明清時期土司制度與國家治理的進路

袁婭琴 李良品

［摘要］

土司制度是明清王朝國家治理土司及土司地區的政治基礎，也是保障邊疆地區穩定的必備條件。明清時期國家主導、上下互動、多元共治，無疑是土司制度與國家治理的有效進路，為王朝國家制度治理體系的豐富完善和治理能力的提升奠定了堅實的基礎。明清時期土司制度治理歷史、治理經驗，對新時代國家層面的制度治理有著重要的借鑒作用。我們認為，制度治理不僅要以國家為主導，需要中央政府與地方的雙向互動，而且需要“多元共治”。國家治理現代化應該在變革制度、完善制度、維護制度、督查制度等下功夫，實現國家在創新、協調、綠色、開放、共享等方面治理的制度化、規范化、程序化，以增強國家制度治理的權威性。探討明清時期土司制度治理的進路，寄望于助力新時代民族地區的國家治理、鑄牢中華民族共同體意識。

［關鍵詞］土司制度；國家治理；進路；制度治理

中圖分類號：C952? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）03-0134-08

基金項目：

國家社科基金重大項目“改土歸流與中華民族共同體建設的歷史文獻整理與研究”（19ZDA182）階段性成果。

作者簡介：袁婭琴（1993- ），女，重慶酉陽人，中央民族大學民族學與社會學學院民族學博士研究生，研究方向：民族歷史文化研究。北京 100081 李良品（1957-），男，重慶石柱人，長江師范學院中華民族共同體研究院，教授，研究方向：民族學和西南民族歷史文化研究。重慶 涪陵 408100

制度治理是一個系統工程，它立足于“制度”，關鍵在“治理”。本文的所謂制度治理，即“按照制度治理意識辦事、依據制度治理規律辦事、運用制度治理規則辦事”[1]。制度治理在我國有著悠久的歷史，明清時期通過土司制度治理土司和土司地區就屬于制度治理的典范。明清中央政府具有“一統天下”的宏大視野和長遠目標，這不僅為不斷豐富完善國家制度、加強國家治理取得重大成效，而且為保持國家領土主權的完整、推進統一的多民族國家建設做出巨大努力。明清中央政府的制度設計、統治手段與監督體系等國家治理措施，為國家權力在土司地區的延伸、深入與下沉打下了堅實的基礎，取得了應有的成效。

近十年來，學界雖對土司問題研究給予了極大關注，相關成果如雨后春筍，但學界漏逮土司制度與國家治理的相關問題。迄今為止，學界與本文完全一致的成果僅有筆者關于中國土司制度與國家治理研究的論文1篇[2]，另與主題相關的著述有5篇，或探討土司制度與西南邊疆治理，或分析土司承襲制度與國家治理，或研究國家治理的制度邏輯，這無疑是學界之憾。我們認為，新時代國家治理體系現代化是一個系統工程，需要不斷完善新時代中國制度體系，強化中國制度在國家治理中的基礎性地位和功能，從而推進“國家之制”向“國家之治”轉化，這不僅是新時代國家治理現代化最基本的制度邏輯，而且是國家治理現代化的深層邏輯。因此，探討明清時期土司制度與國家治理的進路，能夠助力新時代民族地區的國家治理、鑄牢中華民族共同體意識。

一、國家主導下的土司制度

明清中央政府在邊疆民族地區實施土司制度，體現了統治者在治理土司及土司地區的意志和決心，它主導著中央政府與各地土司的關系，決定著土司地區社會經濟文化的發展趨勢。

（一）主導土司制度治理的頂層設計

明清時期王朝國家治理土司及土司地區不能脫離土司制度。邊疆地區制度治理效果的優劣與好壞，根本上取決于土司制度的頂層設計是否科學，土司制度的制訂是否完善。明清統治者充分認識到，土司制度的建設、豐富和完善是有效治理土司及土司地區的關鍵，因此，土司制度設計是土司制度治理過程中帶有根本性、全局性、穩定性的核心問題，明清中央政府一直將土司制度中最核心、最重要的幾種分項制度的設計掌控在自己手中。

