俄烏沖突對糧食安全的影響及保障對策

唐賽 李孟剛

自俄烏沖突全面爆發(fā)以來，國際糧食、能源、大宗商品等價格持續(xù)飆升。疊加疫情引發(fā)的全球性通貨膨脹，使得本就艱難復(fù)蘇的全球經(jīng)濟更加困難。尤其是沖突所導(dǎo)致的糧食價格上漲、供應(yīng)鏈中斷等問題，已經(jīng)對全球糧食供給以及我國糧食安全形勢帶來巨大影響和沖擊。基于上述事實，有必要對糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給以及消費需求變化趨勢進(jìn)行研判，從立足國內(nèi)提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力著眼，提出保障有效供給的中長期策略是本文的核心要點。習(xí)近平總書記強調(diào)：“糧食安全是戰(zhàn)略問題 ”，“在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意”，“ 要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦”。

一、俄烏沖突對糧食安全的影響

俄羅斯和烏克蘭都是世界上重要的糧食出口國。兩國合計占全球小麥出口的29%、玉米出口的19%、葵花籽油出口的80%。截至2022年11月，俄農(nóng)產(chǎn)品出口額超過330億美元，出口量達(dá)7000萬噸。而烏克蘭素有“歐洲糧倉”之稱，是世界第二大糧食出口國。兩國之間發(fā)生沖突已經(jīng)對全球糧食供需造成重大影響。這種影響傳導(dǎo)至國內(nèi)，對我國糧食安全狀態(tài)帶來極大沖擊，甚至打破一直以來的“緊平衡”狀態(tài)。具體而言，俄烏沖突對我國糧食安全的影響主要集中在以下幾個方面：

（一）沖突阻滯糧食生產(chǎn)

由于沖突爆發(fā)，烏克蘭的農(nóng)業(yè)受到極大影響。人們紛紛逃離家園，致使部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擱置。2023年烏克蘭春季谷物總種植面積從2022年的590萬公頃縮減至550萬公頃；谷物總種植面積（冬季和春季）減少140萬公頃至1020萬公頃。據(jù)預(yù)測，烏克蘭2023年谷物產(chǎn)量將從去年的5310萬噸降至約4500萬噸。與此同時，沖突所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需化肥等原料短缺問題仍然沒有得到解決。俄羅斯是全球最大的鉀肥生產(chǎn)和出口國，約占全球產(chǎn)量20%。加上沖突前白俄羅斯禁止出口的份額，目前全球30%的鉀肥出口空缺無法填補。除了鉀肥和尿素，氮肥供應(yīng)也因天然氣價格飆升而受到阻礙。肥料短缺將導(dǎo)致幾乎所有農(nóng)作物產(chǎn)量受損。2022年全球58個國家和地區(qū)約2.58億人面臨嚴(yán)重糧食不安全問題，較2021年53個國家和地區(qū)的1.93億人大幅增加。這與俄烏沖突不無關(guān)系。

（二）沖突疊加疫情推高糧食價格

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）預(yù)測，俄烏沖突將導(dǎo)致全球長期糧食價格上漲7%。數(shù)據(jù)顯示，2022年世界玉米價格平均比2021年上漲24.8%，小麥價格上漲15.6%。作為最基本的初級產(chǎn)品和受眾最為廣泛的消費品，糧食價格上漲對我國經(jīng)濟影響重大：一是推高恩格爾系數(shù)，擴大居民食物支出占總支出的比重，進(jìn)而阻礙居民消費結(jié)構(gòu)升級。二是導(dǎo)致城鄉(xiāng)消費差距進(jìn)一步擴大，對防止規(guī)模性返貧和鄉(xiāng)村振興帶來一定壓力。三是谷物價格供求彈性之間的差異變大，加劇糧食短缺。四是進(jìn)一步加劇通貨膨脹風(fēng)險。此外，價格上漲影響人們心理預(yù)期，部分國家和地區(qū)可能出現(xiàn)搶購或囤積現(xiàn)象，糧食短缺與價格上漲之間進(jìn)入惡性循環(huán)狀態(tài)。初步研判，我國糧食及初級農(nóng)產(chǎn)品價格將處于上升通道。

（三）沖突導(dǎo)致國際糧食供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險加劇

受疫情影響，全球糧食供應(yīng)鏈本就脆弱不堪。俄烏沖突則加劇了全球糧食產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險，糧食價格“漲聲一片”。為應(yīng)對糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險和可能的糧食短缺，世界各國采取貿(mào)易保護主義措施，首先保障本國糧食供應(yīng)，這進(jìn)一步加劇了全球糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險。沖突初期，世界最大豆制品加工出口國阿根廷，曾暫停豆粕和豆油出口，致使豆粕期貨價格迅速上漲超過2.2%。糧食供應(yīng)鏈斷裂影響之一是造成農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)，表現(xiàn)尤為明顯的是需要人工采摘或者生產(chǎn)類的農(nóng)產(chǎn)品，如棕櫚油、牛奶制品等。棕櫚油美元期貨價格不斷飆升恰恰說明了供應(yīng)鏈斷裂對農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)及價格的影響。糧食供應(yīng)鏈斷裂的另一影響是農(nóng)產(chǎn)品和食品運輸過程受阻。尤其是對保質(zhì)期要求較高的農(nóng)產(chǎn)品來說尤為明顯。此類農(nóng)產(chǎn)品若未能及時運輸或進(jìn)入加工儲存程序，則會直接影響該品類農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和供應(yīng)。隨著沖突的持續(xù)，糧食生產(chǎn)者惜售現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，糧食供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險持續(xù)加大。

