我國電影發行放映政策變遷的動力分析

靳麗娜

【摘要】中國電影市場的飛速發展得益于1993年的市場化改革和2002年的院線制改革。在發行放映政策變遷的三十年中，政策制定的過程對政策效果具有決定性作用。因此，本文以多源流分析模型為基礎，從問題源流、政策源流和政治源流三方面入手，以政策之窗的形式揭示政策議程的確立和政策共識達成的過程，分析政策變遷的核心動力。

【關鍵詞】發行放映政策 多源流理論 政策變遷 電影市場

本文系2020年度國家社科基金藝術學重大項目“新時代中國電影工業體系發展研究”（項目編號： 20ZD19）階段性成果。本文系2017年北京電影學院校級項目《我國電影發行放映體制改革的政策研究》（項目編號： XYJS201707）階段性成果。

黨的十八大以來，我國電影進入了發展的黃金時期，產業化改革成果卓著，市場容量不斷擴張，票房收入、觀影人次、銀幕數和影院數等關鍵指標都呈幾何級數增長。這一成績得益于1993年以來我國電影的市場化改革，改革的開端正是發行放映機制的改革。縱觀改革的歷程， 1993年電影發行放映機制改革是一場開創性的改革，打破了多年計劃經濟的舊體制，取消了中影公司的壟斷，取得了一定的效果。但受到歷史的局限此次改革并不徹底，伴隨著改革也出現了一些新問題。2001年在93年改革的基礎上，進一步開放市場，徹底打破壟斷，實行了院線制，取得了較為顯著的成效。

在發行放映政策變遷的30年中，政策制定的過程對整個改革過程以及政策效果具有決定性的作用。因此，本文借助美國著名政策學家約翰·W·金登構建的多源流分析模型，以政策之窗的形式揭示政策議程確立的過程，分析政策共識達成的動力。

新中國成立后的計劃經濟體制下，我國在借鑒蘇聯模式的基礎上形成了從中央到地方垂直管理的政企合一電影發行放映機制，由中影公司按照統一價格獨家收購所有國產故事片，再按照中影公司———省級發行公司———地市級發行公司———縣級電影公司———放映隊的垂直四級發行網絡分別往放映單位發放拷貝，從而造成電影市場條塊分割、嚴重的行政區劃特征。

二十世紀八十年代末中國電影市場萎縮嚴重，一方面放映場次以每年一百萬場的速度遞減，另一方面觀影人次也以每年十億的速度遞減（見表1）。大多數制片廠和發行企業都面臨負債經營的困境，中影公司也從年盈利1億多元到瀕臨虧損邊緣。此外，錄像業開始起步，歌舞廳和綜合文化娛樂業如雨后春筍，電視媒介中的大量中外電視劇和譯制片明顯分流了電影觀眾，進一步加劇了電影市場的衰退。

1.問題源流： 1993年以前我國電影發行放映機制的主要問題

（1）電影發行放映管理“上合下不合”，電影收入“跑、冒、滴、漏”嚴重

依據國發[1979] 198號文件[2]，省、市電影公司受中影公司和地方文化行政部門的雙重領導，各級電影發行放映單位的利潤20%上繳財政， 80%用于發展電影發行放映事業。1980年文化部和財政部發出補充通知，規定在雙重領導下以地方為主，從而削弱了中影公司的業務領導權。在以地方為主的領導下，有些地方并未完全執行198號文件，而是以地方利益為重，安排電影公司留成資金用于補助其他文化事業，或用于建文藝大廈、文化大樓、辦公用房、宿舍等非生產性建設[3]，形成了“以電養文”的局面。

1986年1月，電影局從文化部劃歸廣播電影電視部。盡管在國家層面上電影局劃歸到了廣電部，但文化系統在事實上并未執行這一政策，各地的省、市、縣級電影公司及影劇院并未成建制統一劃歸各地廣電部門，仍然由各地文化部門進行管理，導致我國電影發行放映管理出現“上合下不合”現象。而各級文化行政主管部門也繼續“以電養文”，對電影收入的截留現象時有發生。尤其是在監管技術和手段都較為落后的時代，電影“偷票房”愈演愈烈，并且手段多樣。