一是土司職官制度。明清時期各地土司雖然是世襲土官，但同樣也是朝廷命官，土司職官職銜和品級的設置、各地土司職官的賦權、土司職官的銓選與考核、土司職官的管控與制衡、土司職官的監督與違法處置、土司衙署的權力構建與喪失等內容，均為土司職官制度，這些被中央政府在頂層設計時一直牢牢控制著。

二是土司承襲制度。土司承襲制度是土司制度的核心，是明清中央政府管理土司地區的關鍵，也關系到土司政權和土司地區的穩定。土司承襲制度包括承襲法規、承襲程序、承襲文書、承襲次序、承襲方式等具體規定與實施、以及土司承襲過程中有“冒襲”“奪襲”“爭襲”等違法之“襲”，針對承襲過程中的弊端，朝廷制定了相應的懲罰制度。這些舉措的制定始終被明清中央政府掌控著，也就是說，土司承襲制度在明清中央政府對土司制度治理過程中，既不斷豐富完善，又始終控制著制度的制定權，在民族地區占據主導地位。

三是土司朝貢制度。土司朝貢制度是土司制度的重要內容，是明清中央王朝完善國家治理體系與治理能力的重要舉措。土司朝貢屬于王朝國家與各地土司間的“官方貿易”，它體現了各地土司的國家認同、政治歸附和地方權力機構臣服。明清時期各地土司向中央王朝貢獻珍稀物品、地方特產，不僅促進了少數民族與漢民族之間的交往交流交融，而且體現了各土司對中央政府承擔的一種特定的政治義務和對王朝國家的認同。因此，中央政府對各地土司的朝貢日期、朝貢人數、朝貢物品、回賜物品、接待等級、款待用膳等都有明確、具體的規定，不允許土司違反規定。

四是土司法律制度。明清政府制定成文的土司法律制度，經皇帝批準后施行，并通過《大明會典》《大清會典》《禮部志稿》《欽定三部則例》《大清會典事例》和《欽定大清會典則例》等頒行，對各地土司的職銜、承襲、銓選、征調、貢賦、撫恤、考核、賞罰、升遷、裁革等具體規定，構成了土司法律制度，并在土司地區具有普遍法律效力。土司法律制度形成了一個結構較為完整的制度體系，中央政府始終利用這套體系約束和管控各地土司。

五是土司征調制度。明清中央政府規定各地土司服從征調、保境安民等義務以及土兵軍事組織體制、軍事領導體制、兵役制度、軍事教育訓練制度、軍餉制度、軍事法規制度等軍事制度。土司制度是土司征調的前提和基礎，土司征調是土司制度的根本與基石。明清時期各地土司兵是一支非常重要而十分活躍的武裝力量，土兵既要服務于土司自身的統治，又要成為明清中央王朝軍事力量的一個特殊組成部分。

此外，土司制度治理還涉及土司教育、土司禮儀、土司安插、土司分襲等制度，中央政府在制度治理過程中也不斷補充和完善各項具體的制度，逐漸構建起系統的、規范的、有效的土司制度體系。

（二）主導土司制度治理的制度執行

土司制度與國家治理之間有著十分密切的關系。土司制度是王朝國家治理土司及土司地區和賴以運行的基礎，是王朝國家保障土司地區長治久安的條件。但是，土司制度是“死”條款，是供國家治理者運用的，需要在國家治理過程中發生效力、產生效果。土司制度的優劣好壞，歸根結底要看在土司制度治理過程中的效果。土司制度是否成熟與完善，歸根到底要由國家治理的成效來檢驗。因此，土司制度的基礎是實施治理，實施治理的過程是制度執行，由誰來具體執行又成為土司制度治理的關鍵。土司制度是制度治理的依據、尺度，同時也是手段和工具。中央政府一手掌握著依據和尺度制定權，一手掌控著依據和尺度（即制度執行權）。

