臨沂市森林生態效益橫向補償技術案例分析

江秀蓮 陳雪 李路文 王晨光

摘要：? 臨沂市森林生態效益橫向補償技術從政策支撐、資金池、基礎補償資金、激勵補償資金、規范資金使用等幾方面作了詳細闡述。將森林覆蓋率和年度新造林面積作為考核評價指標，一方面設立森林覆蓋率基礎補償，承認資源豐富、森林覆蓋率高的縣（區）對生態保護做出的歷史貢獻。

關鍵詞：? 森林生態效益；? 橫向補償；? 政策支撐；? 技術方法

中圖分類號：? ?S 81; S 75? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? ?A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：１００1 － 9499（２０23）04 － 0055 － 05

2019 年底，臨沂市按照“發展機會均等、生態保護互補”原則，將森林覆蓋率和年度新造林面積作為考核評價指標，一方面設立森林覆蓋率基礎補償，承認資源豐富、森林覆蓋率高的縣（區）對生態保護做出的歷史貢獻；另一方面設立森林覆蓋率增幅和年度新造林面積激勵補償，更好地激勵后進，既強化了各縣（區）政府保護發展森林資源的責任，又提高了地方造林工作的積極性。建立健全林業生態建設常態化、穩定化投入保障機制，既有助于國土綠化從“綠起來”到“好起來”再到“強起來”的快速發展，又提升了生態系統碳匯增量，增強了森林碳匯能力。

1 森林生態效益橫向補償技術方法

1. 1 政策支撐

2019年12月，臨沂市人民政府辦公室印發《關于印發建立健全生態文明建設財政獎補機制實施方案的通知》（臨政辦字〔2019〕140號），制定《建立健全生態文明建設財政獎補機制實施方案，出臺了《臨沂市森林生態效益補償辦法》。2021年11 月，《臨沂市人民政府辦公室關于科學綠化的實施意見》（臨政辦字〔2021〕5號）印發實施，要求“深化集體林權制度改革，厘清生態資源產權，探索開展林業碳匯、‘兩山銀行、旅游康養等工作，盤活森林資源資產，助力集體和農民增收，帶動村民致富，加快建立生態產品價值實現機制，打通生態產品價值轉化通道，為順利實現碳達峰、碳中和提供生態支撐。”

2022年2月，“深入實施山水林田湖草沙一體化保護修復工程，不斷提升碳匯能力，積極探索生態資源價值實現形式”首次寫入臨沂市第十四次黨代會報告。“推廣費縣生態資源價值轉換、蒙陰縣‘林長制+鄉村振興以及碳匯交易等做法，爭取森林生態產品價值實現機制研究實現突破”被寫入臨沂市第二十屆人大一次會議政府工作報告。

1. 2 技術方法

首先設立市級森林生態效益補償資金池；其次采取一定的技術方法將相關資金注入資金池；然后設定相應資金流出標準、流出方向、流向范圍等技術規范將資金池里的資金撥付出去。最后，森林生態效益補償資金經過一個循環發揮出橫向補償的作用，達到既定目標，經過各種磨合和提煉后，按照一定的技術規范，重新回到市級森林生態效益補償資金池，完成一個周期循環（圖1）。

1. 2. 1 設立市級森林生態效益補償資金池

森林生態效益補償資金總額為各縣（區）繳納的生態補償資金和市級財政配套資金之和，定義為森林生態效益補償資金池，每年該項資金被統籌下達相關縣（區）。

經測算，全市國土總面積 2 578 萬畝，如果森林覆蓋率每減少1%，那么全市森林面積就會減少25.78萬畝，平均每個縣（區）森林面積相應會減少1.61萬畝。根據《臨沂市人民政府辦公室關于印發臨沂市生態環境補償機制實施方案的通知》（臨政辦發〔2014〕48號）關于“省級公益林補償每畝每年 20元標準”，各縣（區）每 1 %森林覆蓋率生態環境補償價值為32.2萬元（1.61萬畝×20元）。為此，按照獎補相匹配原則，設計為每年各縣（區）每低于全市平均森林覆蓋率 1 %需向市級財政繳納生態補償資金 30 萬元。

市財政從收取的主要污染物排放調節資金中予以適當配套，根據總額調控原則，暫按每年配套 1500萬元，與各縣（區）繳納的森林生態效益補償資金共同組成市級森林生態效益補償資金池。2018～2020年度森林生態效益補償資金1.417 5億元，其中縣區繳納9 675萬元，市級財政配套4 500萬元。生態效益補償金

