遼寧省科技創新人才政策工具選擇偏好及優化建議

徐靜霞 孫曉彤

摘要：文章采用英格拉姆和施耐德政策工具分析框架，對遼寧省2018—2023年的11項科技創新人才政策進行編碼和統計分析，發現政策工具選擇存在權威工具單一化、激勵工具過度化、能力工具片面化、符號和規勸工具低頻化、學習工具失衡化的問題，并對此提出相應的優化建議。

關鍵詞：科技創新人才政策；政策工具；英格拉姆和施耐德分析框架

中圖分類號：F124? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1674-0688（2023）03-0084-03

0 引言

科技創新人才是支持發展科技創新的第一資源，其人才政策是開展科技創新工作和優化科技資源配置的重要手段，完善科技創新人才政策可以加快高質量的人才隊伍建設，為開展科技創新工作打好地基。科技創新人才政策是科技創新政策的細分領域，對科技創新人才政策的優化，同樣也是對科技創新政策的優化。

陳磊等［1］以2012—2018年遼寧省24份科技人才政策文本為研究樣本，從4個維度對樣本進行了量化分析。劉靜［2］梳理了2004—2021年遼寧省142項科技人才政策的發展脈絡，結合遼寧省實際情況，將政策分為探索期、發展期和成熟期3個階段。索柏民等［3］以遼寧省科技人才隊伍建設的相關政策為研究對象，通過文本分析法梳理現狀，并從４個方面對人才隊伍建設進行定性分析。

英格拉姆和施耐德從政策主體影響政策客體行為方式的因素將政策工具分為權威性工具、激勵性工具、能力性工具、符號性工具、學習性工具［4］，其分類依據與政府制定科技創新人才政策的內在邏輯一致，該分析框架對科技創新人才政策研究有適切性。郭霄鵬等［4］采用該分析框架對西部地區的34所地方本科高校的高層次人才政策進行分析。張菁珂等［5］采用該分析框架對改革開放以來的高等教育國際化政策進行分析。

綜上，關于遼寧省科技創新人才政策的研究鮮有政策工具方面的研究。為此，本文以英格拉姆和施耐德分析框架為基礎，分析遼寧省科技創新人才政策工具的選擇，為進一步優化遼寧省科技創新人才政策提出相應建議。

1 政策來源與文本分析

1.1 政策來源

遼寧省科技創新人才隊伍以及科研創新能力落后于其他發達省份。2021年，遼寧省R&D人員全時當量為63 156人/年，位居全國第15名；國家級高新區從業人員有517 028人，占全國從業人員的2.06%；R&D經費為3 672 792萬元，位居全國第15名；R&D項目數為13 733項，占全國項目數的1.67%。

根據分析框架，以“科技人才”“科技創新人才”等為關鍵詞，在遼寧省人力資源和社會保障廳、科技部科技人才交流開發服務中心等平臺上，對2018—2023年的遼寧省科技創新人才政策進行檢索，最后篩選出11項具有代表性的政策（見表1）。

1.2 政策文本分析

政策樣本中有6項是聯合發布，有6項是獨立發布，發文機構共有9個，詳見表2。政策樣本的文本形式有6種：計劃（1項）、辦法（3項）、政策措施（3項）、意見（1項）、方案（2項）、通知（2項）。

本文采用編碼統計理論，并結合英格拉姆和施耐德分析框架中政策工具的內涵，首先以政策文本中的具體條款為分析單位，按照政策序號-章節序號-條款序號的格式進行編碼，如“1-2-8”表示第1項政策第2章節第8條款，其次判斷每個條款的政策工具使用情況，最后對政策工具使用情況等信息進行統計。最終共整理出217條政策條款，累計使用451次政策工具，詳見表3。

2 遼寧省科技創新人才政策工具選擇分析

2.1 權威工具使用過度化

權威工具是政策主體實現政策目標最簡單、直接的政策工具，但是過度使用會產生消極作用。人才政策中權威工具共使用156次，占總量的34.59%；其中，權力處分9次（5.77%）、機構管理55次（35.26%）、財務管制9次（5.77%）、人事管制83次（53.21%）。人事管制在權威工具中表現優秀，其表現形式為對相關人員進行管制。本文政策樣本中權威工具的使用過度化，其人事管制的使用占該政策工具的一半以上，由于權威工具的使用缺乏彈性，所以過度使用會使政策客體對政策主體產生抵觸情緒，出現科技創新人才流失的情況，不利于科技創新活動的開展。

2.2 激勵工具使用單一化

激勵工具是一把“雙刃劍”，恰當使用可以激發政策客體開展科技創新活動的積極性，不當使用則會引起政策客體對激勵的低敏感性。人才政策中激勵工具使用76次，占總量的16.85%；其中，財政激勵25次（32.89%）、身份優待28次（36.84%）、績效評估18次（23.68%）、利益獎勵5次（6.58%）。財政激勵、身份優待在激勵工具中表現較好，其表現形式分別為對個人或機構開展科技創新活動達到一定標準后提供財政方面的激勵、達到政策標準而獲得相應身份認定后帶來的優待。本文政策樣本中主要以財政激勵和身份優待為主，利益獎勵僅使用5次，激勵工具的單一化使用會打消政策客體的積極性，甚至會出現與政府機關進行利益交換的現象，不利于科技創新的長期發展。

