推動外空活動長期可持續發展
——第60 屆外空委科技小組委員會會議情況

左清華 李揚 湯亞鋒 （航天工程大學）

1 基本情況

2023 年2 月6 日——2 月17 日，聯合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，簡稱外空委）科技小組委員會第60 屆會議在維也納召開。科技小組委員會設有16 個實質性議題供與會國討論，包括“一般性交換意見”“空間碎片”“外空活動長期可持續性”“空間天氣”“空間和全球健康”“衛星遙感”“黑暗和寂靜天空”等。會議安排有6 場邊會穿插在每天兩場正式工作會議期間，主題涉及“黑暗和寂靜夜空：前進的道路”“彌合性別差距：空間技術中的婦女和兒童”“和平與可持續月球活動的建議框架和關鍵要素”等。會議期間，有多場技術報告幫助促進對空間技術問題的理解和認識。有89 個國家、13 個國際組織、24 個非政府組織通過線上和線下方式參與了會議。

2 主要內容

一般性意見交換

作為第三議題的“一般性意見交換”貫穿在科技小組委員會議程始終，成員國得以全程就其關心的外空問題發表意見。在討論中，俄羅斯與歐美國家圍繞“會議政治化”問題展開激烈交鋒。超大星座的規制問題仍然是與會國（尤其是后起的發展中航天國家）普遍關注的問題，其中伊朗在“星鏈”（Starlink）問題上發表了意見。在促進空間活動的國際合作方面，美國倡導的《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accord）獲得更多與會國家的支持。在討論空間碎片以及外空活動長期可持續性問題時，一些國家提到已有相當數量國家作出了“不進行直升式反衛星導彈試驗”的單方面承諾，并呼吁更多國家響應，以期將單方面承諾盡快轉變成新的負責任行為法律規則。

（1）圍繞不在議程上的烏克蘭問題的政治交鋒

歐盟在2 月6 日的發言中首先提出烏克蘭問題。歐盟指出，“基于規則的國際秩序”在外空領域也非常重要，鑒于俄羅斯的行為，聯合國外空司應當避免與俄羅斯開展任何合作項目。同時，歐盟不支持將俄羅斯的空間科技和教育地區中心作為聯合國附屬機構（具體情況參見聯合國外空司空間應用項目下的“空間科技和教育區域中心”板塊）。法國、英國和新西蘭均譴責俄羅斯，認為俄羅斯的行為是對國際法的踐踏和威脅，并贊同歐盟的意見和提議。斯洛文尼亞進一步提出讓外空委小組委員會對烏克蘭的情況進行監察。后續，奧地利、西班牙和葡萄牙均以國家身份譴責俄羅斯。2 月7 日，日本、美國、英國、加拿大在發言中再次譴責俄羅斯，認為其行為違反國際法。英國特別強調，每個成員國作為主權國家，有權決定其發言內容和科技小組委員會所討論問題的相關度，而從國際合作的角度考慮，烏克蘭問題與科技小組委員會的工作相關。

針對歐美國家集團在烏克蘭問題上的指責以及提議，俄羅斯從實體和程序兩個方面回應。實體方面，俄羅斯重申了過去一年中與烏克蘭進行軍事對抗的合法和正當理由，并強調聯合國安理會并沒有指出其行為違反了《聯合國憲章》。俄羅斯從程序上提出的反對理由包括以下幾點。①提出烏克蘭問題不符合科技小組委員會議程安排的做法，違反了《聯大議事規則》第77 和68 條。據此，主席有權打斷相關發言，建議主席行使這一權利以避免與議程不相關的討論。②歐盟代表團在外空委和小組委員會享有特殊的觀察員地位，歐盟在議題3 上的表現是對其觀察員地位的濫用。俄羅斯建議小組委員會譴責歐盟的行為并將之體現在會議報告上。③在科技小組委員會上討論烏克蘭問題是對會議的政治化，如果主席不制止這種做法，俄羅斯將使用《聯大議事規則》中的答辯權進行對抗。

