數字政府低績效問題的構型分析
——基于省級層面的模糊集定性比較分析

杜寶貴 房海旭

一、引言

數字政府建設已成為十四五時期國家治理現代化轉型的重要舉措之一，其在增進民生福祉、改善公共服務、提升治理效能等方面的價值潛力也愈加凸顯〔1〕，如何提高數字政府績效水平成為了當前理論界與實踐界相關領域的關注焦點。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出加快建設數字政府，2022年6月國務院發布《關于加強數字政府建設的指導意見》進一步針對數字政府工作進行決策部署，體現了數字政府在國家戰略規劃體系的重要程度。而在地方層面，自黨的十九大報告明確提出數字中國發展戰略之后，各省級政府也積極出臺了一系列政策大力推動數字政府發展。2018年6月貴州省通過出臺《貴州省人民政府關于促進云計算人工智能創新發展加快建設數字貴州的意見》成為了最早將數字政府納入區域發展規劃的省份，同年8月，廣西壯族自治區發布了首項省級數字政府專門性政策，隨后廣東省、湖北省、山東省等地區也陸續出臺了數字政府相關發展規劃，為地方政府數字化轉型工作提供指引。截至2021年12月31日，已有17個省份初步構建了數字政府政策支撐體系，預示著我國地方數字政府實踐進入穩步上升階段。

但是，地方實踐的不斷推進也逐漸暴露了很多問題。根據清華大學社會科學學院數據治理研究中心發布的《中國數字政府發展研究報告(2021)》顯示，我國數字政府建設呈明顯差異化空間分布，在組織機構、制度體系、治理能力以及治理效果各級指標維度均表現出明顯的東部先進性特征，而中部、西部、東北部地區雖有部分省份呈現一定的后發優勢，但整體發展仍然薄弱，存在較大的改進空間〔2〕。是什么原因導致了省域間數字政府建設績效存在顯著差異？哪些資源要素的匱乏造成了部分地區數字政府建設的低績效問題？不同資源條件之間是否存在一定的協同聯動關系？怎樣的資源能力配置組合對數字政府績效結果產生影響？數字政府建設表現不足的地區需要如何破解發展困境？為解答上述問題，本研究基于資源基礎理論視角針對地方數字政府績效問題展開實證分析，運用模糊集定性比較分析法探索影響省級數字政府績效表現的組態構件，識別改善數字政府低績效地區建設水平的發展路徑，以期為我國政府數字化轉型發展以及治理現代化建設提供有益借鑒。

二、文獻綜述

數字與智能技術對于治理現代化實踐的重要驅動作用已經獲得了國內外學界的廣泛認同。除數字政府概念本身，相關研究還引申出了數字政府建設〔3〕、數字政府治理〔4〕等多方面內涵，凸顯了價值理性與工具理性的融合導向〔5〕。既有研究多圍繞數字政府的價值性展開，一方面，梳理國家、地區間數字政府的先行實踐經驗，剖析其內在機理與外部環境從而發展出具有普適性的體系框架，另一方面，針對影響數字政府建設發展的多重因素進行分析檢驗。其中，Luna等(2014)認為技術、組織及制度的動態交織深刻影響著數字政府的協同演變〔6〕，Gil-Garcia等(2020)實證檢驗了組織特征、制度安排等因素對于數字政府服務多樣性與復雜性的影響〔7〕，劉祺(2020)針對我國數字政府建設的困境成因進行了研究解構〔8〕，李鋒等(2021)認為領導重視程度正向作用于數字政府回應力〔9〕，李鵬等(2021)基于創新網絡視角就技術賦能與制度創新的作用進行了案例分析〔10〕，阮霽陽(2022)從技術、組織、環境三個維度深入研究了我國數字政府建設的影響因素〔11〕。