此外，糧食庫存的逐步降低，市場對全球糧食供給的擔(dān)憂所引發(fā)的悲觀預(yù)期，將會進(jìn)一步打破國際糧食供應(yīng)秩序、推動糧食價格持續(xù)上漲，給全球和國內(nèi)的糧食安全帶來持續(xù)壓力。

二、保障我國糧食安全的對策建議

早在2013年，習(xí)近平總書記就要求“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視糧食安全，明確提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中又進(jìn)一步提出“全方位夯實糧食安全根基”。正是這樣契合實際又高瞻遠(yuǎn)矚的糧食安全觀和指導(dǎo)思想，為中國能夠從容應(yīng)對危機和挑戰(zhàn)、確保糧食安全奠定了堅實基礎(chǔ)。為此我們要做好以下幾個方面：

（一）實施最嚴(yán)格的耕地保護制度，向土地要“產(chǎn)量”

萬物土中生，有土斯有糧。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。為此一要實施嚴(yán)格的耕地保護制度，確保糧食綜合生產(chǎn)能力。要深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神，采取“長牙齒”的硬措施，堅守“三道紅線”，即18億畝耕地紅線、16億畝糧食播種面積紅線和14億畝谷物播種面積紅線，不使一寸用于種糧的土地流失。二要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度和低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田利用程度，努力實現(xiàn)到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，這是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措。大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，增強農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，有利于現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化、生態(tài)化；也有利于有效應(yīng)對類似俄烏沖突等不確定因素帶來的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易風(fēng)險，確保國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定。此外，大力開發(fā)利用低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，也是最大化利用耕地資源、確保糧食安全的重要手段。可充分利用沙化、鹽堿等邊際土地種植替代性油料作物（如油莎豆）等，解決我國大豆進(jìn)口持續(xù)增加、油料資源短缺的壓力，這是實現(xiàn)“多油并舉，培育新油源”的重要舉措。三要充分落實耕地保護責(zé)任、遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格管控“非糧化”。要加大力度遏制非法占用耕地，占優(yōu)補劣、占水補旱等行為。為確保口糧絕對安全，就要確保耕地主要用于生產(chǎn)糧食，保障小麥、水稻播種面積只增不減。另外，從國家層面推動黑土地保護。擁有世界三大黑土地之一的東北地區(qū)，是我國重要的產(chǎn)糧基地，是國家糧食安全的“壓艙石”。保護黑土地不僅僅是東北地區(qū)的責(zé)任，要以雷霆手段堅決遏制黑土地盜采、盜挖和倒賣現(xiàn)象，實行輪耕、休耕制度，像保護眼睛一樣保護耕地中的大熊貓。

（二）推廣新一代信息技術(shù)，向科技要“增量”

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的全國糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國糧食產(chǎn)量68653萬噸，比上年增加368萬噸，增產(chǎn)0.5%。全年糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，連續(xù)8年保持在1.3萬億斤以上。成績喜人，但也應(yīng)該看到，糧食進(jìn)一步增產(chǎn)的空間在逐步收窄。要保持這樣的增長勢頭，最好的辦法就是向科技要增量。首先，要在農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)領(lǐng)域發(fā)力，做強“種子芯片”。把種源安全提升到關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略高度，集中力量破難題、補短板、強優(yōu)勢、控風(fēng)險。要確保我國糧食播種面積里，國內(nèi)自主選育品牌占95%以上，務(wù)必確保小麥、稻谷自選率達(dá)到100%。其次，超前部署農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)，力爭在世界農(nóng)業(yè)科技前沿領(lǐng)域擁有話語權(quán)。要大力發(fā)展生物農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、可視化農(nóng)業(yè)等前沿技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、AI、5G等新一代信息技術(shù)，推動農(nóng)業(yè)向更高水平現(xiàn)代化邁進(jìn)。再次， 要注重面向產(chǎn)業(yè)需求，著力突破農(nóng)業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)。大力支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、前沿性、公益性科技研發(fā)。加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究，在農(nóng)業(yè)生物基因調(diào)控及分子育種、農(nóng)林動植物抗逆機理、農(nóng)田資源高效利用、農(nóng)林生態(tài)修復(fù)、有害生物控制、生物安全和農(nóng)產(chǎn)品安全等方面突破一批重大基礎(chǔ)理論和方法。最后，要完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制，加大國家各類科技計劃向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜支持力度，提高公益性科研機構(gòu)運行經(jīng)費保障水平。支持發(fā)展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基金，積極引導(dǎo)和鼓勵金融信貸、風(fēng)險投資等社會資金參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（三）完善收儲制度、加強應(yīng)急管理，向儲備要“存量”

