素。恩格斯也在《家庭、私有制和國家的起源》[11]一書中指出只要存在土地公有，就必然存在自治。朱云[12]、范和生和郭陽[13]、謝忠文[14]等學者持相反觀點，認為基層行政化治理通過標準化、科學化流程提升了常規性事務治理效能，規范了沉積于鄉村的亂象，豐富了國家治理現代化的法治性、科學性內涵。教育、醫療、司法、民政等領域行政力量介入能有效緩解當下傳統熟人社會治理出現的危機[6]。更有甚者，學者認為隨著市場化、數字化的深入發展，加上村干部不斷行政化，熟人情感在現代鄉村治理中發揮的作用微乎其微，自治功能不斷萎縮，行政力量治村有了更大施展空間，能有效克服基層治理無序狀態。需要說明的是，學者并非完全否定一方而接受另一方，而是有所側重。上述兩種傾向從學理上看并無優劣之分。應當承認，在不同的治理場域中，它們具有不同程度的適用性。然而當下中國正處于社會轉型期，基層問題具有復雜性、多重性和矛盾性，從這一角度看，將行政與自治放置在同一治理場域中，探討其均衡狀態更符合當下中國問題情境。在這一假想下，研究基層治理中“人的聚合”和關系網絡就變得至關重要。

三、“書記聯合體”網絡建構

（一）行動者構成

H鎮屬于山區鄉鎮，雖然古建、生態等旅游資源優質且豐富，但受地理因素和交通條件的限制，在2018年以前，H鎮經濟總體發展水平在L市各鎮街中處于中下水平，高品質資源未發揮其效能。為響應市政府共同富裕和基層治理創新號召，2018年4月，在杭紹臺鐵路房屋拆遷重點項目中，H鎮首創“書記聯合體”模式。這一模式最初主要用于調節公共矛盾糾紛，后因實踐效果佳而逐步擴展治理內容和治理領域。經過4年多的實踐探索，截至2022年1月，L市有各類“書記聯合體”106個，遍及19個鎮街，解決重大基層跨區域問題285個，充分顯示了多元行動者聯合共治的生命力和創造力。“書記聯合體”以解決問題為導向，采取村村聯合、村企聯合、企企聯合等方式跨區域組成一個個書記作戰軍團完成組內共同目標，且不局限于組織的完整性問題，隨任務的出現而產生，隨任務的終結而解散，根據問題的變化不斷更新聯結網絡，實現自由連接與協作，保證了組織的靈活性。這一方式對解決復雜性基層難題具有啟發意義。本文選取“書記聯合體”起源鎮H為調研對象，分別于2020年10月、2021年3月、2022年1月對鎮內各村開展為期10天的半結構化訪談和問卷調查，涉及的基層治理行動者包括鄉鎮政府、駐村干部、以村書記為首的村干部、鄉村精英、村莊外部精英、村民代表等人類行動者以及村莊自然資源、文化資源、土地要素、扶貧政策、新聞媒體等非人類行動者。我國的國體和政體決定了基層黨組織的領導作用，而鄉村固有的內生屬性決定了鄉村基層治理的核心行動者必然源于這個內生群體，對各村“書記聯合體”實踐調研也發現，村書記在行動者網絡中承擔了征召、動員角色，因此將村書記界定為核心行動者。

（二）行動者轉譯

1.強制通行點與利益聯盟共同體構建

在鄉村基層治理行動者網絡中，各行動者有著“基層有效治理能促進區域良性發展，提升收入，實現共同富裕”的共同目標。各行動者在實現共同目標的過程中會面臨不同的問題和挑戰。在山區發展過程中，村干部要實現促進村級經濟發展、構建鄉村情感共同體、解決基層矛盾糾紛等目標。村民則希望提升家庭收入、實現土地無障礙流轉、資源變資本、獲得山區發展利益分成等。駐村干部需要實現在任期內達到并超過考核目標、區域內經濟指數明顯增長、多個項目落地等目標。鄉村精英對村莊有熟人情感，期望實現自身財富增長的同時帶來村莊的發展，實現自我價值。村莊外部精英有一定的資本和資源，并期望通過投資獲得高回報。自然資源、文化資源、土地要素、新聞媒體等非人類行動者則面臨利用率低、污染嚴重、宣傳面窄等障礙。以目標為導向，村書記召集鄉鎮政府、旅游開發商、鄉村精英、村民組成共同體，將各治理主體的不同需求匯聚到強制通行點（OPP），共同致力于通過實現共同富裕來實現利益糾紛調解、資源高效利用、增加經濟收入、重塑鄉村情感共同體等分目標（圖1）。核心行動者村書記通過給異質行動者轉述符合雙方利益的利益預期完成利益賦予，通過利益聯結增加行動者網絡的黏合度。