一是對土司承襲過程中相關問題的執行。明清政府在處理土司承襲問題時，根據法規和土司地區實際情況，采取因地制宜的策略，靈活處理具體的土司承襲問題。在對土司“世襲”與否的問題上，明清政府的處理極具靈活性。明代中央政府是以土司“世襲”來撫綏邊疆，如廣西田州知府“岑伯顏，即岑間，由世襲土官，洪武元年赍前朝印信率眾歸附復職，洪武二十年授田州府知府，長男岑永通授上隆州知州。洪武二十六年岑堅故，欽準承襲，患病，長男岑祥備方物、馬匹赴京朝覲，告替。永樂三年十二月奉圣旨，準他替職。欽此。”[3]208這或許是因為“明自中葉而后，撫綏失宜，威柄日弛，諸土司叛服不常，僅能羈縻勿絕”[3]2的原因。明代又以土司是否“守法度”來決定是否讓其世襲。如永樂元年二月奉圣旨：“見任的流官知州不動，這董節是土人，還著他做知州，一同管事，不做世襲，他若不守法度時換了。”[3]8-9清代土司承襲，除了遵守王朝國家的相關法令之外，清王朝又對有些土司執行分襲制度，或承襲一個虛銜，并無實權。如《清史稿》卷一百十七“貴州土同知”條載：“其不管理土峒者，正六品、正七品土官各一人，正八品土官三人，正九品、從九品土官各二人”。[4]3414-3416采用這些舉措來限制土司權力，以此增強國家對土司地區的管理。

二是對土司承襲過程中貪官腐敗問題的執行。襲職程序的不統一導致貪污官吏鉆法律制度的空子，如有的流官勘合人員在土司承襲過程中不肯為土司應襲子弟保堪，需有土司行賄后方才受理，這就導致土司不能襲替，進而引發土司叛亂。明代中央政府重新制定土司承襲程序，嘉靖九年（1530）頒布的《土官襲職條例》就是用來規范土司襲職程序的明文規定。為避免勘合官員的受賄行為，嘉靖十年（1531）規定，土司承襲事宜，須“令鎮守撫按會行三司”[5]441-442。嘉靖四十五年（1566）進一步細化：“勘報過一年者，行巡按官查究；二年以上者，聽吏部徑自查參”。[6]31從上述規定來看，中央王朝對勘合人員的貪污腐敗行為并沒有制定實質性的處罰措施。勘合官員的受賄行為導致諸如潞江線貴、隴川岳鳳、蠻莫思哲等土司附緬。對此，陳善的《土官襲職議》[7]862-863針對勘合人員的貪污行為，提出將襲職程序通告各土官衙門，嚴格規定了勘合期限，建議對騙財的勘合人員和主動行賄的土司做出相應處罰。時至清代，流官需索土司依舊：“官吏貪污，為清代邊政紊亂之一原因……至于官吏貪污，在上者雖嚴行禁止，但鮮見成效；且邊地衙門索費，視為規例。其他倚勢凌人，種種苛索，在所難免，禁亦難禁。高宗時因知胥吏之藉故貪污，乃根本免除若干地方土民之納糧。此雖為善政，然究非制止貪污之良策也。”[8]78-79可見，清代制度治理也存在巨大的弊端。

三是對犯罪土司的制度治理。明清中央政府對犯罪土司的治理皆有法律可依。《大明律》和《大清律例》詳細載有“職官有犯”“請發充凈軍”“縱軍擄掠”“略人略賣人”“越訴”“在官求索借貸人財物”“官員襲蔭”“徒流遷徒地方”“盜賣田宅”“違禁取利”“私越冒度關津”“私出外境及違禁下海”“恐嚇取財”“詐教誘人犯法”“盜賊捕限”等條文，均是明清中央政府在土官土司犯罪制度治理方面的具體條款。這些內容是土司制度治理的基礎，對土司地區的社會穩定和王朝國家的長治久安起著保障性的作用。