梳理發現，當前學界針對數字政府的概念內涵、價值機理、影響因素等問題已經進行了一定的研究探索，對于數字政府實踐工作的穩定推進具有重要的指導意義，但仍存在以下局限。第一，就理論視角而言，盡管資源對績效構成直接影響這一結論已經得到了研究驗證〔12〕，但尚無研究基于資源視角探究數字政府績效問題，因此識別政府內外部資源能力與數字政府建設績效之間的關系，探索影響地方數字政府建設績效的組態構型等問題需要相關領域學者的進一步關注。第二，就研究方法而言，既有研究多從理論推導或回歸分析等方法展開，忽視了復雜條件組合的聯動作用對于數字政府績效水平的深刻影響，未能有效提高數字政府相關理論的實踐切題性，因此在方法的運用上需進一步關注影響因素的多重并發關系，兼顧定性與定量研究的分析優勢，提高對數字政府績效問題的復雜性認知程度。第三，就研究內容而言，鮮有研究針對數字政府建設的低績效問題展開。既有研究多關注于導致數字政府高績效表現的組態路徑〔13〕，但是縱觀我國政府數字化轉型進程，導致地方數字政府績效成果不顯著的原因對于推動實踐改進、縮小地區差異而言更為關鍵。同時根據因果非對稱性理念，導致數字政府高績效建設的原因并非可以直接引至數字政府低績效建設領域進行案例分解。數字政府問題的復雜內在機理使得低績效結果受其獨有因素及組合影響，單一要素的匱乏也并非導致數字政府低績效的根本原因，不同資源條件的協同聯動作用同樣深刻影響著我國數字政府實踐。基于上述分析，本研究運用定性比較分析方法，從影響數字政府的多重資源能力構因著手，構建數字政府績效分析框架，識別導致地方數字政府低績效困境的組態路徑，進而為我國數字政府實踐改進提供參考。

三、理論基礎與研究框架

(一)資源基礎理論

資源基礎理論(Resource Based Theory，RBT)于1984年由Wernerfelt正式提出，隨后經歷了由傳統資源基礎理論到基礎能力理論、動態能力理論、企業知識理論的發展演變〔14〕，體現了RBT理論由靜態到動態的復雜系統適應性過程。該理論的核心內涵旨在探究組織資源如何導致績效水平產生差異〔15〕，認為資源主要包含給組織帶來優劣勢可能的有形和無形資源兩種〔16〕，能力則是多種資源經過配置組合的結果〔17〕，組織長期競爭優勢的產生在于資源與能力的有機互動，即兼具價值性、稀缺性、難以模仿性以及不可替代性四種特征的組織資源的有效集合〔18〕。但傳統資源基礎理論受經濟性視角的情境制約致使其解釋能力及可操性存在局限〔19〕，僅僅依靠組織內部資源與能力無法完全解釋產生組織績效差異的根本原因〔20〕。為解決上述問題，部分學者對影響競爭優勢的制度體系〔21〕、社會結構〔22〕、參與主體〔23〕等進行了深入研究，為治理視域下資源基礎理論的適用性拓展提供了成果支撐，該理論在公共部門績效問題上的應用性也得到了研究認可〔24〕。而在數字化轉型語境下，Sedera等(2016)基于資源基礎理論研究了數字平臺以及企業系統平臺如何潛在影響組織創新的問題〔25〕，國內學者湯志偉(2021)〔26〕、趙玉攀(2020)〔27〕等分別從宏觀層面與微觀層面識別了開放政府數據績效生成的條件組態，有效拓展了資源基礎理論的適用范疇。

綜合以上梳理可知，資源基礎理論發展至今，超越了傳統資源基礎觀的資源能力互動分析框架已經得到了眾多研究的認可，其應用也已更多傾向于探索組織如何通過對資源的管理與編排實現競爭優勢〔28〕，然而實證研究的不足仍然限制了資源基礎理論的發展〔29〕。基于此，本研究基于資源基礎理論在組織績效問題上的基本觀點，針對影響數字政府績效水平的多重資源及能力要素進行歸類，重點探究數字政府內外部資源能力的價值與效用，識別導致數字政府建設低績效的組態路徑，分析不同要素組合對于數字政府低績效問題的作用影響，進而為地方數字政府建設提供路徑參考。

(二)分析框架

本研究參照已被信息技術領域相關研究所肯定的有形資源、無形資源、能力這一RBT理論基本分類方法〔30〕，同時基于對數據可得性、權威性的考量，共選取5項測量指標研究影響數字政府績效水平的潛在因果路徑。