此外，發行機構重疊、人員超編，僅從1979年到1989年的十年間，全國電影發行公司的職工人數就增加了一倍，達到8萬余人。為了解決發行單位自己的經濟窘境，少報截留現象日益嚴重，相當多的主管部門也對這一現象“睜一只眼閉一只眼”，任由電影收入“跑、冒、滴、漏”。

（2）以拷貝進行結算的電影發行放映結算機制引發制片方與發行方的矛盾升級

1993年發行放映機制改革之前，制片方與發行方之間的結算機制就是各大制片廠與中影公司之間發行權費的結算關系。1979年之前，發行權費以部數為結算單位，制片廠所生產的影片由中影公司按照統一價格進行購買，之后由中影公司安排發行，放映后中影公司獲得的發行收入不再與制片廠有任何關系[4]。1980年，由文化部發出《關于試行故事片、舞臺藝術片新的結算辦法的通知》，改固定售價為按拷貝結算，以平均每部110個拷貝、每個拷貝9000元進行結算。相當于把原來的固定售價70萬提高到了99萬。這種結算機制并未得到制片廠和中影公司兩方面的好評，反而引發更大矛盾。

1986年，在制片廠與省級電影公司的不斷要求下，廣電部出臺了《關于改變故事片結算辦法的通知（廣發影字（86） 975號）》，放開制片廠和中影公司拷貝結算的上下限，并提供了代理發行、一次性買斷、按發行收入分成等多種結算方法。但是到1989年，面對電影觀眾人次走向低谷，按發行收入分成等新方法進行結算給制片廠帶來較大風險。在嚴峻的市場形勢中，制片廠還是選擇回到按拷貝結算的方式。

總而言之，計劃經濟體制下“統購統銷”的機構設置使得從制片到發行、從發行到放映成為兩個完全割裂的環節，拷貝量成了唯一可以連接兩個環節的聯結點。制片廠把影片賣給中影公司后，就與市場脫節了；而本質上屬于影片物質中介的拷貝，也難以反映真實的放映成績。

從問題源流方面看，十三年間我國電影市場的發展穩中有降，市場中的問題大多屬于長期存在的頑疾，制片廠與中影公司、中影公司與各級電影公司的利益爭奪激烈、矛盾突出。在面對市場問題時，相關部門面對各個利益團體的處理較為謹慎，“兩邊揉、兩邊哄”，沒有深入挖掘企業經營不善的根本性原因和制度原因，而是在雙方的爭執中將矛盾轉移到結算機制上。一方面要盡量提高制片廠的效益，另一方面還要保全中影公司的利益。并未觸及根本矛盾。盡管1992年電影市場四大指標大幅度下降：觀眾總人次降至105億，發行、放映收入分別減少了17. 9%和15. 7%[5]，但問題源流并非是觸發1993年機制改革的最核心要素。

2.政策源流：各類改革方案均是對原有發行放映機制的改良

面對電影市場所出現的問題，尤其是發行放映機制的問題，行業內也展開了各種探討。二十世紀八十年代末期，制片廠無法直接面對銷售終端，無法直接面對市場，必須通過中影的壟斷發行。這樣的機制使得制片廠無法了解真實的市場情況。因此，幾大制片廠聯合提出改變中影公司統購發行權的做法，直接與省級發行公司聯系，實行地方自購發行權。這樣的改革方案是對當時發行放映機制的改良，希望通過增加發行渠道來給電影市場松綁。