（三）主導土司制度治理的結果運用

明清時期的土司制度建設是相對成型和穩定的制度治理體系，可以運用于土司職官、承襲、征調、朝貢、納賦、文教、禮儀、分襲、安插等土司專項制度的治理和踐行中。土司制度治理的要訣，就是要根據土司及土司地區當時的實際，科學合理地運用土司制度，采取多種方式方法，對土司及土司地區的一系列問題實行具體而有效的管控、調整和鞏固，使之達到有效治理的狀態，并將制度治理所取得的結果運用于土司是否繼續履職與承襲？是否接受獎懲、撫恤與升降？從現存歷史文獻看，土司制度治理過程中，一方面在加強土司制度體系的建設，一方面進行土司制度治理，并按照國家意志運用其結果，以實現王朝國家的“大一統”。

一是關于土司承襲的結果運用。著者查閱明清時期重要文獻，發現記載土司家族內“爭襲”事件的次數較多，其中《蠻司合志》7次，《土官底簿》6次，《明史·土司傳》11次，《明實錄》18次，《清史稿·土司傳》3次，合計45次，說明各地土司爭襲事件在土司制度推行過程中時有發生。從表面上看，土司爭襲是因為“土司常有多妻，嫡庶之爭，為其亂源，又兼婦女可得承襲，為禍更大”。[9]但究其實質，土司爭襲的根本原因有四：[10]第一，土司制度賦予的土司特權是明清各地土司爭襲的直接原因。“土司所到之處，土民皆下跪迎接，土司出，其儀衛頗盛，土民見之，皆夾道伏。即有譴責誅殺，惴惴聽命，莫敢違者。”[11]在土司制度下，土司是土司轄區內的“土皇帝”，是一切生產資料的擁有者和土民的最高行政長官，擁有財政、行政、法律等諸多方面的特權。第二，土司承襲制度本身存在著承襲者眾多和無序的兩大弊端。土司權力誘惑太大，導致很多人在土司承襲上仍“不講規矩”。第三，土司襲職過程中雖然有相關部門的保結文書，但在實際操作中，流官瀆職疏慢和隨意索賄，不為土司保結，導致一些土司長期不得襲職，以致“土官子孫承襲，有積至二三十年不得職者”[12]273，這就更加助長了土司爭襲的可能。第四，朝廷官員不依法辦事，不按照承襲次序，造成土司爭襲。明清中央政府針對各地土司奪襲事件不斷健全和完善土司承襲制度，加強土司及土司地區治理。

二是對于土司違法的處理。明清中央政府不僅強化律例約束土司，并依法處理違法土司。《大明律》和《大清律例》均有針對土司違法后的懲罰法律條文。如《大清律例》禁止土司越界活動，若土司與“土人”需要遠赴外省，必須呈報官府而后出行。清王朝嚴格規定土司、土人出行時間、路線、地點，不許擅自逗留，土司違反即革職，“土人”違反按律處罰。清政府對土司延幕也有明確規定：“私聘之文武土官，及失察之該管州、縣，交部分別議處”，[13]550對土司公聘延幕和私聘土幕的規定十分明確，特別是私聘土幕還要照違令私罪律罰俸一年。這些規定彰顯了王朝國家對土司及土司地區的管控更加嚴格，治理更加有效。

二、上下互動中的土司制度

明清時期是秦漢以降土司地區各民族交往交流最為密切的時期，也是中央政府與土司地區互動最為頻繁的時期。王朝國家通過“自上而下”，或“自下而上”的路徑，由此形成上下互動。

（一）土司制度與土司權力的一體性

明清時期對土司制度能夠起到決策作用的無疑是以皇帝為核心而形成的朝廷，即中央機構，這是土司制度治理的最高決策層，皇帝處于土司制度治理的塔尖，是土司制度的最終決策者。土司制度不僅是王朝國家和土司地區管理機構以及制度規范的統一體，而且是王朝國家制度治理與各地土司實際權力的統一體。