有形資源包含財政支持、制度體系兩項顯在指標。政府的財政資源供給是數字政府建設工作的經濟基礎，制度體系則為數字政府建設工作的順利推行提供了政策法律層面的保障與約束。數字政府建設根植于整體性治理、適應性治理以及數字治理等理論，以實現服務型政府的轉型為內在發展目標，這一改革指向離不開公共財政的持續投入與系統保障〔31〕，更離不開內含政策支撐、標準化建設以及體系架構的制度創新的形塑作用〔32〕。因此，地區財政支持及制度建設水平是影響數字政府績效的基礎性因素。

無形資源包含公眾需求以及府際競爭兩項指標。數字時代治理體制改革強調以需求為導向精準式的公共服務供給〔33〕，既有研究也肯定了公眾需求在數字政府績效評估上的關鍵地位〔34〕。公眾需求作為影響地方政府議題關注度的重要資源，對數字政府政策的制定、實施、評估等環節均產生深刻影響，進而作用于數字政府績效水平。府際競爭的重點則在于衡量特定省域的政治性壓力情況。既有研究表明，橫向競爭是助推政府機制優化的重要推力之一〔35〕。在我國數字政府建設過程中，府際關系對于政府數字化轉型的顯著影響主要在于地區之間的學習合作以及績效錦標賽的客觀驅動〔36〕，因此理解地方政府的橫向壓力程度對于數字政府績效問題具有重要意義。

能力層面主要由數字服務能力這一指標呈現。作為政府組織與公民進行信息交互的主要媒介，數字服務的應用性被政策制定者與研究者給予了充分的肯定〔37〕。數字時代政府服務創新以實現政務供需的精準匹配為主要目標，能夠有效激發數字治理的社會參與性，并滿足公眾多樣化需求，從而為數字政府治理效能的實現提供助力〔38〕。因此，地方數字服務能力對于數字政府績效問題的評估與考察十分關鍵。

由此，本研究構建了省級數字政府績效的基本分析框架(如圖1所示)。基于資源基礎觀的理論指引，本研究認為財政支持、制度體系、公眾需求、府際競爭、數字服務能力五類資源及能力要素的聯動作用共同影響我國地方數字政府建設的績效水平，通過多重要素的有效配置與組合可以切實改善數字政府低績效地區的發展困境，并為區域政府數字化轉型進程提供持續動力。

圖1 數字政府績效分析框架

四、研究設計

(一)研究方法

定性比較分析法(Qualitative Comparative Analysis)在公共部門績效評估領域的應用價值已經獲得了眾多研究的驗證與肯定。這一方法最早于1987年由Ragin提出，集合案例導向與變量導向兩種分析方法的優勢，旨在探究多重并發因果關系，重點解釋前因條件的綜合效應〔39〕。其中，模糊集定性比較分析法(Fuzzy Sets of Qualitative Comparative Analysis，fsQCA)在超越二分類條件以及多值條件的局限性上發揮了重要作用，既具備定距變量的優點，同時允許集合理論的運算，使得集合部分隸屬程度的校準成為可能〔40〕，有效拓展了定性比較分析方法的應用范疇。

本研究選用模糊集定性比較分析法的原因如下：一是fsQCA方法適用于中小樣本，同時將條件變量的數量限制在4-7個〔41〕，與本研究31個案例樣本和5個條件變量的基礎設定實現了較好的契合；二是fsQCA方法基于整體性視角，承認因果的多重并發關系，有助于解釋數字政府績效問題的復雜性；三是fsQCA方法兼顧獨立變量顯著性與充分性因素組合〔42〕，既可以識別等效性的條件組態〔43〕，也可以基于因果非對稱性理念對結果產生與否的路徑進行對比分析〔44〕，從而進一步識別條件組合間的互補或替代性關系，針對特定案例集合具有充分的理論解釋空間〔45〕；四是組態分析對于克服傳統資源基礎觀的視野局限性具有重要作用〔46〕，能夠與資源基礎理論實現良性互動，其適用性也已得到研究認可。

(二)變量設定與數據處理

1.結果變量

本研究重點關注于數字政府低績效水平的構型分析，選取清華大學社會科學學院數據治理研究中心發布的《中國數字政府發展研究報告(2021)》作為數字政府績效水平這一結果變量的數據來源〔47〕(參見表1)，提取各省級政府2020年數字政府發展指數數據。該報告在吸納國內外既有評估體系的基礎上構建了中國數字政府發展指數評估體系，運用大數據等多種研究方法系統考察了省級層面數字政府在組織機構、制度體系、治理能力和治理效果等維度的現實發展情況，對于我國地方層面數字政府建設的持續推進具有重要的參考意義。