（2）低軌巨型星座的法律規制引發多方關注

在科技小組委員會議程開始階段，77 國集團就強調低軌巨型星座的存在破壞了國家公平進入外空的原則，并且與空間碎片的產生有直接關聯，為此應當在《外空條約》的框架下對其加以規制。77 國集團特別提到造成空間碎片的國家應當承擔責任并移除空間碎片。南非、肯尼亞、伊朗等國家陸續在議程中表示對77 國集團發言的贊同。

此外，伊朗在2 月7 日的發言中重申了和平利用外空原則，并特別提出美國太空探索技術公司（SpaceX）未經允許非法向其國內提供“星鏈”寬帶網絡服務，強調要關注對低軌巨型星座的規制，并向委員會提出相關工作建議。伊朗曾經就此事向聯合國外空司、國際電聯、安理會提出外交抗議，但沒有獲得答復。伊朗認為，SpaceX 公司的行為違反了伊朗關于通信衛星提供寬帶服務要尊重國家主權的國內法，也違反了下述國際法原則和規則，包括：①《外空條約》第6 條，非政府實體在外空的活動應當獲得締約國的授權并置于締約國持續監督下；②《聯合國憲章》第2 條第7 款，應當遵守國家主權平等原則。伊朗認為，巨型星座的存在只能讓某些國家受益，威脅到了空間活動的可持續性。因此，巨型星座的規劃和在軌行為應受到專門的法律框架規制和監管，并且應當限制其衛星數量。外空委應當將巨型星座問題作為重要的優先事項，并建立專門機制來處理該問題。

美國針對伊朗的指控作出了回應：伊朗沒有對SpaceX 的活動是否在美國政府授權和控制下進行提出實質性證據；美國商業公司有外空活動的權力和自由；美國將保持對伊朗指控問題的進一步審議。

（3）《阿爾忒彌斯協定》得到國家更廣泛參與

英國、日本、南非、巴西等國家回顧了在2022年參與美國國家航空航天局（NASA）的“阿爾忒彌斯”計劃取得的進展，與“阿爾忒彌斯”計劃相配合的《阿爾忒彌斯協定》在2022 年得到國家更廣泛的參與。這些國家包括以色列、羅馬尼亞、巴林、新加坡、哥倫比亞、法國、沙特阿拉伯、盧旺達和尼日利亞。截至目前，已經有23 個國家加入美國主導的《阿爾忒彌斯協定》。隨著簽署國之間逐漸凝聚政治共識，作為政治文件的《阿爾忒彌斯協定》將有助于各國進一步制定太空探索的“道路規則”，并逐漸轉化為在聯合國框架內進行討論的規則基礎。

空間碎片

目前，全球在軌7000 多個航天器，曾發生過4次在軌事件，1 次重大解體事件，產生了大量碎片，很多失效航天器長期滯軌。在空間碎片這一議題中，各國代表關注以下問題。

（1）監測和主動清除碎片的技術

斯洛伐克指出，斯洛伐克大學使用光學無源望遠鏡進行近地軌道觀測，觀測到了2020 年10 月中國長征-3 運載火箭第三級上部位在夏威夷群島上空解體，大學為整個碎片過程創建了3D 建模高質量數據。

西班牙設立了空間監測和追蹤中心，利用雷達、望遠鏡和激光器，和法國一起為300 多顆歐洲衛星開展避撞防撞服務，與用戶協調從而作出更好服務。西班牙執行測量結果的標準化，格式共享，通過歐盟數據庫保證互操作性。