V=（A-Ai）×30×100（1）

式中，A為全市年森林覆蓋率；Ai為低于全市年森林覆蓋率的縣（區）年森林覆蓋率；i 為低于全市年森林覆蓋率的縣（區）不同森林覆蓋率類型，i=1，2，3…n；n為低于全市年森林覆蓋率的縣（區）森林覆蓋率數量。

核算參數及數據來源：森林覆蓋率來源于自然資源部門或林草部門。

森林生態效益補償資金總額包括各縣（區）繳納的生態效益補償資金和市級財政配套資金。森林生態效益補償資金總額

Vz=V+V0（2）

式中，V0為市級財政配套資金。

核算參數及數據來源：市級財政配套資金來源于市級財政部門。

1. 2. 2 設立森林生態效益基礎補償資金

在市級森林生態效益補償資金池中設立森林生態效益基礎補償資金，以全市森林覆蓋率為基數，高于該基數的縣（區）給予基礎補償。

參照《臨沂市人民政府辦公室關于印發臨沂市生態環境補償機制實施方案的通知》（臨政辦發〔2014〕48號）關于“省級公益林補償每畝每年20元標準”，按照獎補均衡的原則設計為：每高于全市森林覆蓋率 1 %將獲得森林生態效益補償資金20萬元，以肯定其保護森林資源、維護生態安全的歷史貢獻。

森林生態效益基礎補償資金補償范圍主要是森林資源豐富、生態區位重要的山區縣。

基礎補償金

V1=（Ai -A）×20×100（3）

Vz=V+V0（4）

式中，Vz為生態效益補償金總額；Ⅴ為生態效益補償金；V1為基礎補償金；V0為市級財政配套資金；A為全市年森林覆蓋率；Ai為高于全市年森林覆蓋率的縣（區）年森林覆蓋率；i 為高于全市年森林覆蓋率的縣（區）不同森林覆蓋率類型，i=1，2，3…n；n為高于全市年森林覆蓋率的縣（區）森林覆蓋率數量。

核算參數及數據來源：森林覆蓋率來源于自然資源部門或林草部門，市級財政配套資金來源于市級財政部門。

1. 2. 3 設立森林生態效益激勵補償資金

在市級森林生態效益補償資金池中設立森林生態效益激勵補償資金，包括森林覆蓋率增幅激勵補償資金和新造林面積激勵補償資金。資金數額為市級森林生態效益補償資金池扣除基礎補償資金的剩余部分，森林覆蓋率增幅激勵補償資金和新造林面積激勵補償資金各占 50%。補償范圍界定為年度森林覆蓋率增幅、新造林面積各前八名的縣（區），新造林面積數來源于年度市級造林實績檢查結果，森林覆蓋率增幅為當年度森林覆蓋率與上一年度森林覆蓋率之差。

激勵補償金

V2=Vz-V1（5）

式中，Vz為 生態效益補償金總額；V1為 基礎補償金；V2為 激勵補償金。

核算參數及數據來源：森林覆蓋率來源于自然資源部門或林草部門，市級財政配套資金來源于財政部門。

森林覆蓋率增幅激勵補償資金

Vii=（V2×50%÷Aii）×Aii（6）

式中，Vii為縣（區）森林覆蓋率增幅激勵補償資金；V2 為激勵補償金；Aii為縣（區）森林覆蓋率增幅；ii 為縣（區）不同森林覆蓋率增幅類型，ii=1，2，3…n；n為 縣（區）森林覆蓋率增幅數量。

核算參數及數據來源：森林覆蓋率增幅來源于自然資源部門或林草部門。

新造林面積激勵補償資金

Viii=（V2×50%÷Aiii）×Aiii（7）

式中，Viii為縣（區）新造林面積激勵補償資金；V2為激勵補償金；Aiii為縣（區）新造林面積增幅；iii為縣（區）不同新造林面積增幅類型，iii=1，2，3…n；n 為縣（區）新造林面積增幅數量。