明清時期，中央王朝要求地方流官按土司制度治理各地土司，讓其有效實施權力。如《滇事雜檔》中“前迤南道道臺胡某辦理車里宣慰卷”云：

伏思邊吏治邊，固以協體制為急務；而尤首以安邊為急務，蓋協體制猶虛而安邊乃實也。若邊不安而尚有何體制之可協乎？蓋各邊情形不同，總須因地制宜，宜則邊安，不宜則邊不安也。故有不能不協體制以安邊者，亦有不必盡言體制而邊始安者……然則邊吏治邊總以安邊為主，而安邊尤以因地制宜為主。有不能不協體制以安邊者，即以協體制為安邊也；有不必盡言體制而邊始安者，即以安邊為協體制也。[14]

這主要凸顯了朝廷命官對土司制度與治亂安邊的認知。在土司制度下，王朝國家將權力委派給行省和府州廳縣以及土司機構，以便讓各級機構代行土司地區治理的權力，最終實現在國家主導下土司制度與流官、土司的實際保有權力的一體性。

（二）地方流官與各地土司的共同性

王朝國家通過行省以及府州縣、土司等地方官員分層分級管理土司地區事務，這是土司制度治理的主要執行者。明清時期有土司的省份，其行政官員設置和土司制度治理慣例，都是采取分層分級形式，分為行省總督、巡撫、布政使和按察使、府州廳縣流官、土司計五個層級，并共同治理土司地區。

各地流官作為治理土司地區的執行者，他們在執行王朝國家政策和法規的同時，不僅要求各地土司必須效忠供職，自覺肩負起撫夷安邊的職責，而且強調各地土司必須肩負起與地方流官共同治理地方社會亂象的責任。時任臨安府知府認為：“土司土舍為朝廷藩籬，邊外有事，即須調練防堵；而本境地方夷民人等，遇有為匪不法，重則送州縣本管官究辦，輕則自行懲處，務使夷民安業，地方安靜，方為無忝厥職”[14]，“設立土司土舍，原為約束夷民，干御邊圉，該土舍所屬夷民不能差遣，安用土司為耶？”[14]換言之，作為邊疆地區的土司，對外要拱衛王朝、捍衛邊隅；對內要安撫夷民、緝匪捕盜、收納錢糧，遇到不法行為和社會亂象，必須共同治理，實現“變亂為治”的目標，以充分體現府州廳縣流官與當地土司共同治理土司地區的重要性。道光二十三年（1843），“鎮康太爺又將勐捧、邦東數戶，私許送與莽戛，招兵數千搶殺自家百姓，不分皂白，不管客家，亂搶亂殺”以及“景星潛逃入境”的情況，永昌府移請鎮康土州轉“飭令耿馬土司就近查拿務獲解府”一事，[14]更說明地方流官期望土司與其一道治理亂局，以達到“撥亂反正”之目的。

（三）中央政府與各地土司文化認同的一致性

明清時期中央政府始終處于強勢地位，各地土司相對于中央政府基本上居于弱勢群體。因此，中央政府必然引導各地土司自覺接受主流文化，起到對國家主流文化的引領作用。明清時期中央政府和土司地區各族民眾經過長期博弈，最終被廣泛認同的核心價值觀，諸如儒家的仁、義、禮、智、信、忠、孝、悌、節、恕、勇、讓等思想，墨家的兼愛、非攻、舉賢、節儉等思想以及法家的君主集權、依法治國等思想，應該就是那個時代的主流文化，讓土司地區在國家主流文化引領下，實現文化認同的一致性。這些主流文化無疑是土司地區各族民眾的內在精神和生命之魂，始終處于統領地位。