泰國皇家空軍建立了空軍態勢感知系統，追蹤碎片，對空間物體再入進行跟蹤。德國用光學觀測、激光跟蹤、雷達跟蹤技術跟蹤碎片。

德國空間態勢感知中心（GSSAC）實施遠程操控，對歐洲空間物體進行跟蹤。GSSAC 提供防撞、避撞服務，為歐盟其他國家衛星運行數據作出了貢獻。

法國重視空間碎片研究，利用相關技術監測空間碎片。法國國家空間研究中心（CNES）在2022年記錄下800 多個空間物體。2022 年歐洲300 多顆衛星都使用了法國、西班牙開發的避撞系統。

美國利用空間態勢感知系統監測到，2021 年11 月俄羅斯反衛試驗造成了大量碎片，鑒于此，2022 年3 月NASA 更新了衛星模型，為減少碎片風險作出了貢獻。美國認為，主張清除碎片并不影響空間碎片治理的國際合作。

日本認為，研發技術是清除碎片的重要方法。日本國家航天局開發了在軌避碰工具，移除碎片的方法。

（2）《空間碎片減緩指南》的執行及其各國實踐

法國參與了機構間空間碎片協調委員會（IADC）的工作，以便減緩空間碎片。CNES 參與了空間碎片與空間交通管理這兩個專家組的工作。

印度盡最大可能實施IADC《空間碎片減緩指南》。印度實施了末級火箭鈍化，減少爆炸風險；建立了安全與可持續空間管理系統，進行碰撞規避，確保運載火箭安全無碰撞升空；進行了空間物體碰撞臨近分析，評估減輕近距離接觸風險，與外界機構聯系，溝通相關信息，保證風險分析的準確性，進行了14次避碰操作；實施了近地軌道衛星機動離軌，衛星壽命結束后，軌道壽命縮短到幾個月；在無人居住區，安全實施衛星受控再入，進行再入分析、預測準確度；參與IADC 年度監測再入活動，利用其內部開發工具，進行再入預測；共享相關信息，堅持技術合作，積極參與空間碎片工作組的空間交通管理技術委員會。

日本以負責任方式進行空間活動，避免長期存在的碎片擴散，增加空間碰撞風險。日本2022 年6月宣布“不進行直升式反衛星導彈試驗”。日本歡迎聯大有關“禁止直升式反衛星導彈試驗”的決議，并將與其他國家一起努力確保決議成為國際規范。日本支持外空委及外空活動長期可持續性2.0 工作組，鼓勵所有國家盡快實施《外空活動長期可持續性準則》，盡可能實施《空間碎片減緩指南》。

巴基斯坦支持落實《空間碎片減緩指南》，不僅要致力于減少現有碎片，還要避免產生新碎片；認為發達國家應與發展中國家交流這些技術，更好地進行空間碎片分析，開發使用新技術，更好地減緩碎片。

（3）基于碎片減緩的要求對國家監管框架進行更新

新西蘭致力于確保新西蘭太空活動安全、負責、可持續性。為了達成此目標，其監管制度要求在新西蘭發射的所有衛星都必須得到許可證，能否取得許可證取決于是否符合國家標準及《軌道碎片減緩計劃》。新西蘭《軌道碎片減緩計劃》限制從新西蘭發射的空間物體擴散空間碎片，致力于減少空間風險以及空間碎片在沖破大氣層時造成破壞的可能性。2019 年新西蘭航天局（NZSA）開發了空間監管與可持續性平臺，使用雷達網絡跟蹤從新西蘭發射的物體，確保運營商遵守《軌道碎片減緩計劃》及許可證等要求，遵守減少碎片的最佳做法。

日本制定國家政策、監管框架來限制產生空間碎片。日本在2008 年開始實施《空間活動法》以便高效地授權、監督非政府實體的空間活動。根據這一法案，日本要給非政府實體的有關活動進行許可，所有活動都必須滿足標準，比如避免在軌解體，以及任務后處置。另外，日本宇宙航空研究開發機構（JAXA）也制定了《空間碎片減緩準則》，為空間活動規定了具體要求。2021 年11 月，日本制定了《在軌維修準則》，致力于衛星壽期末的空間活動，積極主動移除空間碎片。