2.征召與動員

征召是盡可能把各個相關行動者納入網絡中，通過共同利益和價值認同激發成員主動執行而非應對任務，并通過連接和協作實現系統優化組合效應。一是人員征召。在網絡建構過程中，核心行動者村書記首先要建立與其他行動者村民的強關系。村民群體由于缺乏接受新事物的意識，一開始對于村書記的培育番薯豆面、籌資修路等感召表現出排斥行為。為應對這一利益沖突，村書記號召黨員、鄉賢帶頭示范，并給予先發者一定的優惠政策。在村莊共同體整體氛圍帶動下，異質行動者逐漸接受了網絡中的崗位和任務。當有實實在在的收益后，異質網絡不斷擴張，村民通過參與經營、地租分成、參股參債等紛紛加入網絡，充分發揮了自主性和創造性。二是資源征召。行動者網絡理論將人類行動者與非人類行動者同等看待，并注重非人類行動者作用發揮。H鎮土地、古建、生態等優質資源亟待開發，行動者網絡對資源的征召滿足了H鎮訴求。其中拋荒地以地租方式被征召為旅游開發用地、現代農業用地，自然資源以股權和債權相結合的方式被征召為山區旅游景觀資源，傳統古建文化依托名人效應被征召為鄉村文化品牌、鄉村情感共同體載體，新聞媒體以其獨有的感染力和感召力被征召為傳播媒介。此外，政策資源、社會資本等也進入網絡，通過征召轉換成村莊內生動力。

動員階段的目標是動員所有異質行動者聯合起來發揮自我的最大能動性。“書記聯合體”涉及公共基層設施建設、征地拆遷等公共難題，在動員過程中，核心行動者以“失土農民可享受失土養老保險30%折扣優惠”“山區旅游開發優先經營選擇權”等優惠政策為敲門磚，通過將公共事務轉化為私人事務的方式，獲得全體村民簽字同意。在以私人利益為基礎的公共利益驅動下，“書記聯合體”通過村民自籌、鄉賢籌和政府補貼等方式籌得道路拓寬資金500余萬元，完成了80%山區道路拓寬，以較低成本為山區發展奠定了良好的公共道路基礎，打造了優質的營商環境。

四、基層治理效能優化：行政與自治的均衡狀態

“書記聯合體”治理村莊的網絡建構過程體現了“行政”與“自治”在基層治理場域中有機融合帶來的治理效能倍增的現象。村書記一方面是行政權力下沉執行者，一方面是村莊內生力量發言人，是上傳下達的關鍵人物。在以地方話語體系為特征的基層治理網絡中，村書記以行政力量的身份攜帶內生力量成為核心行動者，通過征召動員將行政資源和社會資源集聚到網絡中，構建利益聯盟共同體，充分發揮地方情感、行政專業、社會資源組合優勢，在治理場域中實現了行政與自治的均衡狀態。

（一）下行治理：村書記與自治力量的對接

黨的十九屆四中全會《決定》和《中國共產黨農村工作條例》強調要把農村基層黨組織建設成為推動鄉村振興的堅強戰斗堡壘，2023年中央一號文件指出要健全黨組織領導的鄉村治理體系。黨組織在資源整合、政府能力與基層治理等方面具有巨大優勢。從“書記聯合體”網絡建構過程可看出，村書記作為核心行動者適應了鄉村差序格局治村模式，充分發揮了人情治村的優勢，有助于重建鄉村情感共同體。第一，村書記作為鄉土社會的一分子與村民有著共同的鄉村知識和需求感知。村書記以問題為導向，直面群眾重難點問題，保證群眾參與，打破了基層橫縱向權力疏離狀態，滿足基層治理內生性需求，激發了群眾參與治理的動力。70歲左右的村民：“我們村以前啊，出門騎個電動三輪車都困難，路窄還不平整，要是碰上下雨天，這路就更不得行了。還沒路燈，經常有人摔倒特別是老人，一摔倒就要臥床大半年。但是修路又不是一個村的事情。‘山區道路書記聯合體好啊。”第二，村書記治村能充分發揮中國鄉土社會面子觀念的積極作用，不爭饅頭爭口氣，促成各村你追我趕的良性競爭，形成村書記帶頭治村的示范效應。55歲左右的村民：“我們村書記、黨員都帶頭種番薯了，都是搞我們村自己的事業，作為村民，我也理應出一份力。這番薯培育技術和加工技術是我們書記跑到外地學回來的，可不能辜負了書記。而且鄰村發展旅游搞得有聲有色的，我們可不能被比下去。”第三，村書記作為核心行動者能保持規劃和政策的延續性。村書記作為村莊的一分子，相對外部行政力量治村多了一份責任感和使命感，村書記的長期任職能克服行政力量下沉的短暫性，有助于鄉村的長遠可持續發展。程葉青[15]、張環宙[16]等學者發現政府作為核心行動者在基層治理后期都不可避免地出現了行政力量削弱、治理效能下降的趨勢。45歲左右的鄉村精英：“以前我們太依賴政府了，群眾參與情緒不高，很多項目全靠政府資金撐著，政府一撤，合作社就名存實亡了。”