2.條件變量

本研究選取省級政府的資源及能力要素作為解釋變量，依據分析框架的設定分為有形資源、無形資源、能力三種條件變量類別(參見表1)，并將樣本數據的時間范圍設定為2020年。有形資源中，財政支持選取源自《中國統計年鑒》的各省份2020年一般公共預算支出數據，制度體系選取《中國數字政府發展研究報告(2021)》中各省份2020年制度層數據。無形資源中，公眾需求選取各省份政府信息公開工作年度報告中2020年政府信息采用數據，府際競爭水平結合既有研究設定參照毗鄰省份2020年數字政府指數得分均值計算。此處需要說明的是，對于數字化轉型領域公眾需求程度的評估既有研究主要涉及網民比例〔48〕以及政府信息采用次數〔49〕兩項指標，為了更好地反映數字政府的外部需求情況，本研究對省級層面公眾需求的衡量選取政府信息采用次數作為分析依據。能力維度中，數字政府服務能力情況選取由中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心發布的《省級政府和重點城市一體化政務服務能力(政務服務“好差評”)調查評估報告(2021)》中各省級政府2020年一體化政務服務能力總體指數得分。該報告自2015年起依托聯合國電子政務調查評估(EGDI)框架針對我國各層級一體化政務服務水平進行了全面客觀的研判，對于我國數字政務服務工作的優化發揮了重要作用。

表1 變量設定與來源

(三)變量賦值與校準

為了使得原始數值清晰呈現集合中的隸屬程度,需要針對模糊集內連續變量進行校準。本研究依照定性比較分析方法的研究慣例設定樣本數據的5%、50%、95%分位數作為完全不隸屬、交叉點(案例最大模糊點)、完全隸屬三個校準錨點,具體校準情況見表2。在確定各變量的校準錨點之后,通過fsQCA軟件中calibrate(x,n1,n1,n3)功能進一步實現將原始數據轉化為隸屬度在0-1之間校準值的操作化。同時,為保證輸出結果的有效性,本研究參照既有研究結合案例實際情況針對交叉點數據進行了一定調整〔50〕,最終形成各案例數據的校準轉化結果。

表2 變量校準情況

五、實證分析

(一)單變量必要條件分析

根據fsQCA的分析要求，對條件變量的衡量主要參考覆蓋度(coverage)和一致性(consistency)兩項指標。其中，覆蓋度用以反映解釋變量對案例樣本的解釋力度，一致性用以判斷解釋變量或組合是否構成結果的必要條件〔51〕。本研究單變量必要條件分析結果如表3所示。“～公眾需求”“～數字服務能力”的一致性指數在0.8-0.9之間，因此以上2個條件變量構成數字政府低績效的充分條件。所有條件變量的一致性指數均小于0.9，故不存在數字政府低績效的必要條件。基于以上分析可知，數字政府績效問題具有復雜性特征，單一條件的匱乏并非導致數字政府低績效困境的根本原因，因此需要進一步探究資源能力要素的多重配置組合對于數字政府低績效問題的作用路徑。

表3 數字政府低績效的必要條件分析

(二)條件組態分析

基于數據校準結果，本研究進一步對真值表進行了分析，參考既有研究的操作標準，將最小案例頻數設置為1，同時將原始一致性(raw consist)設定在0.8以上，PRI一致性(PRI consist)設定在0.75以上〔52〕，最后基于以上操作設定進行標準化分析。

fsQCA軟件輸出復雜解、簡約解、中間解三種。為保證輸出結果的組態數量適中且具備代表性，本研究選用中間解進行深入分析。由中間解輸出組態路徑共包含5條，數字政府低績效的組態分析如表4所示。相應條件的判斷標準如下：核心條件同時出現在簡約解與中間解中，邊緣條件僅出現在中間解中，若多條核心條件出現于同一條中間解內，則判定其均為核心條件〔53〕。

由表4可知，數字政府低績效的組態構型總覆蓋率為0.753844，表明以上組態覆蓋了75.3844%的案例，同時其解的一致性也達到了0.9以上，可知該組態分析結果具有較強的穩定性與解釋能力。通過對比簡約解與中間解的輸出結果可以定位“～公眾需求*～數字服務能力”“～制度體系*～數字服務能力”是數字政府低績效組態構型中的核心條件。