糧食安全思想自古有之。《禮記·王制》中就曾提出“耕三馀一”的觀點，即按年度計算，年末官府和民間的糧食庫存量要相當(dāng)于當(dāng)年糧食總產(chǎn)量的1/3。這是古代樸素的糧食安全觀的寫照。維護糧食安全應(yīng)居安思危、未雨綢繆。首先，要明確儲備糧管理權(quán)限，建立由省級糧食儲備管理為主的儲備體系，推動臨時收儲政策向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)業(yè)直接補貼向支持耕地地力保護和適度規(guī)模經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變。各級部門按照職責(zé)分工，做好糧食調(diào)配、加工和供應(yīng)工作，加強市場監(jiān)管，維護糧食市場供求秩序；其次，建立高效的糧食庫存保障體系和科學(xué)的口糧戰(zhàn)略儲備機制。借鑒國際經(jīng)驗、參考聯(lián)合國糧農(nóng)組織標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)立口糧安全庫存水平，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。可依據(jù)消費量或年產(chǎn)增加、減少比重動態(tài)調(diào)整糧食庫存數(shù)量。在常規(guī)去庫存方法基礎(chǔ)上，采取多樣化方式，如季節(jié)性休耕、輪作等方式實現(xiàn)去庫存的同時，確保糧食生產(chǎn)、消費、流通、儲備的動態(tài)平衡，提升政府對糧食安全的管控能力。第三，本著寧可“備而不用”不可“用而不備”的原則，設(shè)計并實施緊急狀態(tài)下的糧食應(yīng)急保障體系。該體系必須能夠保障在發(fā)生緊急或不可預(yù)測的事件時（戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等），政府有能力保障全體國民基本糧食需求，避免發(fā)生糧食緊缺、價格上漲、儲備不足、流通不暢等狀況。

（四）加快糧食流通體制改革，向市場要“流量”

糧食安全絕不僅僅取決于產(chǎn)量和自給率，F(xiàn)AO關(guān)于糧食安全定義中的“可獲得性”也是其應(yīng)有之義。尤其是對于我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、資源稟賦差異巨大的國家，糧食作為不可或缺的重要物資，其地理空間分布不均衡及時空錯配現(xiàn)象時有發(fā)生。加快糧食流通體制改革，構(gòu)建穩(wěn)定的糧食市場環(huán)境，確保其平穩(wěn)運行亦是糧食安全的重要組成部分。一要完善糧食價格形成機制。糧食價格不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益和種糧農(nóng)民收入與積極性，也關(guān)乎物價水平和城鎮(zhèn)居民生活水平。更為重要的是，糧食價格穩(wěn)定與否對于供求關(guān)系的調(diào)整及糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的核心導(dǎo)向作用，也是糧食安全的重要方面。糧食價格改革要在國際與國內(nèi)、生產(chǎn)者與消費者之間尋找平衡點，統(tǒng)籌考慮國際糧價走勢，兼顧生產(chǎn)者和消費者利益。要推動臨時收儲政策向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)業(yè)直接補貼向支持耕地地力保護和適度規(guī)模經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變。完善糧食價格機制，發(fā)展和完善糧食期貨市場，是確保糧食安全的有效方式。二要強化糧食安全市場監(jiān)管。規(guī)范糧食市場秩序，堅決取締無照和超范圍經(jīng)營糧食，嚴(yán)厲打擊在市場價格波動期間囤積居奇、哄抬物價等擾亂社會市場正常供應(yīng)的行為，制止以次充好、摻雜使假行為，防止價格欺詐，實行公平交易，維護市場正常秩序。三要加強糧食安全檢測，依法加強對全社會糧食流通的管理，建立健全糧食收購許可、最低庫存、出庫糧食質(zhì)量檢驗和全社會糧食流通統(tǒng)計監(jiān)督檢查機制。四要建立緊急狀態(tài)下交通運輸保障通道，以確保糧食市場正常運轉(zhuǎn)。倡導(dǎo)建立國際糧食運輸“綠色通道”和“人道主義走廊”，最大限度確保在類似俄烏沖突發(fā)生狀態(tài)下國際糧食貿(mào)易有序推進(jìn)。在國內(nèi)也要完善糧食物資運輸優(yōu)先保障工作機制，在糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)之間構(gòu)建穩(wěn)定的運輸通路，保障糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定、可持續(xù)。

最后，要充分發(fā)揮和利用國內(nèi)國際兩種資源、兩個市場，以國內(nèi)“自轉(zhuǎn)”帶動國際“公轉(zhuǎn)”，積極推進(jìn)糧食貿(mào)易國際治理體系的構(gòu)建，共同維護全球糧食安全，反對糧食霸權(quán)。在力所能及的情況下，援助非洲等發(fā)展中國家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提升全球糧食市場供給能力。因為，在全球化的今天，糧食危機一旦出現(xiàn)，沒有哪個國家能夠獨善其身，中國和世界各國概莫能外。