（二）上行治理：村書記與行政權力的承接

作為行政權力下沉的末端，村書記存在知識儲備不足、治理資源有限等問題。在行動者網絡中，村書記承接鄉鎮政府、市政府相關部門（如建設局、旅游局、農業局等）、駐村干部等行政力量，獲得了以下優勢：第一，行政力量治村提升了規范性事務處理效率。H鎮駐村干部發揮部門技能優勢，負責項目申報、數據統計、宣傳文案撰寫等常規性行政事務，通過標準化、科學化流程提升了治理效率，規范了沉積于鄉村的亂象，并征召浙江日報、浙江衛視、人民網等非人類行動者廣泛傳播，擴大了書記聯合治村這一基層創新的宣傳面。上級行政力量的加入使得常規性任務從鄉村基層治理中剝離，村書記能騰出更多的時間處理與村民息息相關的村莊事務，大大提升了基層治理的針對性和有效性。第二，外部行政力量治村有助于化解村莊糾紛。駐村干部不受村內宗族血緣關系的影響，與村民沒有利益關系，加之具有較高的政治素養和理論水平，因此處理村莊事務相對比較中立，能較好地解決日常矛盾糾紛。在“山區道路書記聯合體”中，駐村干部就擔任了調停員的角色。第三，外部行政力量治村為鄉村帶來了資源和資金支持。駐村干部特別是駐村第一書記擁有原單位和自身的社會資源，人際關系較廣，且政策理解力強，能帶來項目和資金下鄉，改善所在村公共產品與公共服務供給現狀，在產業規劃、農特產品打造與營銷方面也比村兩委和村民有更高的站位和更開闊的思路。在“山區旅游發展書記聯合體”番薯培植項目中，駐村干部被市農業農村局征召進入行動者網絡，充分利用部門信息資源為村書記外出學習番薯良種培育技術牽線搭橋，成功打造了山區農特產品品牌。

（三）融合場景：村書記對社會力量的融合

除了自治和行政力量，“書記聯合體”將社會力量也納入了網絡。各行動者的征召和動員及利益聯盟共同體的構建為社會力量提供了孵化土壤。一方面，社會主體在網絡中獲得了榮譽、地位及自身業務的拓寬，另一方面，社會主體為“書記聯合體”提供了人脈和資金，在農特產品品牌打造和市場開拓、休閑旅游基地開發和招商引資、鼓勵鄉賢回歸和地方文化學院創辦等方面發揮了重要作用。社會學家帕森斯認為，具備足夠數量的行動主體是系統內部整合的必要條件。于水和辛璄怡[17]基于過程視角認為資源的社會性決定了它不可能被某一個主體獨占，依托資源而進行的有效社會治理也必然是多元主體善治的結果。“書記聯合體”網絡構建的實踐佐證了學者的觀點，社會力量的加入延伸了行政和自治的作用范圍，擴大了行動者網絡利益聯盟的邊界，進一步發揮了多主體系統組合優勢，實現了基層多元化治理的張力（圖2）。

五、結論

基層善治根源于網絡中良好的交往關系構建以及在這種交往關系中各主體利益與價值的合理表達。“書記聯合體”體現的是以黨組織為核心的行政與自治均衡治理模式，是楓橋經驗的進一步貫徹和發展。在行動者網絡構建下，H鎮形成了多元主體治理模式下以村書記為核心行動者的“政府+企業+村集體+農戶”聯合體共富模式，融合了行政指導作用和自治主導作用，充分發揮地方情感、行政專業、社會資源組合優勢，是壓力型體制下村書記回歸熟人社會、重建鄉村情感共同體的有效嘗試。村莊外部行政力量作為公共服務和公共物品的供給者和引導者，在行動者網絡中突破了公共事務語境下正式權力下鄉運行成本高、效率低的結構困境。村莊內生力量則因情感互通、知識共識而激發了群眾共治動力，改善了基層橫縱向權力疏離狀態。通過柔性治理重建村集體主體意識，為鄉村長遠發展提供了情感支撐。不足的是從H鎮實踐看，社會主體的參與空間有限，且大多依附自治主體和行政主體，未形成獨立治理領域，這主要是因為目前中國基層缺乏物質、文化、制度、法律、民智等成熟的社會條件，大大影響了社會主體作用的發揮，在未來很長一段時間，社會主體的治理效能提升空間較大。

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責任編輯：周育平