進入二十世紀九十年代，尤其是1992年鄧小平南方談話之后，電影事業的機制體制改革的話題再次提起。《當代電影》在1992年第1期刊發了題為《試論建設和發展有中國特色的社會主義電影發行放映事業》的文章，陳爍、李紹權認為“具有行政管理與企業經營的雙重性質”的管理體制是既符合國情又有利于發展生產力的一種選擇，重申了統一計劃任務、統一市場經營管理的優越性和必要性[6]。換言之，就是表明仍舊要堅持現有的管理體制和運行機制，只是在此基礎上發揮市場經營管理的優越性。

有的同志提出取消中影公司和各省市公司，由制片廠自辦發行[7]。但這一方案在當時的中國并不具備可行性，全國十幾萬家放映單位，不可能一下子全部取消，制片廠直接與幾千家影院見面也不現實。

由此可見，在當時的社會背景下，各方對于發行放映機制的改革思路都是在原有體制內進行改良。

3.政治源流：南方談話成為改革的動力之源

1979年，我國經濟體制改革正式啟動，計劃經濟體制逐漸瓦解，新的市場經濟體制在摸索中成長。改革必然觸動舊有的利益格局并遭到阻力，而新的市場化的行為在市場規則尚未建立健全的情況下呈現野蠻生長的態勢，中國經濟發展和體制改革步履蹣跚。

在這一背景下， 1992年鄧小平南方談話，旗幟鮮明地提出中國特色社會主義市場經濟發展道路，這成為中國整個社會經濟發展的一個重要轉折點。1993年，十四屆三中全會審議通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，全國各行各業紛紛加快市場化改革的步伐，逐步解決從計劃經濟轉向市場經濟過程中的各種問題。

1992年6月，中共中央和國務院頒布并實施《中共中央、國務院關于加快發展第三產業的決定》，這一決定正式將電影列為第三產業，將發展電影產業作為今后發展的主要任務。由此，一場“自上而下”的發行放映機制改革即將開啟。因此，廣播電影電視部、廣電部電影局等迅速推動政策議程的開啟，展開行業內的大規模調查、討論和研究，在不到一年的時間內制定出了改革方案。

4.政治源流推動政策之窗的開啟

從三股源流上看1993年改革提上議程的路徑十分清晰。首先，問題源流較為明顯。早在1993年改革之前，我國電影發行放映管理機制龐大低效、結算機制死板僵化，對整個電影市場的束縛作用相當明顯，已經不再適應正處在計劃經濟向市場經濟轉型中的中國市場環境。其次，政策源流發展較慢。針對這些問題，學界和業界均提出了各自的意見和建議。但大部分意見都被擱置，并沒有太多回應。究其原因主要有二：其一在于電影這一產品的特殊屬性；其二在于電影業盤根錯節的利益關系。因此，在此次改革前的討論中，也只是提出了在體制內進行的小范圍改良。最后，政治源流強勢介入。1992年鄧小平南方談話堅定了我國經濟體制改革的目標，十四大再一次明確了我國要加快建設社會主義特色的市場經濟。在這一宏觀背景下，在我黨的堅定信念下，我國電影業的體制性轉變成為必然，發行放映機制的改革也勢在必行。這一改革方向的確定，打開了1993年電影發行放映機制改革的政策之窗，相關問題的解決方案有了方向。由此可見， 1993年電影發行放映機制的改革是以政治源流作為核心動力、“自上而下”的推動下進入政策的議程設置。（圖1）

5.達成“市場化改革”共識的決策過程

隨著我國電影發行放映機制改革這一問題被列入政策議程，如何進行機制改革就成為亟待解決的問題。在已經明確“市場化”的改革方向的前提下，我國電影發行放映機制改革的政策決策過程顯得快速而高效，論證過程也較為短暫。

1992年5月，由廣電部、廣電部電影局等部門牽頭對電影行業的情況進行了摸排和調查，并對當時電影業的問題進行總結。同時也在部分地區進行試點，嘗試推行不同的解決方案[8]。11月，在歸納大家調研后形成的認識和想法的基礎上，提出了改革的基本思路，完成了方案的第一稿。之后由相關部門組織中影公司、制片廠的廠長、在京電影界的老同志、數省的電影公司經理、城市影院發展協會的同志等共召開了20多個座談會，針對這一草案展開討論[9]。在全面聽取各方面意見以后，廣電部向中宣部、財政部及相關領導同志做了報告或匯報，并呈報了方案。