法國正在修訂《空間活動法》，以便顧及到小衛星、巨型衛星星座、空間碰撞風險等，并向法國衛星運營商征求意見。過去幾十年，法國制定了許多監管方面的制度和標準。這些標準規范對其他歐洲國家制度制定發揮了重要作用。

外空活動長期可持續性

在外空活動長期可持續性（LTS）這一議題中，各國代表提到了以下問題。

（1）對LTS 工作組提出了建議

新西蘭感謝LTS2.0 工作組的努力，希望工作組進一步開展以下工作。①識別、迎接挑戰，分享國家自愿實施已通過的準則的經驗、做法、教訓，提高認識，尤其是發展中國家的認知，并加強其能力建設。②敦促各國實施準則，并分享實施經驗。③鼓勵使用英國提供的實施報告模板，進行分享。

俄羅斯強調，各國實施LTS 是安全使用外空的重要一步，但有些規則制定問題容易被忽視，比如實施自我限制措施；避免干擾外國空間物體運行；防止空間環境改變；尊重外國地面基礎設施安全；主動移除空間碎片等。俄羅斯已在外空委第65 屆會議文件中納入上述內容，可考慮將上述內容作為新指南制定的基礎。俄羅斯認為，還需要在文案中增加的內容是：①空間系統不應該用于解決地緣政治問題；②空間系統不應對其他國家造成干擾，從而危及到和平利用外空。

法國重視外空長期可持續性工作，希望將重點放在LTS21 條準則的執行經驗交流方面，并建立定期審查機制來觀察準則的執行情況。法國希望保持外空委制定相關技術準則的權能，并且形成有關巨型星座治理的規則。

（2）分享了執行LTS 的國家實踐

多數與會國都強調LTS 準則的執行以及相關經驗分享的重要性。

新西蘭2022 年按LTS 準則A.1 的要求對國內法進行了技術審查，對國內空間法實施LTS 目標的表現進行評估，評估結果是總體表現良好，同時提出了改進國內法的建議。

芬蘭指出，芬蘭已評估其當前LTS 準則的實施水平。關于LTS 準則的A 部分，芬蘭已制定了監管框架，并將不斷改進。芬蘭正建立國家態勢感知中心。根據2018 年芬蘭《國家空間活動法》，避免不必要的環境危害和減少空間碎片被列為空間活動授權條件，運營商應按公認的國際標準努力確保外空活動不產生碎片。

泰國介紹了其空間政策監管框架，指出泰國雖未批準《登記公約》，但已通過《登記空間物體的決議》，制定了其他國內法和政策，包括《國家空間法》《國家空間計劃》等。泰國表示，國家空間行動將在可持續發展的框架內進行，希望新興航天國家落實LTS準則，并建立負責任行為準則保護空間環境。

菲律賓強調，各國已經形成一套標準來促進LTS準則的實施，但是LTS 準則的要求會在空間科技運用方面給發展中國家帶來挑戰，這種挑戰需要通過國際合作和空間技術轉讓來應對。菲律賓批準了《登記公約》和《責任公約》。菲律賓政府已經公布了《2023——2028 年發展議程》，通過全政府路徑實現LTS 目標。

法國于2022 年2 月公布了一份文件，描述了法國為實施21 條LTS 準則所采取的相關監管框架、業務能力、技術創新、國際合作和能力建設方面的活動。法國與歐盟伙伴國家合作，通過歐盟空間監測和追蹤計劃框架展開合作，提供全球性的公共服務（包括碰撞風險分析）。法國也支持商業部門參與空間活動并提供減少碰撞方面的服務。法國還建立了保護LTS的相關國內規定和技術規范，該框架將隨著形勢變化不斷調整。另外，法國已經單方面作出了“不進行直升式反衛星導彈試驗”的承諾，并呼吁外空委成員國也不要進行此種試驗。