明清中央政府通過創辦儒學、社學、義學、書院等各類學校以及地方民眾修訂族譜、制訂鄉規民約等舉措，引領土司地區各族民眾學習儒家文化，以使土司及土司地區各族民眾自覺接受國家主流文化，服從中央王朝統治。特別值得一提的是明清時期鄉約對土司地區各族民眾的文化引領作用。如清代鄉約朔望宣講的內容以《圣諭六條》《圣諭十六條》和《圣諭廣訓》為主，這些圣諭其實是忠孝倫理道德的具體化，反映了儒家思想的核心內容。[15]嘉慶《臨安府志》載有：“每遇朔望，齊集鄉之耆老、里長，宣讀《圣諭廣訓》，務使鄉曲愚民共知鼓舞向善。”[16]125-126該志對宣講《圣諭十六條》《圣諭廣訓》的記載頗為詳細，將鄉約宣講時間、場所、儀式、內容、教育形式及相關獎勵辦法等記載得十分清楚。鄉約宣講的對象主要是包括土司地區各族民眾，主要目的在于化民成俗，糾正不良風氣，減少犯罪行為，穩定社會秩序。從土司及土司地區各族民眾的層面看，他們通過創辦土司學校、學習儒家文化、參加科舉考試、修訂家乘族譜、制訂鄉規民約等形式體現對國家正統文化的認同，如湖北利川土司覃氏家族編纂的《覃氏族譜》“家規”序言中有“家之有規，猶國之有制。制不定，無以一朝廷之趨；規不立，無以為子弟之率”的記載，反映了各地土司將國家主流文化深深地融于自己日常生活之中和置于當地族群心目之中。這些“規訓”堪稱土司家族譜牒的精華，該族譜的序言及正文條款盡顯教化族群之用意，不僅可以看出它明顯受清廷“圣諭”的指導而撰寫，而且也是鄉村社會族群在對國家正統文化認同后的產物。

明清時期中央政府所宣揚的主流文化，始終處于主導地位，土司地區各族民眾只能接受。在王朝國家主流文化引領下，中央政府通過政權經略、土司制度、創辦學校、建立衛所、人口遷移、土兵征調、土司朝貢、勸民農桑等直接或間接的多種形式，經過中央政府與土司及土司地區各族民眾頻繁的接觸和碰撞，引導土司地區各族民眾與王朝國家之間在文化認同、價值趨同等方面相互借取，尤其是通過土司制度治理，加強土司地區各族民眾與國家之間的聯系，推動土司地區的經濟發展和社會進步。

三、多元主體共同管理土司地區

“多元共治”是指多元主體共同治理土司及土司地區，這種治理以土司制度治理為基礎。它既是明清中央政府在土司制度治理實踐中形成的新要求、新思想，也是王朝國家土司制度治理實踐探索的經驗總結，屬于明清時期國家治理過程中的制度創新。

（一）“多元共治”思想及土司制度治理體系

“多元共治”并不是西方行政管理思想，而是我國封建社會早已有之的國家治理思想。“多元共治”思想其實也是一種理論，它比較契合明清時期王朝國家的土司制度治理。“多元共治”理論散見于我國古典文籍之中。如《荀子·君道》：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”《孔子家語·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”這些語句都蘊含了我國先秦時期哲人們的治理思想。《禮記·禮運》中的“大道之行也，天下為公”，也體現了我國先秦時期傳統社會的多元共治思想。明清時期很多學者也提出“人君與天下共”等主張，這也蘊含著共治思想。[17]我國古人通過對現實社會的深入觀察和對實踐生活的認真總結，將“多元共治”思想運用到國家治理中，并得到充分驗證。從歷史上的“管理”到后來的“治理”，再到“多元共治”，其意涵由單向控制、管控向互相協作治理轉變，即包含治理主體的多元趨勢，不斷吸納社會各方力量積極主動參與，不再僅限于政府這個單一治理主體。土司制度治理權力運行模式的轉變，不再強調以往自上而下的單維治理模式，而是注重上下互動、多維協調的治理過程。[18]明清時期王朝國家的傳統社會不僅存在多元共治思想理念，并在土司地區基層社會結構中呈現出多元共治的形式。

明清時期的土司制度治理體系可總結為“一個中心、兩個主題、三大目標、四元治理、五項內容”。即以“土司制度治理”為中心，圍繞“確保土司制度治理有效”和“確保土司地區長治久安”的主題，以“加速土司政治一體化”“加強制度治理網狀化”“踐行土司地區治理地方化”為目標，以“官方基層組織、官民共建基層組織、土司宗族組織、民間紳士階層”為單元，以“政治、經濟、軍事、社會、文化”為治理內容而形成土司制度治理體系。政府機關、里甲團練、鄉約飲酒、土司宗族四方共同治理，以行政命令、告示章程、鄉規民約、宗族族規等為治理主要依據，形成了明清時期王朝國家獨具特色的土司地區多元共治協調機制，并在土司地區逐漸實現了多元主體協同治理的圖景。