1992年12月20日，《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》提交給參加全國電影工作會議的各位代表，希望通過擴大會議對政策進行動員和學習。在這次會議上，中宣部、廣播電影電視部、廣電部電影局、中影公司等單位領導都做了發言，從不同層面對改革進行了說明，爭取達成最大程度的共識，減少改革阻力。

1993年1月5日，《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》（廣發影字（1993） 3號）正式發布，明確提出了中國電影需進行市場化改革的方向，打破計劃經濟時期的電影四級發行放映機制、引入競爭機制成為改革的一項重要任務，并且提出了整個電影行業今后發展的總趨向“穩定生產規模，逐步縮小人員編制，調整優化結構，發展多種經營，逐步更新改造設備、設施，不搞重復建設，下功夫提高影片的藝術質量和技術質量，進而全面提高社會效益和經濟效益，提高隊伍素質”。對于我國電影行業而言，這樣的政策無疑是極具價值的，并且切中了問題的要害———全行業的體制改革。

稍顯遺憾的是，在3號文件和隨后的320號實施細則文件中，都未能對發行放映機制改革的目標進行明確的說明，對行動方案倒是有比較明確的規定。3號文件對于發行放映機制的改革在第二條中概括為“將國產故事片由中影公司統一發行改為由各制片單位直接與地方發行單位見面（進口影片仍統一由中影公司向各省、市、自治區公司發行）”[10]。在此之后出臺的320號文件以及1994年的348號文件進一步明確了發行放映運行機制如何改革，詳細說明了各地各級發行放映單位應該如何做。這樣明確的規定降低了執行的難度，有助于政策高效的推進。

盡管進行了93年的電影“市場化改革”，但20世紀的最后十年中國電影市場下滑十分嚴重。據統計，全國電影票房收入從1994年到1999年下降了65%，到2000年全年電影票房收入僅有8. 1億元，其中進口片票房收入為7億元左右。自“長沙會議”以后，國產影片加大了主旋律的力度，但從市場表現來看卻差強人意，只有不到五分之一的國產影片能夠盈利，超過六成的國產影片均血本無歸。不得不說，跨入新千年的中國電影業處于最為艱難的時期。不僅觀眾喪失了觀影興趣，而且各類電影企業均出現負債經營的情況，幾乎喪失了生產具有市場影響力的國產電影的能力[11]。

1.問題源流： 1993年改革之后我國電影發行放映機制出現的新問題

從電影市場的各項指標來看，改革迫在眉睫。事實上，發行放映機制也出現了較為嚴重的問題，主要表現在運行機制和結算機制兩個層面上。

（1）電影發行放映市場“條塊分割”現象嚴重，省市電影公司矛盾突出

1993年“3號文件”所引發的電影發行放映機制改革，把四十多年來的由中影公司統一經營的方式一夜間變為省、市級電影公司經營的模式，震蕩是巨大的。

國產故事片想要在某一省內進行發行，首先要同該省的省級電影公司進行洽談，如果想要進入所有省份，就必須跟三十多家省級電影公司挨個商談。盡管中影公司的發行權獨家壟斷被打破，但各省級電影公司在各自的行政區劃內仍然是壟斷經營，擁有這一省份的獨家發行權。對于制片廠而言，之前僅需面對一家壟斷企業，現在卻需要“一對一”地面對32家地方壟斷企業。為此， 1994年8月1日，廣電部電影局下發了《關于進一步深化電影行業機制改革的通知》（348號文件），規定擁有影片發行權的單位可以直接向北京等21家省、市（11家老、少、邊、窮省區除外）的各級發行放映單位發行，從而促進多級主體競爭，培育公平健康的影片交易秩序。在省、市電影公司對國產影片發行權的爭奪中，出現了一個個生動的案例，“江蘇突破”“山東突破”“山西突破”“北京突破”等，都顯示出新舊勢力在博弈中的此消彼長。然而令人失望的是，最終的結果大都是在當地文化主管部門的行政干預下形成省市聯盟，利益共享。