表4 數字政府低績效的組態分析

路徑1表示，對于數字服務能力低下、公眾需求不足且制度體系不完善的地區，當其所受府際競爭壓力也持較低水平時，會導致數字政府建設的低績效問題。其中，制度體系、公眾需求、數字服務能力為核心條件，府際競爭為邊緣條件。路徑1可以解釋約61.38%的案例，涉及省份包括新疆、青海、甘肅、遼寧等。因此對于路徑1涉及省份而言，除府際競爭壓力這一外在資源因素外，提升數字服務能力、刺激公眾需求、健全制度機制對于改善其數字政府建設績效尤為關鍵。

路徑2表示，對于公眾需求匱乏、數字服務能力低下的地區，當其同時面臨財政支持不足與弱府際競爭壓力時會導致數字政府的低績效問題。公眾需求、數字服務能力為核心條件，財政支持與府際競爭為邊緣條件。該條路徑可以解釋約64.56%的案例，涉及省份包括山西、內蒙古、吉林等。因此對于路徑2涉及省份而言，能夠依靠政府自身傾向性投入解決資源困境的方式主要包含刺激公眾需求、提升數字服務能力以及增大財政支持力度三個方面。

路徑3表示，對于制度體系支撐不足、數字服務能力低下的地區，當其財政支持不足且面臨較弱的府際競爭壓力時會導致數字政府建設的低績效問題。路徑3內含制度體系、數字服務能力兩項核心條件，財政支持與府際競爭類屬于邊緣條件。該條路徑可以解釋約59.56%的案例，涉及省份包括黑龍江、陜西等。因此對于路徑3涉及省份而言，除健全制度體系、提升數字服務能力外，公共預算支出的投入也是其改善數字政府建設績效的有力手段。

路徑4表示，對于數字服務能力低下、公眾需求不足且制度體系不完善的地區，當其財政投入力度較低時，會導致數字政府建設的低績效問題。其中，制度體系、公眾需求、數字服務能力為核心條件，財政支持為邊緣條件。路徑4可以解釋約62.43%的案例，涉及省份包括西藏、海南等。因此對于路徑4涉及省份而言，增強公眾數字服務需求，提升政府數字服務能力，推進政策法律體系完善，兼顧財政投入保障能夠有效改善其數字政府建設的低績效問題。

路徑5表示，對于公眾需求匱乏的地區，當其數字服務能力水平也較為低下時，即使財政支持力度較高、制度體系較完善、府際競爭壓力較強也會造成數字政府建設的低績效問題。其中，公眾需求與數字服務能力為核心條件，財政支持、制度體系、府際競爭壓力為邊緣條件。該條路徑能夠解釋約34.19%的案例。路徑5的案例屬地為廣西壯族自治區，其數字政府得分為58.3，大致位于各省份中間水平。廣西雖然位于西部地區，但其在建設數字政府過程中的制度建設與府際競爭水平均高于各省份均值，財政支持力度也位于西部省份前列，與組態分析結果基本保持一致，因此對于廣西的數字政府發展規劃而言，刺激公眾需求與提升數字服務能力對于改善其數字政府績效表現尤為關鍵。

本研究進一步對不同組態構型間的異同條件進行了對比分析。路徑1與路徑4同時內含“～制度體系*～公眾需求*～數字服務能力”這一條件組合，且三類資源要素均構成核心條件，表明其在數字政府低績效結果上影響顯著。府際競爭與財政支持分別出現在路徑1與路徑4中，構成潛在替代性關系，說明對于制度體系支撐不足、公眾需求匱乏的地區，當其同時存在數字服務能力低下的問題時，財政支持不足與弱府際競爭水平之間可以相互替代，從而導致數字政府低績效問題。路徑2與路徑3同時內含“～財政支持*～府際競爭*～數字服務能力”的條件組合，除數字服務能力低下外，雖然2條路徑其余重合要素均類屬于輔助性質，但也表明對于財政支持力度不足、府際競爭壓力弱的地區，當其同時存在數字服務能力低下的問題時，弱制度體系與弱公眾需求兩項核心條件構成潛在替代性關系，從而造成數字政府建設的低績效困境。