為科學和社會保持黑暗和寂靜夜空的建議

在近地軌道部署通信衛星星座可能是改善世界連通性的有價值的一步。然而，部署的近地軌道衛星數量眾多，所帶來的太陽反射光和射頻反射對天文觀測和夜空的原始外觀都有嚴重的影響。自科技小組委員會第57 屆會議期間，智利、埃塞俄比亞、約旦、斯洛伐克、西班牙和國際天文聯合會提出了“為科學和社會保持黑暗和寂靜夜空的建議”，并得到了18 個代表團的積極評價。在科技小組委員會第59 屆會議上，增加了專門的單一議題議程項目——“為科學和社會就黑暗和寂靜夜空進行一般交換意見”，增加了工作文件《保護黑暗和寂靜夜空》。針對該議題，各國普遍關注到以下問題。

（1）應保護天文觀測不受干擾

天文觀測是空間活動的重要方面，應保護其不受干擾。

中國為了避免航天器等活動對天文觀測的影響，設定了天文保護區。500m 口徑球面射電望遠鏡（FAST）的天文觀測保護取得進展，對射頻干擾技術進行研究，設立了FAST 周圍無線電禁區。

南非指出，近地軌道擁堵，衛星群大量存在，影響到了各國空間發展利益。非盟關切天文觀測受到頻率干擾的問題。另外，要避免“寂靜夜空”這一話題被過度使用。

俄羅斯認為，低軌衛星群的負面影響不僅限于天文觀測，還會對空間活動帶來安全風險，形成更多碎片威脅，導致各國進入太空會更困難以及軌道資源被極少數國家耗盡。還指出，有些國家在利用商業衛星解決地緣政治問題，這一行為與和平利用外空背道而馳。

新西蘭設立了黑暗、無光污染夜空保護區，并致力于各方在一起想辦法減少衛星群對天文觀測的影響。該國指出，國際電聯更有條件審定衛星對射電望遠鏡觀測影響的問題。

（2）需要在天文界和衛星運營商的需求之間進行權衡

當前，天文界與衛星運營商之間展開合作，旨在研究和實施有效措施應對衛星活動對天文觀測的影響，已經取得了積極的成果。這種合作包括協調協議，即公司承諾遵守國際標準，修改軌道高度，自愿改變衛星設計等。

伊朗認為，人類有權生活在沒有污染的星空下，建議擁有巨型星座的國家投入更多經費來處理巨型星座對寂靜夜空的負面影響，并公布有關工作報告。

英國指出，天文觀測需要與衛星運營商的需求進行協調。英國政府承諾投入2.7 億英鎊建設天文臺及基礎設施，支持天文界，實現國家戰略。同時，英國加大了對空間活動的投入，積極與天文界、衛星運營商溝通，與合作伙伴分享經驗，促進理解。

（3）應將“為科學和社會保持黑暗和寂靜夜空的建議”作為單獨議題予以保留

與會國普遍認為，應設立一個單獨議題“為科學和社會保持黑暗和寂靜夜空的建議”，對該議題的交換意見應該繼續在小組委員會進行，并就該議題成立一個專家組，其任務是提高認識，提供指導，并使成員國和利益攸關方之間就衛星星座對天文學的影響進行溝通和合作。

捷克代表指出，該議題是調和太空領域的科學活動、商業活動和戰略的途徑；支持在科技小組委員會今后的議程中保留該議題，支持建立專家組來處理這一議題。

英國指出，支持設立3 年期的專家組，要將“黑暗和寂靜夜空”與LTS 工作組分開，但是這兩個工作組之間不存在競爭關系，LTS 工作組也可考慮“黑暗和寂靜夜空”的討論，但建議科技小組委員會與國際電聯職能要分開。