（二）土司地區“多元共治”舉措

作為王朝國家重要組成部分，土司地區肩負著維護國家主權領土完整、推動土司制度治理歷史進程的重任。為此，多元共治成為明清時期王朝國家制度治理的必然選擇，通過多元治理思路和模式，可以解決國家與地方、中央王朝與土司、土司與土民等多方面的利益訴求矛盾，整合多方資源，改進治理方式落后等，最終以多元共治的方式整體加快推進土司及土司地區治理。

1.官方基層組織

明清時期王朝國家在土司地區省份的官方組織機構有府、州、縣等官吏設置，形式多樣，或土流并治、土流分治，或土司統治，或衛司同城。在土司地區基層社會的組織設置也不盡一致：廣西壯族土司地區以哨為單位的基層組織編制，廣西瑤族土司地區以里、堡、城頭、化、布、哨、團、甲等為單位的編制；[19]川西北則以改土設屯的衛所（如土千戶所、土百戶所）為單位，湖廣都指揮使司則有以九溪衛所管轄麻寮所的建制……它們同樣具有土司性質，但在基層組織設置時則是因地制宜。如麻寮土千戶所：

明洪武時，設麻寮所隘，正副千百戶三十二名，世守土，賜鐵券，封武德將軍。本朝順治四年，順丞王安邊至澧，各所隘投誠披剃，仍因明制，賞給方印號紙。雍正十三年，諸蠻向化，獻土繳印，該千戶為千總、百戶為百總，頒給敕書一道，扎符一張，令其子孫世襲，如有年力精壯，準其隨營效用，才具優長者，照以武職升轉。[20]481

即麻寮所為一所四廳的武職，計設千總六員，把總二十六員，其基層組織設置，在隘設百戶，漢、土雜用。明清時期在一些土司地區推行社制、里甲、保甲、鄉約、牛叢等制度。

明清中央王朝把縣以下的基層社會治理權交給這些小土司的同時，使他們受制于流官，便于鄉村社會的穩定。如清光緒年間廣西巡撫李某就有禁革土司地方科派告示[21]58-59，其碑文揭露了廣西土司統治下的壯族地區，“土官遇事科派，不恤民艱，而漢屬文武衙門”，也隨便“需索使費”，致使土司轄區民不聊生的慘況。因此，廣西巡撫出告示堅決制止這種現象發生，這有利于維護土司地區社會穩定，屬于制度治理土司地區的案例之一。明清中央政府既有對土司和流官的管控，也有土司對轄區的治理，當然也不乏以里甲、保甲、團練等為代表的官方基層組織對土司地區基層的治理。通過對官方基層組織制度治理情況的考察，既彰顯了王朝國家在制度治理過程中權力在鄉村社會中的滲透與下沉，也體現了土司地區基層社會中各種權力之間的相互構成與彼此協調。

2.官民共建基層組織

王朝國家在土司地區的官民共建基層組織是介于官方與民間之間的組織，這種組織主要有官方組織的民間化與民間組織的官方化兩種情況[22]76，其主要作用在于協調土司地區的官方與民間，以共同治理土司地區。從土司地區的實際情況看，明清時期官民共建基層組織主要有鄉約、社學、社倉等，它們是土司地區官方基層組織的配角，充當教化鄉民、賑災濟貧、維護社會秩序的角色，是對明清時期土司地區里甲、保甲和團練等基層組織相關職能的補充與完善。明清時期土司地區官民共建基層組織有三個特點。一是官辦性。社學、鄉約、社倉等屬于官民共建基層組織，具有官治的傳統。如社學是明清中央政府督促創建起來的，“令各府、州、縣建立社學”[23]185，社學必須貫徹執行中央政府的辦學宗旨。二是強制性。官民共建基層組織是一種強迫的組織，如社學的學習內容、教師選擇等具有強制性。三是變異性，主要體現在鄉治系統的變異和宣講內容的變異。特別是鄉約的變異更為明顯，明代鄉約的本質是讓鄉里百姓“孝順父母，尊敬長上，和睦鄉里，教訓子孫，各安生理，毋作非為”[24]105，而清代鄉約則成了宣傳貫徹統治者理念（如康熙《上諭十六條》、雍正《圣諭廣訓》等）的一種工具。如清政府規定：“凡直省州、縣、鄉村、巨堡及番寨土司地方，設立約處所。推選老成者一人，以為約正，再擇樸實謹慎者三四人，以為值月。每月朔望，齊集耆老人等，宣讀《圣諭廣訓》、欽定律條，務令明白講解，家喻戶曉。”[25]盡管這種空洞乏味的說教在土司地區并未真正發揮其職能，但對于土司地區人與人之間的關系還是起到一定的協調作用。