2.3 能力工具使用片面化

政策目標的實施需要能力工具的全面使用。人才政策中能力工具使用93次，占總量的20.62%；財政保障7次（7.53%）、基礎建設3次（3.23%）、管理運行51次（54.84%）、技能培訓26次（27.96%）、信息平臺6次（6.45%）。管理運行表現優秀，其表現形式為相關部門的設置和管理機制，以及部門、機構間的協調機制。本文政策樣本中能力工具的使用片面化，財政保障、基礎建設和信息平臺的使用僅占總量的17.21%，政策文本中主要以各部門與機構的設置、牽頭部門與機構的協調等理論性工具為主，沒有財政保障、基礎建設與信息平臺搭建等實踐性工具，致使政策客體在踐行政策時缺乏實踐性、局限于理論工具。

2.4 符號和規勸工具使用低頻化

適當的符號和規勸工具使用可以改變政策客體的認知，以提高其順服度，使其進一步理解政策、自覺行動。人才政策中符號和規勸工具使用52次，占總量的11.53%；其中價值倡導15次（28.85%）、理據18次（34.62%）、典型3次（5.77%）、勸誡16次（30.77%）。理據、勸誡表現較好，其表現形式為闡述政策與價值基本原理、鼓勵與勸誡相關人員理解各項政策進而從事活動。本文政策樣本中符號和規勸工具的使用低頻化，其使用次數是5類政策工具中最低的，低頻化會導致政策客體對政策主體的距離感增強，不利于未來政策落地。

2.5 學習工具使用失衡化

學習工具有利于推動政策主體與客體之間的互動，使政策主體與政策客體都能在政策過程中學習，以提高政策規劃、設計和執行的能力。人才政策中學習工具使用74次，占總量的16.41%；其中權力下放11次（14.86%）、戰略規劃55次（74.32%）、基層參與0次、自我評估8次（10.81%）。戰略規劃表現優異，其表現形式是為引導開展科技創新活動而設置目標遠景和發展規劃。本文政策樣本中學習工具的使用失衡，政策文本大部分集中于戰略規劃，其他政策工具占比僅為25.67%，其中沒有使用基層參與政策工具。學習工具的使用不僅需要為政策客體提供準確的戰略規劃，還需要將權力下放到基層、引導基層組織、人員參與政策制定及相關決策過程，倡導各單位進行自我評估。

3 遼寧省科技創新人才政策工具優化建議

3.1 權威工具

在權威工具的使用上要均衡組合多種政策工具，避免出現過度使用的現象。權威工具可以與其他工具均衡組合，如與符號和規勸工具組合，將硬性態度與軟性鼓勵組合，有利于平衡政策主體與客體之間的地位。權威工具中還可以增加權力處分工具和財務管制工具的使用，使權威工具的使用更平衡。

3.2 激勵工具

激勵工具中要減少身份優待與財政激勵的使用，避免出現政策客體價值觀改變，與政府機關進行利益交換的現象。增加績效評估工具和利益獎勵工具的使用，績效評估工具可以對有關人員或單位進行評估，利益獎勵工具可以調動政策客體的積極性。

3.3 能力工具

加強能力工具的實踐性，提高財政保障、基礎建設與信息平臺工具的使用，為政策客體提供具有實踐性的依據。充足的財政保障可以讓科技創新人才政策有效落地，科技創新人才也需要基礎建設配套政策保證科技創新活動順利進行，信息平臺的搭建可以發揮集聚優勢，達到“1+1>2”的效果。

3.4 符號和規勸工具

增加符號和規勸工具的使用，改變符號和規勸工具低頻化的現象。首先，可以增加典型工具的使用，通過樹立典型與示范讓政策客體更直觀形象地理解政策目標。然后，可以增加理據工具的使用，科學闡述政策制定的目標意義，強化政策工具的文化符號意義。

3.5 學習工具

要想扭轉學習工具失衡化的局面，就要提高基層參與工具和自我評估工具的使用，基層參與工具使基層人員對人才政策的理解加深，提高基層人員的參與度，以此激發人才的積極性和創造性；自我評估工具可以提高有關單位的內部管理水平，在政策落地過程中極大地提高了管理效率。

4 結語

綜合看來，遼寧省在遼寧省人力資源和社會保障廳、遼寧省人民政府辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳等部門的支持下，遼寧省科技創新人才政策頻繁出臺，為科技創新人才在遼寧省開展科技創新工作創造了較好的政策環境，但政策工具選擇存在權威工具單一化、激勵工具過度化、能力工具片面化、符號和規勸工具低頻化、學習工具失衡化的問題。據此，對遼寧省科技創新人才政策工具優化提出相應的建議，完善遼寧省科技創新人才政策體系。

5 參考文獻

［1］陳磊，杜寶貴.遼寧省科技人才政策文本分析［J］.沈陽大學學報（社會科學版），2020，22（3）：276-281.

［2］劉靜.遼寧省科技人才政策演進過程與發展趨勢研究［J］.海峽科技與產業，2023，36（1）：26-29.

［3］索柏民，劉靜.數字賦能視角下遼寧省科技人才政策創新路徑分析［J］.科技和產業，2022，22（4）：108-111.

［4］郭霄鵬，張笑予，馬多秀.西部地方高校高層次人才政策工具的選擇偏好及優化路徑——基于英格拉姆和施耐德的分析框架［J］.寶雞文理學院學報（社會科學版），2022，42（6）：92-99.

［5］張菁珂，祁占勇.我國高等教育國際化政策工具的選擇偏好及改進策略——基于施耐德和英格拉姆的分析框架［J］.中國高教研究，2022（1）：49-55.