綜合以上組態分析結果可知，弱數字服務能力、弱公眾需求在導致數字政府低績效問題上發揮了更為重要的作用，而弱制度體系盡管同為導致數字政府低績效的核心條件，但根據路徑5的組態構型結果顯示，即使制度體系、財政支持、府際競爭共同保持較高的水平，只要其所屬地區面臨公眾需求不足且數字服務能力低下的情況，依然難以保證數字政府建設的高績效實現。

除此之外，為了進一步探究因果非對稱性理念在數字政府績效問題上的表現，本研究嘗試對導致數字政府高績效水平的條件組態進行分析。首先，數字政府高績效水平一致性分析結果顯示，數字服務能力的一致性水平為0.908012，根據判定標準其為導致數字政府高績效水平的必要條件，制度體系與公眾需求的一致性水平分別為0.858086、0.805959，表明二者構成導致數字政府高績效水平的充分條件(參見表5)。其次，中間解輸出結果僅包含一條路徑，即“制度體系*公眾需求*府際競爭*數字服務能力”，該條路徑能夠解釋約60.59%的案例，解的一致性水平為0.942946。數字政府高績效表現的組態路徑涉及上海、浙江、廣東、江蘇、安徽以及福建等六地，從地理區位來看均屬于東中部地區，符合我國省級數字政府發展水平的空間分布特征。

表5 數字政府高績效的必要條件分析

通過對比導致數字政府不同績效表現的組態分析結果可知：其一，數字服務能力、公眾需求、制度體系對于數字政府建設的高、低績效水平均發揮重要作用；其二，對比數字政府低績效路徑1與數字政府高績效路徑可知，制度體系、公眾需求、府際競爭、數字服務能力四類資源及能力要素的組合配置情況，對于數字政府的績效問題具有決定性影響；其三，數字政府績效的組態構型具有復雜性特征，呈非對稱性分布，這也再次驗證了定性比較分析法的因果非對稱性假設。

(三)穩健性檢驗

結合既有研究成果，本研究選用提高一致性門檻〔54〕、跨越不同時段〔55〕、調整校準分位點〔56〕以及隨機刪除部分案例〔57〕的方式進行穩健性檢驗。首先，本研究將原一致性門檻提高至0.9，組態輸出結果完全一致。其次，本研究將結果變量及條件變量的時間范圍調整至2019年，輸出組態構型3條，與原路徑1、2、5基本保持一致。再次，本研究將原校準分位點中“完全不隸屬”調整至0.25，將“完全隸屬”調整至0.75，交叉點保持不變，輸出組態構型3條，與原路徑1、2、3完全一致。最后，本研究隨機刪除吉林省、河北省兩個案例數據并按照原操作流程與標準設定進行二次檢驗，組態輸出結果完全一致。基于以上檢驗操作可知，本研究分析結果具有較高的穩健性。

六、結論與討論

本研究基于資源基礎理論構建了我國數字政府績效分析框架，并運用模糊集定性比較分析法研究識別了省級層面數字政府低績效問題的生成邏輯與組態構型。研究表明，我國省級數字政府績效問題具有復雜性特征，受到財政支持、制度體系、公眾需求、府際競爭以及數字服務能力五類資源能力要素的影響與制約，且不同資源能力要素之間構成多重并發關系，其中數字服務能力、公眾需求、制度體系的不足對于導致數字政府低績效問題的作用最為顯著。作為數字化背景下公共價值理論的關注焦點，政府數字服務供給能力及其與公眾需求的匹配程度是影響數字政府建設績效的重要因素，關乎以人為本、需求導向的數字化轉型目標的實現。同時，制度體系作為支撐數字政府治理建設的基礎性因素，直觀反映了地方政府在數字化轉型議題上的注意力傾向，為數字政府績效生成與價值釋放提供環境保障。除此之外，基于對數字政府低績效組態構型的分析，本研究共識別出5條由不同資源及能力要素組合形成的導致數字政府建設低績效的因果路徑。通過對組態構型的深入比較，本研究進一步就要素間的潛在替代關系進行了探索，數字服務能力低下作為穩定條件存在于全部已識別路徑中，是數字政府建設低績效地區的普遍性問題，財政支持與府際競爭、制度體系與公眾需求分別構成一定的等效替代關系，為地區結合自身稟賦條件選擇性投入資源提供了可能，增強了改善數字政府低績效問題的實踐可操性。既有資源稟賦較差的地區，可針對性選取更為切合省域實際的發展路徑進行績效改善。