3.土司宗族組織

明清時期土司宗族組織在土司制度治理土司中發揮了應有的作用。因為在各地土司治理轄區過程中，總會遇到這樣那樣的困難和問題，他們必然會利用土司的權勢，凝聚宗族力量，互相照應，抱團發展，因此，聚族而居的土司宗族組織為土司轄區基層治理履行職責和義務創造了必要條件。我們認為，在一個土司宗族共同體中，族長或族正是核心人物，而任現職的土司是當仁不讓的族長。在明清時期土司地區，建立了以族長權力為宗族核心，以族譜、族規、宗祠、族田為手段的嚴密的土司宗族社會人際關系。當時土司宗族組織大多是通過族規、祖訓等來調整土司宗族關系，維持宗族內部的秩序和尊卑倫理，進而起到維護和加強土司家族統治的作用。土司宗族組織之所以有著很強的內聚力，是因為它有著相互聯系、控制力強的宗族內在結構。土司宗族組織的各種功能可以在相當程度上保障宗族成員的各種基本需求，因而土司宗族組織對于族眾來說，絕不是可有可無的，而是基本上可以信賴的甚至是不可缺少的社會群體組織。[26]50

明清時期土司地區的“多元共治”，其最大的特點就是這種制度治理具有多元性。但我們必須清楚，國家地方行政機構、地方基層組織和土司宗族組織三級治理體系的融合不夠。隨著各地土司運用權勢、掌控資源、維護轄區統治的需求不斷擴大，尋求自身利益最大化的野心不斷膨脹，中央政府與各地土司的利益沖突便逐漸顯現出來，而時常發生土司叛亂事件。即由于府州縣行政機構、官方基層組織、官民共建基層組織以及土司宗族組織四者之間制度治理體系不融合，未能產生聯動，所以導致土司制度治理效果不佳。只有府州縣行政機構、官方基層組織、官民共建基層組織以及土司宗族組織四者之間構建土司制度治理共同體，才能真正實現國家主導、地方負責、社會協同、土司宗族參與的國家治理格局的目標。

四、結語

綜上可見，明清時期國家主導、上下互動、多元共治，無疑是土司制度與國家治理的有效進路，為王朝國家制度治理體系的豐富完善和治理能力的提升奠定了堅實的基礎。明清時期土司制度治理歷史、治理經驗，對當下新時代有著十分重要的借鑒作用。我們認為，制度治理不僅要以國家為主導，需要中央政府與地方的雙向互動，而且需要“多元共治”。在中國特色社會主義新時代，國家制度在國家治理中發揮實質性、決定性的作用，制度治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。因此，必須加快推進制度治理，讓制度治理成為當前和今后很長一段時間國家治理的重要基石。在推進國家治理現代化的歷程中，必須推進和加強制度治理，因為制度治理不僅是新時代國家治理現代化最基本的制度邏輯，而且是新時代國家治理現代化的深層邏輯。國家治理現代化的重點應該在變革制度、完善制度、維護制度、督查制度等方面下功夫，實現國家在創新、協調、綠色、開放、共享等方面治理的制度化、規范化、程序化，以增強國家制度治理的權威性。

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收稿日期：2022-10-12 責任編輯：丁 強