淺談新時期地方人大立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有機統(tǒng)一

賦予地方立法權(quán)，是我國立法體制的重大變化，是法治建設(shè)的重要里程碑。地方立法為加強地方政權(quán)建設(shè)，充分發(fā)揮地方積極性、主動性、創(chuàng)造性，不斷完善地方治理體制機制、提升地方治理能力和水平，發(fā)揮了重要作用。原有的三權(quán)增至四權(quán)，設(shè)區(qū)市人大及其常委會的履職體系更加豐滿、監(jiān)督內(nèi)容更加充實，有效促進了全社會人民民主進程，法治國家建設(shè)步伐迅速加快。新時期更好地發(fā)揮人大作用，需要充分認識人大各項權(quán)力之間的關(guān)系、特別是立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，二者不是各自獨立、分割無關(guān)的，而應(yīng)該是互相作用、有機統(tǒng)一的。

一、監(jiān)督職能的履行基礎(chǔ)，是憲法和法律法規(guī)

《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定，各級人大常委會依法享有的重要監(jiān)督職權(quán)有七種方式，是人大監(jiān)督工作的重要抓手。監(jiān)督權(quán)的行使涉及人大與“一府一委兩院”的關(guān)系，既要依法監(jiān)督，又不代行行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。按照監(jiān)督內(nèi)容和實質(zhì)，大致有理念監(jiān)督、行為監(jiān)督、民主監(jiān)督三種形式，每種形式可以涉及多種方式。

一是理念監(jiān)督。各項監(jiān)督工作都不能違反憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神及法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。法律法規(guī)實施情況的檢查，也就是執(zhí)法檢查，檢查內(nèi)容必然圍繞一個或者一類法律法規(guī)，比如地級市圍繞大氣污染防治“一法一條例”開展執(zhí)法檢查；規(guī)范性文件的備案審查，是監(jiān)督法基于《中華人民共和國立法法》對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章的備案審查，作了一個銜接性的規(guī)定。

二是行為監(jiān)督。通過開展調(diào)研、視察、聽取報告等形式，有序開展對“一府一委兩院”的監(jiān)督工作。自2018年以來，河北省多年連續(xù)開展的聯(lián)動監(jiān)督，綜合運用了執(zhí)法檢查、調(diào)研、視察的方式，省市縣三級人大聯(lián)動，整合了人大工作力量，增強了社會知曉度，是對監(jiān)督工作形式的有效擴展。同時，廊坊市人大常委會在2017年創(chuàng)新開展了與市政協(xié)的聯(lián)合監(jiān)督，組織人大代表、政協(xié)委員視察春季植樹活動，也是一種監(jiān)督形式創(chuàng)新。

三是民主監(jiān)督。2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議通過的《關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》，明確提出了加強依法申請審查，國家機關(guān)和社會組織、企業(yè)事業(yè)單位以及公民可以依法向全國人大常委會書面提出審查建議。同時，隨著法治社會的進步，人民群眾對公平公正的法治訴求越來越明顯，大廠回族自治縣近年就有公民向縣人大提出對縣政府規(guī)章的審查建議。

二、法律法規(guī)的制定始于監(jiān)督、目的終于監(jiān)督

加強法治建設(shè)是國家發(fā)展的需要、社會發(fā)展的需要和人民當家作主的需要。十一屆三中全會就確立了發(fā)展社會主義民主、加強社會主義法制的基本方針（即：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究）。我國社會主義法治建設(shè)按照“十六字方針”得到有力推進和持續(xù)加強，包括立法立規(guī)、依法行政、公正司法、法律服務(wù)、法制宣傳、法學(xué)教育、法學(xué)研究、依法治理和依法執(zhí)政等各領(lǐng)域各方面不斷取得新成就新進步。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國和法治中國建設(shè)取得一系列重大成果，在思想理論上的集中體現(xiàn)就是形成了習(xí)近平法治思想。截至2024年6月，我國現(xiàn)行的地方性法規(guī)1.4萬余件。每部地方性法規(guī)都是來源于監(jiān)督實踐工作中發(fā)現(xiàn)的問題，通過地方立法加以解決，這也是賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的初衷。

“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”推進政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機制，完善基層綜合執(zhí)法體制機制。同時，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制，確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)全過程在有效制約監(jiān)督下運行。

三、立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)有效銜接，推動人大工作發(fā)展

賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的初衷，就是更好地發(fā)揮設(shè)區(qū)市人大的職能作用。作為立法工作的前沿，地方人大立法與人大監(jiān)督工作的聯(lián)系也更加緊密。

人大開展各種監(jiān)督活動過程中，發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，交由政府通過制定地方政府規(guī)章或者規(guī)范性文件解決問題，在施行過程中對比較成熟、需要提高法律效力的，再由設(shè)區(qū)市政府及其有關(guān)部門提出立法建議，納入立法規(guī)劃和立法計劃；地方性法規(guī)按照法定程序，經(jīng)過立法調(diào)研、審議通過、審查批準后，向社會頒布實施，實施過程中通過監(jiān)督活動，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與現(xiàn)實脫節(jié)、需要修改或者補充增加條款，再完善地方性法規(guī)。同時，因地制宜管理地方事務(wù)，推進地方治理。各設(shè)區(qū)市根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，對由國家統(tǒng)一立法難以調(diào)整的本地方事務(wù)，積極開展創(chuàng)制性立法，或者抓住本地特有的問題開展立法，以“小切口”解決國家立法“無法觸及”的問題，提高立法的針對性，為實現(xiàn)地方依法治理提供有力法治保障。

在現(xiàn)實生活當中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，超越了職權(quán)，明顯違法。比如擅自設(shè)立審批、收費、罰款、處罰、行政強制等等，限制或者剝奪了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，或者增加了公民、法人和其他組織的義務(wù)。監(jiān)督法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當?shù)臎Q議、決定，有權(quán)撤銷本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定和命令。

綜上所述，設(shè)區(qū)市人大及其常委會只有實現(xiàn)立法和監(jiān)督職能的緊密銜接、互促互進，不斷完善各項工作機制，始終保持地方人大工作的生機和活力，才能更好地完善推進法治社會建設(shè)機制。