加拿大也支持在科技小組委員會保留該議題，支持建立專家組來處理這一議題，并指出專家組如果由科學界、私營部門共同組成，將會更有效地開展工作。

俄羅斯認為，“黑暗和寂靜夜空”問題不是憑空產生的，該問題主要是伴隨著在低軌部署衛星巨型星座而出現的。該議題放在LTS 工作組議程下很多年是有原因的。不應單獨設立“黑暗和寂靜夜空”議題，不應就該議題設立單獨的工作組，這會增加科技小組委員會的工作負擔。所以，該議題應當在LTS 工作組中討論。

3 結束語

本屆科技小組委員會會議按照設立的16 個實質性議題展開主題討論，與會國針對每個議題發表自己的看法和觀點。會議期間，全體工作組、外層空間活動長期可持續性工作組、外層空間使用核動力源工作組通過了工作組報告，提交小組委員會審議。會議重申科技小組委員會致力于以合作方式推進探索和利用外層空間，并強調，只有通過合作才有可能充分收獲空間科學和技術的惠益，同時確保繼續為和平目的開展空間活動。與會各國一致認為：①國際合作和對話對于有效應對空間需求和挑戰以及促進空間成為可持續發展的驅動力以實現全球、區域和國家目標至關重要。②空間技術仍是造福人類和實現可持續發展目標的寶貴工具，并已成為公共基礎設施不可或缺的要素。因此，委員會成員國必須共同努力，增加空間帶來的惠益，并為子孫后代維護好空間。③在外層空間事務廳的支持下，外空委、科技小組委員會連同法律小組委員會，始終是一個獨特的國際論壇。科技小組委員會所負有的使命是，促進探索及和平利用外層空間國際合作并為討論對國家發展具有重大影響的事項提供一個適宜的環境。

會議期間，“為科學和社會保持黑暗和寂靜夜空”議題成為所有國家討論的新熱點，相當數量的國家支持將該議題保留在科技小組委員會的議程上加以討論。不過，因這一議題是在外空活動長期可持續性（LTS）工作組的低軌超大星座的討論中引發的，有國家擔心就此問題單列議題會降低外空活動長期可持續性工作組的地位，分散對超大星座規制的關注。在“外空活動長期可持續性”議題上，除了對準則執行問題的普遍關注，地月空間活動的長期可持續性也開始受到關注。在“地球靜止軌道”議題上，公平進入外空的權利是貫穿始終的一條主線。在“近地天體”議題上，NASA 于2022 年9 月26 日在“雙小行星重定位測試航天器”（DART）任務中首次成功演示了動能碰撞偏轉技術，這是首個改變自然天體運動的行星防御技術演示。在“外空使用核動力源”議題上，有關應用安全的機制被認為需要進一步審議。總體上，科技小組委員會在核動力源等議題上的工作取得階段性成果，而在其他議題上，比如“外空活動長期可持續性”“空間碎片”，沒有實質性進展。另外，會議期間廣大發展中國家對促進國內社會、經濟可持續發展的天基解決方案表現出更顯著的興趣。這些國家高度關注自身空間能力建設，強調通過國際合作（尤其是空間技術轉讓）實現能力提升。其中，部分發展中國家不僅想要獲得空間服務，更希望獲得自主空間能力，并藉此形成國家進入太空的自主權。因此，在所有涉及空間軌道和其他資源共享的問題上，都表現出對公平進入太空權利的訴求。處于特定地理位置的發展中國家還提出國際社會要考慮他們的需求。

盡管會議期間國家間在某些議題和問題上有較為激烈的交鋒，但各國都認識到，空間科學與技術作為推動社會進步和經濟發展的引擎，提供了有助于全球發展和繁榮的惠益，而科技小組委員會對于促進各國對話、加強國家間相互理解以及推動促進和平利用外層空間方面的國際合作發揮著重要的作用。正是基于上述認識，會議在規定的時間內完成了對所有議題的審議，并圓滿結束了各場次的非正式會議和活動，實現了各國在外空活動各個重要領域的對話交流，達到了預期效果。