由于分賬大片良好的市場表現，各級發行單位對分賬大片發行權的爭奪也格外激烈。為了平衡各方利益，幾乎回到了原有的四級發行放映機制。“也就是說通過十部大片有了‘合謀行為’即行為壟斷：全國上下實際上只存在一條以發行放映進口分賬大片為主的院線。”[12]

由此可見，省市電影公司的聯營在經營上是松散的，上下隸屬關系的實質并未發生改變。而中國電影市場的行政區劃并未被打破，“條塊分割”現象依然嚴重。

（2）電影發行放映結算機制不清晰，分賬困難

1993年發行放映機制改革以后，國產影片由各制片廠直接與各省市公司買賣協商結算，因此出現了出售地區發行權、單位承包、票房收入分成以及代理發行等多種結算方式。而中影公司作為進口影片擁有者直接與各省市公司買賣協商結算。

對于分賬大片，需要按照國際上通用的分賬方式進行結算。在我國，由于當時的影劇院并未安裝電腦售票系統，盡管中影公司采用了“雙統”和“雙結”的方式保證了分賬大片的結算，但偷漏瞞報現象仍然層出不窮。畢竟對于各級電影公司和影劇院而言，分賬大片的票房收入是養活所有員工的主要利潤來源。

“大片”的分賬發行也推動國產片紛紛效法。一些民營制片企業也開始嘗試更加市場化的發行手段。例如《陽光燦爛的日子》首先在北京嘗試競價發行，影院可以購買“超前放映權”。大華、紫光、首都三家影院分別以28萬元購得該影片的超前放映權，在超前放映期間共獲得163萬元的總票房。《紅粉》首開國產片分賬發行的先河。大洋影業以378萬元購買了這部影片的發行權，在全國范圍內分賬發行，最終獲得近3000萬元的總票房。制片方、發行方與放映方的分賬比例是35∶17∶48的分賬比例。然而在實際操作中，計劃體制下的省市公司較為強勢，大洋公司需與發行方共同承擔拷貝費和宣傳費，從而降低了制片方的分賬比例（實際分賬比例24%）。

事實上，在當時信息不透明、不對稱的市場環境下，制片方確實屬于“弱勢群體”。在沒有計算機購票系統的時代，發行放映方想要從影片中“偷票房”易如反掌。另外，更有一些省份不講市場信譽拖欠片款。

從問題源流方面看， 1993年到2000年的七年間我國電影市場盡管出現過短暫的回暖，但整體發展趨勢卻差強人意，市場萎縮嚴重、觀眾被迅速分流，每年十部進口分賬大片成為電影市場的頂梁柱。93年的改革并未帶來成功轉軌，整個發行業依然處于龐大的計劃體制包圍中，行政壟斷依舊存在，條塊分割現象更加嚴重，盜版日益猖獗，各項指標一降再降……可以說，舊有的計劃經濟體制與新的市場經濟之間已經凸顯出愈加明顯的矛盾，我國電影市場的問題非常嚴重，更深入的改革已迫在眉睫。

2.政策源流：“院線制”作為備選方案在某些地區進行試點

在1993年的改革政策出臺后，發行放映業問題不斷，也讓政策制定者開始反思改革方案。與此同時，隨著對美國電影業以及對其他國家和地區電影業的不斷了解，學界和業界人士都逐步認識到“院線制”對于發展電影市場的必要性。“院線制”作為我國電影發行放映機制改革的備選方案進入政策制定者的視野，并且開始在上海、北京、四川、廣東、遼寧、江蘇等省市展開了試點工作，取得了積極而有益的經驗，也有不少值得汲取的教訓。