核算參數及數據來源：新造林面積增幅來源于自然資源部門或林草部門。

1. 2. 4 規范資金使用

根據不斷完善的《臨沂市財政局臨沂市林業局關于印發<臨沂市森林生態效益補償資金使用管理辦法>的通知》（臨財建〔2022〕4號）精神，各縣（區）應圍繞林業生態修復保護工程、森林生態廊道樣板工程、坡耕地退耕還林工程、林長科技創新示范區建設工程、森林質量提升工程和鄉村綠化美化等，組織編制項目，并實行項目備案制。各縣（區）收到森林補償資金60日內，縣（區）林業主管部門研究確定年度林業重點工程項目計劃，編制資金使用和項目實施方案、績效目標，會同財政部門報市林業局評審后，報市財政局備案并組織實施。

2 森林生態效益橫向補償項目實施技術

市林業局根據上年度項目執行情況、森林覆蓋率、森林覆蓋率增幅、新造林面積等造林實績核查數據，按照森林生態效益補償資金年度預算規模及臨沂市森林生態效益補償暫行辦法，研究提出資金收繳及分配建議方案。

各縣（區）以全市森林覆蓋率為基數，每低于1%繳納30萬元森林生態效益補償資金，加上市級財政配套資金，構成市級森林生態效益補償資金池。2019～2021年度臨沂市各縣（區）森林生態效益補償資金繳納情況如圖2所示。

2. 1 森林生態效益補償資金額度

2019年12月，根據《臨沂市財政局臨沂市生態環境局臨沂市林業局關于核定2018年度主要污染物調節資金和生態文明獎補資金的通知》（臨財建〔2019〕63號）精神，2018年度森林生態效益補償資金預算總額為5 065萬元，其中：各縣（區）繳納森林生態效益補償資金3 565萬元，市級財政配套資金1 500萬元，配套資金來源于收取的主要污染物排放調節資金。

2020年10月，根據《臨沂市財政局臨沂市林業局關于核定下達2019年度森林生態效益補償資金的通知》（臨財建〔2020〕23號）精神，2019年度森林生態效益補償資金預算總額為4 444萬元，其中：各縣區繳納森林生態效益補償資金 2 944萬元，市級財政配套資金1 500萬元，配套資金來源于收取的主要污染物排放調節資金。

2021年8月，根據《臨沂市財政局臨沂市林業局關于核定下達2020年度森林生態效益補償資金的通知》（臨財建〔2021〕105號）精神，2020年度森林生態效益補償資金預算總額為 4 666萬元，其中：各縣（區）繳納森林生態效益補償資金 3 166萬元，市級財政配套資金1 500萬元，配套資金來源于收取的主要污染物排放調節資金。

2. 2 森林生態效益補償資金分配

森林生態效益補償資金分配分為基礎補償資金和激勵補償資金，其中：基礎補償資金以全市森林覆蓋率為基數，高于全市森林覆蓋率的縣（區），每高于1%補償20萬元；激勵補償分為森林覆蓋率增幅補償和新造林面積補償，對年度森林覆蓋率增長幅度、新造林面積前十名（后調整為前八名）縣（區）分別給予一定額度的補償獎勵。市級森林生態效益補償資金池資金數額扣除森林覆蓋率基礎補償數額后，剩余部分用于激勵補償，森林覆蓋率激勵補償額度和新造林面積激勵補償額度各占激勵補償總額度的50%。

森林生態效益基礎補償資金分配：2019年度森林生態效益基礎補償資金分配996萬元，其中，蒙陰縣最高為589萬元。2020年度森林生態效益基礎補償資金分配1022萬元，其中，蒙陰縣最高為624萬元。2021年度森林生態效益基礎補償資金分配1 254萬元，其中，蒙陰縣最高為656萬元（圖3）。

森林覆蓋率增幅補償資金分配：2019 年度森林覆蓋率增幅補償資金分配 2 035 萬元，其中，蒙陰縣最高為 632 萬元。

2020 年度森林覆蓋率增幅補償資金分配 1 711 萬元，其中，沂水縣最高為 573 萬元。2021 年度森林覆蓋率增幅補償資金分配 1 706 萬元，其中，高新區最高為 283 萬元（圖 4）。

新造林面積補償資金分配：2019 年度新造林面積補償資金分配 2 034 萬元，其中，沂水縣最高為 315 萬元。2020 年度新造林面積補償資金分配 1 711 萬元，其中，蒙陰縣最高為 269 萬元。2021 年度新造林面積補償資金分配 1 706 萬元，其中，平邑縣最高為 385 萬元（圖5）。