地方層面數字政府的先行實踐開展至今，離不開內外部資源及能力的支撐性投入與有效配置組合。面對區域間數字政府績效差異問題，一方面，需關注于實現數字政府高績效水平的策略路徑，推動政府數字化轉型進程穩步加快；另一方面，著力提高數字政府低績效地區的建設水平、縮小地區間發展差距也尤為關鍵，但鮮有研究深入探索這一問題。由此，為破解數字政府低績效地區的發展困境，本研究提出如下發展建議。

第一，提升數字服務能力水平，促進數字化賦能發展。作為數字政府建設低績效地區的共性問題，政府數字服務供給能力水平對于改善組織績效、實現數字賦能尤為關鍵。數字服務能力是治理視域下政府能力體系的重要組成部分，也直接關乎公眾的便利性感知與服務滿意程度。需求導向下的治理現代化建設需要地方政府在政務服務上運用數字技術工具進行提質增效，通過技術人才的儲備與培養保證數字化轉型工作的人力供給，不斷升級政務服務的技術水平，從而實現服務范圍的拓寬、服務方式的優化以及服務質量的提升。

第二，激發公眾數字化服務需求，構建包容性數字政府服務體系。近年來，我國在信息公開與數據開放方面的工作已經積累了豐富的經驗成果，數字化服務的及時性、便利性、透明性也得到了廣泛肯定，但仍存在許多發展問題有待解決。一方面，受限于數字技術的發展水平，部分地區迫于政治壓力所實施的數字服務不僅未能有效改善公共服務供給水平，甚至加重了公眾的辦事負擔〔58〕，致使數字服務的社會信任度受到影響。另一方面，受限于數字技術的普及程度以及數字服務的技術門檻，部分地區的數字服務輻射范圍十分有限，同時社會弱勢及邊緣群體易被排斥在利用受眾之外〔59〕，進一步加重了社會資源分配的失衡。因此，建立以公眾需求為根本導向的數字政府服務體系對于地方數字化轉型工作的績效提升尤為關鍵，數字政府低績效地區需要切實提高政府的數字技術水平，重視數字技術的賦能作用，宣傳推廣數字服務的便利性，在擴大數字服務普及范圍、充分釋放數字賦能價值優勢的同時，面向數字弱勢群體進行針對性的服務保障，從而有效提高數字政府的社會認可度。

第三，健全數字政府制度支撐體系，為數字政府規范化管理與系統化運行提供保障與制約。數字政府低績效地區大多尚未形成完善的數字政府政策法律體系，未能針對實踐工作進行科學指導與合理規劃，在制度建設上的薄弱點突出。因此數字政府低績效地區需盡快推進專門性政策法律的制定進程。可參考數字政府高績效地區的既有政策經驗進行政策學習，同時把握國家政策指引進行戰略布局，為改善數字政府績效現狀提供有力支撐。

第四，階段化設置數字政府績效提升目標，因地制宜進行差異化資源投入。對于資源基礎較為薄弱的地區，集中注意力傾向在更具發展潛力的資源要素并對其進行合理配置組合是短期內打破數字政府績效困境的有力手段。因此數字政府低績效地區可以結合自身發展實際，在保證數字服務能力水平的基礎上，對影響數字政府建設成效的資源要素進行優先級排序，有針對性地選取構成替代性關系的資源能力要素進行組合發展，利用有限資源進行價值最大化布局，同時在數字政府發展規劃上進行階段性目標設置，首要改善數字政府低績效問題，然后謀求政府數字化轉型的全面發展。

本研究也存在一定局限。其一，基于資源基礎理論，本研究在解釋變量的設置過程中進行了一定的篩選，但影響數字政府績效問題的要素仍有較大的探索空間，如政府信息公開、開放政府數據等，有待在未來研究中納入更多條件變量進行組態識別。其二，考慮到數據的權威性與可得性，本研究在時序維度上僅針對2019、2020年的數據進行了分析研究，有待進一步納入時間跨度更廣的數據進行深入對比。其三，本研究參考fsQCA方法的比較優勢進行研究方法的選定，但該方法在案例解釋維度仍具有一定局限，有待結合聚類研究、偏差分析等分類研究方法進一步檢驗組態構型結果的價值性。