改革試點首先在四川展開。西南影業有限公司是四川省電影發行放映公司聯合中影公司和市、縣公司以及影院等23個股東以資金入股方式進行股份制改造，從而成立的全國第一家股份制影片發行有限責任公司，股本金為780萬元[13]。公司成立之后，通過籌集資金大力發展影院，成為省電影公司改組資產聯結型院線的典型。1998年，由峨眉電影制片廠、華協影城、成都市電影公司聯合發起成立了四川峨眉電影發行放映公司，與西南影業形成競爭。兩家公司的良性競爭促進了四川電影市場的發展[14]。1999年，西南影業有限公司嘗試組建西南影業院線，旗下擁有以簽約為主的覆蓋四川省主要票倉城市的23家影院96個廳，其中7家影院45個廳為資產聯結型。在這樣的改革試點過程中，四川省電影市場取得了較好的成績， 2001年該省的觀影人次就達到兩百多萬，為上一年同期的157%；票房總收入一千三百多萬元，為2000年同期的157%[15]。

遼寧省的電影發行放映機制改革是由省電影公司發起的大規模結構調整和重組。1998年，遼寧省電影公司聯合大連、沈陽、鞍山的市電影公司，與銀都大廈共同成立遼寧北方電影股份公司，并與部分影院進行簽約，將發行層級減少了一級。之后，遼寧北方電影股份公司又整合了其他十一個市電影公司，將全省的省市電影公司合并為一家發行企業，不僅減少了發行層級，而且精簡了發行隊伍，使全省發行隊伍從1300多人削減為180人。被分流的人員盡管不再參與發行業務，但還要對以前市電影公司的國有資產進行運營和管理[16]。此后，遼寧北方公司并未停止嘗試，逐步向同樣位于東北的吉林、黑龍江拓展業務，嘗試組建跨省院線“東北院線”。

最終，國家新聞出版廣電總局在借鑒世界電影大國的經驗和總結各地成功探索的實踐基礎上，最終形成了推進院線制的共識，這一共識體現在了國家新聞出版廣電總局、文化部《關于進一步深化電影業改革的若干意見》（廣發影字〔2000〕320號）中“積極推行院線制，促進跨地區經營”，以及《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈中央宣傳部、國家新聞出版廣電總局、新聞出版總署關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見〉的通知》（中辦發〔2001〕17號）中“鼓勵跨地區經營”“發展院線發行放映系統”的指導思想中[17]。

3.政治源流：“WTO談判”成為改革的動力之源

加入WTO，是中國適應經濟全球化發展趨勢、進一步深化改革開放的客觀需要，極大地改善了我國貿易條件。然而入世談判的過程則非常曲折艱難，尤其是中美雙邊談判。由于美國在諸如電影、音樂、游戲、計算機軟件等版權方面的出口收入迅速增長，因此，關于知識產權方面的貿易條件也成為中美雙邊談判中爭奪的焦點之一。

1999年3月，美國為達到打開中國電影市場的目的，對中國提出允許更多的美國影片進入中國電影市場，允許外資在中國投資建設影院，允許美國公司在中國成立發行公司等條件。對于這一要求，中方顯然是不能同意的。到1999年11月10日，中美雙邊談判，美國將打開中國電影市場的焦點集中在出口影片數量上，要求中國每年進口17部美國分賬大片，之后每年遞增五部，而對中國影片的進口問題卻沒有進行必要的說明。1999年11月15日，中國加入WTO多邊談判中最為艱難的中美雙邊談判結束，中美雙方就電影問題最終達成的協議是：“在與中國有關《電影管理條例》相一致的情況下，中國允許每年以分賬形式進口20部外國電影，用于電影院放映。二是允許外商進入中國的電影放映業，在所占股份不超過49%條件下，與中方合資建設、改造或經營影院。”[18]此協議在我國2001年11月正式加入世貿組織后開始生效。可以預見到，隨著我國加入WTO，市場開放程度越來越高，中國電影市場逐漸向世界開放的步伐將無法停止。