3 項目實施效果

森林生態效益橫向補償辦法出臺后，各縣（區）緊緊圍繞增加造林面積、提高森林覆蓋率，扎實開展造林增綠、資源管護等工作，全面增強一體化修復、系統化治理理念。對蒙山區域、重點林區、云蒙湖等重點生態區域進行保護和修復。將退化林修復、森林保育、林業有害生物防治、小微濕地治理以及水利、水保等規劃相銜接，融合鄉村振興發展。積極探索退化公益林修復與森林質量提升，以水定路，將生態水源地、保育通道、保育管網統籌規劃，生態用水、生產用水、防火用水統籌兼顧。借助生態脆弱區造林工程，創建新型造林模式機制，打破零星造林制約，規劃實施連片造林。有力地促進了森林資源的增長，進一步筑牢沂蒙生態安全屏障，生態效益、社會效益、經濟效益等顯著提升。

3. 1 生態效益方面

經過三年多的努力，全市完成脆弱區造林9 000多畝，退化公益林修復與森林質量提升4萬多畝，有害生物防治200多萬畝，小微濕地生態修復1 500多畝，建設生態保育通道約200 km，生態保育管網約30 km，生態保育水源100多處，生態溢流壩約10座，生態隔離網60 km左右，森林覆蓋率由 2017年度的21.61%提升到2020年的29.38%（經初步測算），增加了35.96%，森林蓄積量提升至1 600萬m3，森林碳儲量增加到617.7萬t。

3. 2 社會效益方面

項目實施以來，各縣（區）配套出臺獎補政策，加強撫育和退化林修復，提高森林質量和效益。蒙陰縣結合森林生態效益補償資金，將生態造林工程標準由600元/畝提高到1 200元/畝，增加彩葉樹種栽植比例，提高造林質效。平邑、費縣、蒙陰等縣結合沂蒙山區域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程，策劃林草生態修復工程12個、濕地生態修復工程4個、物種保護整治工程3個，總投資20.98億元，其中，中央投資 14.27億元；地方投資5.27億元；社會資金1.43億元，促進了項目實施。幾年來，沂南縣完成生態脆弱區造林3 500畝，超額完成年度任務。費縣、蒙陰、沂南完成物種保護飛防和地面防治141.1萬畝，防治日本松干蚧1.1萬畝。

根據項目實施要求，2020 年度沂南縣繳納森林生態效益補償資金113萬元，但該縣憑借森林覆蓋率增幅和新造林面積增幅等指標分別獲得了森林生態效益激勵補償資金80萬元和140萬元，高于繳納的森林生態效益補償資金95%，大大激發了該縣造林積極性。2021年沂南縣完成造林2 967畝，占年度造林任務的164.83%。森林生態效益橫向補償的實施，極大地調動了各縣（區）造林綠化積極性。開展森林生態效益橫向補償極大調動各縣（區）加強資源保護、增強生態安全的積極性。

3. 3 經濟效益方面

探索了“兩山銀行”，助力了鄉村振興，平邑、蒙陰、沂水和臨沭等縣將森林生態效益補償資金用于古樹名木保護、鄉村綠化美化等項目，改善農村人居環境和生產生活條件。2021年6月，費縣成立“兩山銀行”，創新推出8大系列金融貸款產品，信貸額度4163萬元，其中，馬莊鎮土山后村以一棵千年流蘇樹向銀行抵押貸款230萬元，用于流蘇樹旅游區建設。蒙陰縣積極探索GEP核算及碳匯交易，經中國環境科學研究院初步核算，安康村生態產品總價值近1億元，單位面積生態產品價值24.26萬元/hm2，百泉峪村生態產品總價值7千余萬元，單位面積生態產品價值29.67萬元/hm2。以GEP核算指標創新推出“生態價值貸”，讓生態產品價值成功變現。2022年3月，蒙陰縣農商銀行以百泉峪村生態產品價值核算7 270萬元為依據，給予該村3個貸款主體4 300萬元授信額度，在全省率先實施生態產品價值核算整村授信。該縣還在全國率先建立縣級生態資源大數據平臺，探索“助栗貸”、“楸樹貸”等“生態貸”模式，在全省率先搭建“綠色銀行”交易平臺。至今，臨沂市已創建國家森林鄉村30個，全國生態文化村7個，省級森林鄉鎮13個，省級森林村居125個，市級森林鄉鎮79個，市級森林村莊765個。

參考文獻

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