面對逐漸開放市場的趨勢，為了減輕進口大片對國產片所造成的市場沖擊，中國電影人必須正視中國電影市場中存在的各種問題。盡管從九十年代以來我國電影業就開始進行市場化改革，然而在各方利益的平衡下，改革總是陷入停滯。1999年的入世談判讓中國電影人深刻意識到如果還不進行革命性的改革，當電影大門敞開之時，既得利益者的利益也將不復存在。因此，國家新聞出版廣電總局終于啟動了自新中國成立以來力度最大的電影體制改革。

加入世界貿易組織，是我國改革開放的必經之路，是黨和國家設立的階段性目標。因此，在經濟全球化的浪潮中，在外部經濟政治因素的強力推動下，國家電影管理部門迅速推動政策議程的開啟，從而加速了政策的議程設置。

4.作為政治源流的外部壓力推動政策之窗的開啟

與1993年改革政策之窗開啟的路徑相似， 2001年我國電影發行放映機制改革的啟動也來自政治源流的壓力。首先，就問題源流而言， 1993年改革之后我國電影業在從計劃經濟體制逐步向市場經濟體制過渡的階段出現了很多新問題。改革還是沒能觸動體制頑疾，存在著資源浪費、效率低下等問題。其次，政策源流相對清晰。徹底打破條塊分割的發行體系、實行“院線制”等改革方案在實踐中已經呼之欲出。最后，政治源流以極其強勁的姿態出現，中國的國際化進程勢在必行。我國加入WTO成為既定事實，中國承諾電影市場將有條件地逐步放開。電影體制必須加快改革，將中國電影業做大做強，以抵御外國影片和機構對于我國電影市場的蠶食和控制。在這樣強大的外部壓力下，政治源流開啟了政策之窗，使得電影發行放映機制改革進入議程設置階段。相關部門堅定了市場化改革的方向，并且在短時間內排除萬難制定出切實可行的政策方案。（圖2）

5.達成“院線制”共識的決策過程

相較于1992年的政策制定過程， 2001年改革政策的制定過程則要相對平靜一些。由于國際環境的變化，我國電影業的從業主體幾乎面對同樣的威脅和挑戰，以往互不讓步的各方既得利益在好萊塢進入中國市場的威脅下顯得微不足道。

在國家廣電總局的牽頭下，國家廣電總局電影局文件起草小組迅速制定了“院線制”的政策草案。此次方案討論的焦點不再是用不用院線制，而是如何讓院線制在我國落地，如何確保院線制順利執行。與1992年政策制定過程不同的是，此次政策制定過程減少了討論、協商的過程。而要確保執行的順利推進，則需要在政策中增加處罰措施來進行保障。文件起草小組做了多方調查研究，在文件的措辭上進行了細致的修改，從而阻塞了很多“上有政策下有對策”的漏洞。在這樣的背景下， 2001年迅速出臺了改革的實施細則。

首先從目標來看， 2001年國家廣電總局印發的《關于改革電影發行放映機制的實施細則（試行）》的通知（廣發辦字〔2001〕1519號），政策第一條明確地顯示了此次改革的目的：“建立有利于優秀國產影片發行放映、占領市場的有效機制，減少發行層次，增加發行渠道，促進影片流通，合理分配制片發行放映利益”。這一表述非常明確地將目標分成了總目標和分目標。

關于行動方案，此次改革大致分為三步。首先在厘清權力的基礎上，按時間計劃進行省內院線及跨省院線的組建；其次調整產權結構，適當放開院線市場，允許民營資本進入，允許整合，嘗試建立多種所有制并存的市場格局；最后，放開發行市場，允許民營資本進入，實現發行業自由競爭的市場機制。這樣的改革思路體現在1519號文件、2003年《關于進一步推進電影院線公司機制改革的意見》（廣影字〔2003〕第576號）、2004年《電影企業經營資格準入暫行規定》等一系列政策中。

在進口影片的供片機制上，保留了中影公司的獨家進口片引進權，但是之前的獨家進口片發行權在2001年之后要變成兩家公司共同擁有這一權力。不僅如此，進口影片實行“進口與發行分離”，進口片引進之后將與國產片進入同樣的發行渠道。這一發行渠道，就是全新的發行放映機制———院線制。至此，新的發行放映機制基本理順。

由此可見， 1519號文件、576號文件以及其他相關改革政策在行動方案上展現了高層的改革決心和魄力，真正觸動了計劃經濟下發行放映主體的利益，并且在改革過程中逐步觸及了改革的核心問題，順應了市場基本規律，踏出了市場化改革最為堅實的一步。

總體而言，我國電影發行放映政策變遷呈現出“壓力推動”的特點。通過兩次改革的政策之窗開啟路徑可以看出，問題源流和政策源流都是開啟政策之窗的必要條件，然而由于電影業的特殊屬性和其敏感性，這兩條源流都難以啟動本行業的體制機制改革，只有在政治壓力的推動下，才能建立政策議程。然而兩次政治源流則不盡相同，一次是來自全國經濟體制轉型的內部壓力，另一次則是來自加入WTO后對我國電影市場提出更高要求的外部壓力。未來，我國電影市場仍要繼續深化改革，將我國建設成為電影強國。

注釋

[1]中國電影年鑒.中國電影年鑒1991 [M] .北京：中國電影出版社， 1991： 250.

[2] 198號文件即1979年文化部、財政部聯名報國務院的《關于改革國營電影發行放映企業管理體制的請示報告》，經國務院以國發[1979] 198號文件批轉各省、市、自治區貫徹執行.

[3]季洪.季洪電影經濟文選[M] .北京：中國文聯出版社， 1999： 289.

[4]于麗.電影市場營銷[M] .北京：中國電影出版社， 2015： 37.

[5]王素芳.論主旋律電影生產機制的流變[J] .海南師范大學學報（社會科學版）， 2012， 25 （ 02 ）： 127-132.

[6]陳爍，李紹權.試論建設和發展有中國特色的社會主義電影發行放映事業[J] .當代電影， 1992 （01）： 11-13.

[7]田聰明.關于當前電影事業和電影改革的幾個問題[J] .電影通訊， 1992 （11）： 1-5.

[8]田聰明.抓住機遇深化改革迎接挑戰[J] .電影通訊， 1993 （02）： 10-16.

[9]竇守芳.《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》的說明[J] .電影通訊， 1993 （02）： 23-28.

[10]廣播電影電視部.印發《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》的通知[失效]. http： / / www. chinalawedu. com/ falvfagui/ fg22016/7162. shtml， 1993年1月5日.

[11]饒曙光.中國電影市場發展史[M] .北京：中國電影出版社， 2009： 497.

[12]毛羽.打破壟斷 電影市場要解決的突出問題[J] .電影通訊， 2000 （2）： 16-17.

[13]毛羽.無法回避的選擇.中國電影年鑒2003 [M] .北京：中國電影出版社， 2003： 229.

[14]劉漢文.回望與期待———電影院線制改革十年的思考[J] .當代電影， 2012 （6）： 5.

[15]趙實.中國特色電影發展道路探索[J] .中國社會科學出版， 2008： 482.

[16]趙實.中國特色電影發展道路探索[J] .中國社會科學出版社， 2008： 482.

[17]張丕民.院線制：電影發行放映機制改革的核心 答《電影藝術》記者問[J] .電影藝術， 2002 （03）： 14-16.

[18]劉藩，余宇.中國電影入世十年發展評價及未來問題分析[J] .電影藝術， 2012 （01）： 89-94.